社会福利制度

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一、社区照顾及其目标和原则

在社会工作的理念里，社区照顾是指社区中的各方面成员——家人、亲戚、朋友、邻居、志愿者和社区领袖、社区积极分子等组成的非正式网络，与各种正式的社会服务机构——医院、养老院、福利院、精神病院及各种康复中心等政府的和非政府的机构相配合，在社区内对需要照顾的人提供服务的过程。在完整的意义上，社区照顾是“社区内的照顾”(careinthecommunity)和“由社区来照顾”(carebythecommuni-ty)两方面的结合。它既包括由政府、社区甚至市场化的企业等各种非营利和营利的社会服务机构提供的专业服务，也包括由社区内的居民提供的非正式服务。

所谓“社区内的照顾”，就是指为了避免过去大型照顾机构那种冷漠、没有人情味和与世隔绝的程式化的专业照顾带来的负面效应，（注：台湾学者黄源协说：“机构几乎被视为即是建筑物(buildings)的同义词，例如，精神病医院、儿童之家、监狱等；机构化(institutionalisati-on)则往往被视为是一种令人感到不快的过程，且包括一些负面的现象，例如，冷漠、退缩、缺乏动机以及无助感，这主要是由于对其收容者之概括式的处遇(blocktreatment)、例行性，以及角色的剥夺。”）由政府及非政府的服务机构在社区里建立小型的、专业的服务机构，发展以社区为基础的治疗与服务设施、技术和计划，使所提供的服务更贴近人们的正常生活，如建立社区活动中心、老人之家、青少年之家、日间照顾中心等，为老人、残疾人、不需住院治疗的精神病、慢性病患者、有越轨行为的青少年及父母无法照顾的儿童提供照顾、治疗和教育等方面的服务。而“由社区来照顾”则是指由家庭成员、朋友、邻居和社区内的志愿人员所提供的照顾。它虽然是非正式的或者说是非专业的、民间的自我照顾的方式，但是却能弥补机构照顾的不足，甚至代替机构照顾的许多功能。

社区照顾的目标是改善社会服务的质量，给予个人更多符合其需要的照顾服务，解除受照顾者生活的困难，以保证其基本生活的正常进行。同时，它又克服了“机构照顾”的缺陷，因而，它既体现了社会工作“助人自助”的价值观和福利理想，也作为一种社会服务的模式被大力推广，并且形成了一系列贯彻这种理想的实践原则。根据有关文献和国外社区照顾的实践经验，我们把这些原则概括如下：(1)向社会进行广泛的宣传教育，让公众认识全控机构（注：即大型的专业服务机构。）照顾的局限性和社区照顾的意义，了解危机人群的处境与需求；让主流社会更多地倾听弱势群体的声音，关注社区中的失能者（注：包括身体和智力的残疾、疾病等，也包括那些心理和行为发生偏差的人。）及其家庭的困难；说服权力部门及决策人士运用国家立法的手段制定相关政策，引导社会支持和参与社区照顾。(2)合理分配社会资源，立足于社区中有困难而得不到照顾的大多数人的需要，避免机构照顾造成的资源浪费和受益面小的缺陷。(3)充分发挥社区非正式网络的作用，配合正规的社会服务，建立以社区为基础的有效照顾网络；区分不同网络所具有的功能，为社区居民提供不同种类的服务与支持，使受助者的困难真正能够在社区内得到解决。(4)提倡自助和互助的精神，培养社区居民独立自主的意识，使受照顾者在社区照顾的过程中减少依赖性，克服因接受照顾而机能退化的消极倾向，不断提升自我的价值，不断得到增能，也使社区更具凝聚力。(5)从受助者的实际出发，根据他们的实际需要确定照顾方案，使计划切实可行；计划既要发挥非正式照顾的特长，又不能排斥机构照顾的必要性，而应使照顾能有效满足受助者的需要。(6)发扬民主精神，鼓励社区居民为社区照顾服务计划的制定提供意见，参与服务的管理过程并监督服务的执行，以保证服务的质量，使服务更具有便民、利民和从受照顾者的需要出发的社区特点。

综合上述原则，社区照顾的根本宗旨就在于通过发展非正式的照顾，来弥补或矫正正式照顾的缺陷与偏差，在合理分配资源或资源的重新分配的基础上，依靠社区自身的力量，发挥社区网络的作用，以民主和参与的精神发展社区照顾事业，使受照顾者的权利和尊严得到体现，需要得到满足，价值和人格得到尊重。

但是，从国外社区照顾的经验来看，要贯彻社区照顾的理想不是一件容易的事情。其中，既有价值观和权力关系的冲突，也存在实际操作上的困难。而这些问题，不仅引起关于社区照顾的政治上的争论，也在实践中受到人们的批评。

比如，在福利国家，关于社区照顾中价值观和权力关系的冲突，人们出于不同的政治立场和对社会福利的道德考虑，常常会做出互相对立的解释。政治上的左派认为，社区照顾只是一种二流的社会服务的雅称，是政府逃避对人民的福利责任的最好策略；而右派则对社区照顾的政策持普遍欢迎的态度，因为它可以使更多的人承担起照顾自己的责任，政府也可以从沉重的福利财政负担中解脱出来。对于女权主义者来说，社区照顾则是家庭责任不平等的合法化，“女性除了照料家庭而没有选择，男性却可以通过妻子和姐妹们的劳动而免除自己对家庭的责任。这一不平等的模式通过政府的舆论而得以强化。”因而，“照料活动限制了女性进入公共领域中有价值的社会性角色的机会，从而强化了其第二等级的社会地位。”

对于这种混乱和冲突，有人做了这样的概括：对政治家而言，“社区照顾”是一个有用的修辞学片语；对社会学家而言，它则是一个鞭策机构式照顾的棒刺；对公务人员而言，它是个机构式照顾的廉价选择，此类工作可交由地方当局执行——或根本不采取行动；对幻想家而言，它是一个新社会的梦想，在此新社会中，人们彼此均互相照顾；对社会服务部门而言，它则是一个提升公众期望，但又无足够资源去满足此期望的攀魇。

从实践的情况来看，社区照顾也存在许多需要解决的实际困难。比如说经费的问题，社区照顾也需要一定的经费投入，而且随着照顾范围的扩大、服务水准的提高，经费也会增加。这就需要有一个稳定的经费来源保证。因此，经费问题几乎是各国开展社区照顾的头等制约因素。

基于上述的问题，有人认为，“社区照顾是一个理想，但事实上做不到”，因为社区照顾的原动力来自地方当局，但是，地方当局往往把它看作最不重要的事情而不去做。这样看来，对那些需要照顾的人来说，把他们“留在社区中而不闻不问，反而是更残酷、更漠视的事”。从成本效益来看，“良好的社区照顾比良好的机构照顾，其成本要来得更为昂贵，因为它代表稀有技能及资源的分散，而非技能及资源之集中”。对社区照顾的种种批评说明，社区照顾仍然是一种有待完善的服务模式。

二、中国传统的福利思想与社会照顾模式分析

在中国，社区照顾是一个既新鲜又似曾相识的事物。我们说它是一个新鲜事物，是因为它所使用的专业方法、组织形式和工作理念，对我们刚刚开始的社会工作来说，是全新的、需要认真学习掌握的理论和技巧。而我们说它似曾相识，则是因为邻里相伴、守望相助的传统在中国已有数千年的历史；而以家庭为核心的福利保障与服务制度，又使中国从一开始就有了以家庭照顾为基础的社区照顾的雏形。而这一切，在中国传统思想里，都有过较系统的阐述。

例如，在儒家思想里，以“民本”思想为核心的社会福利思想，把“保息养民”作为统治者的责任，主张政府积极介入人民的福利与提倡民间互助互济相结合（注：参见唐均：“中国的社会福利概念”，载王思斌、唐均、梁宝霖、莫泰基主编：《中国社会福利》，香港中华书局，1998年版。），来实现“仁政”的政治理想和“大同”的社会理想。《礼记·礼运》篇就说：“大道之行也，天下为公……故人不独亲其亲，不独子其子。使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养。”而《孟子·梁惠王》中则说：“乡田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦。”

这些传统的福利思想对中国社会福利的发展产生了深远的影响。自汉以来，中国社会的福利照顾，就形成了以“国”为主导的政府福利照顾和以“家”为基础的民间自助互助福利体系。在“天下为公”和施“仁政”的政治理念支配下，从汉朝起，统治者就以国家的名义建立起了以储粮度荒为目的的“常平仓”、“义仓”等仓储制度，兴办济贫、养老和抚幼的慈善事业。如南北朝的六疾馆和孤独园，唐宋年间的“福田院”、“居养院”，元代广为设置的医疗救济机构“惠民药局”等（注：参见唐均：“中国的社会福利概念”，载王思斌、唐均、梁宝霖、莫泰基主编：《中国社会福利》，香港中华书局，1998年版。），就是这种福利思想的实践。民间以“守望相助，疾病相扶持”的理念为生活准则，形成了以家庭自我照顾和邻里互助互济为基础的福利照顾网络。正是在这个意义上，我们说中国自古以来就有社区照顾的传统。

但是，这种传统与现代社区照顾却有质的不同。首先，社会基础不同，中国传统的照顾方式是适应自然经济和专制的封建集权统治控制社会的需要，而现代社区照顾是建立在工业经济和个人角色充分社会化、市民社会充分发育的基础上的。其次，目的和要求不同，中国传统的照顾是为了强化“国”或“家”的纽带，而现代社区照顾是维系社会生活、保护个人权利与幸福的要求。第三，手段和理念不同，传统照顾体现的是父权主义家长式的仁慈，而现代照顾追求的是平等和人的尊严；前者以权威和自发性来推行照顾，而后者靠理性和自觉来保证照顾的系统性与科学性。总之，传统的照顾更多地体现了封建社会民本主义的追求，现代照顾则是在保障公民权利的前提下，追求社会公正的要求使然。

那么，传统照顾模式有哪些是合理的，哪些是与现代社会不相适应的呢？传统的照顾模式采取的是政府干预与民间自助和互助相结合的方式，以保证人民基本的生活安全，为老弱病残和鳏寡孤独提供必要的照顾，其基础是家庭和邻里的照顾网络。正是这种照顾方式，形成了中国特有的家庭照顾制度（注：费孝通在《养老模式与养老问题》一书中，把中国的家庭照顾模式概括为“反馈模式”，以区别于西方的“接力模式”。中国的家庭是父母承担养育子女的责任，而子女也要承担赡养父母的责任；西方家庭的父母要承担养育子女的责任，但子女却无承担赡养父母的责任。见中国老龄问题全国委员会政策研究室编《关心老年发展老年事业》，科学出版社，1988年版。）和以地域性社区（村庄、邻里）或家庭（家族）为单位的自助式基本福利供应和生活安全保障制度。这种互济互助的传统，为我们今天开展社区照顾奠定了文化和社会历史的基础。

但是，我们也应清醒地看到，这种照顾模式是封建专制主义和小农自然经济相结合的产物。封建制的国家是一个“以家为本位的社会”，“国”是“家”的延伸和扩大，“家”是“国”的基础。“国”和“家”互相联结，共为一体，构成所谓的“天下”。这个“天下”是“家国”结构的天下，是以私人关系（家庭关系）建构的天下。因而，在中国传统文化里，没有公共意识和社会观念、公和私的分别，只是相对于“朝廷”和“家庭”而言。“国”为公，“家”为私。由此，林语堂说：“中国人是一个个人主义的民族，他们心系于各自的家庭而不知有社会。”[1]由于排斥了公共领域，与个人相对应的不是社会而是国家，决定了人与人之间的关系不是社会关系，而是刚性的“家”与“国”的政治伦理关系。因而，在人际交往中，人们往往以家庭的亲缘关系定亲疏，形成“亲亲”“疏疏”的人际关系圈，费孝通称之为人际关系和责任的“差序格局”。在这种人际关系的定位下，社区照顾只能达及“圈内”的亲友、熟人，而不要能给予互不相识的陌生人。由此而产生出来的福利与照顾行为，表达的是父权主义的“权威”与“仁慈”，而绝非社会福利或公共服务。它与现代社区照顾基于公民权利的福利思想和政治理念追求是完全不相适应的。因此，在继承传统文化的过程中，这些封建专制主义和小农经济意识的影响，必须引起我们的注重。

三、当前我国福利制度的改革与发展社区照顾的探索

自新中国建立以后，我国长期实行计划经济，社会福利资源均由国家控制并进行统一分配，形成了一种高度集中的福利供应模式。在城市，公民的福利基本上由单位或民政部门所包揽，每个人的生老病死都有基本的保障。这样的福利模式对社会安全和保障人民的基本生活需要起了重要的作用。但是，这种福利供应体制也存在重大的弊端。一是政府和企业包揽福利供应，造成巨大的财政和经济成本负担，不利于政府发挥宏观调控的作用，也不利于企业的经营和发展；二是政府和单位包揽职工的福利责任，造成了个人对国家和单位的依赖性，以及平均主义思想的流行，不利于调动个人的工作积极性；更重要的是，由于福利资源的高度垄断和供应模式的单一化，抑制了社会和各种社会中介组织的发育，也抑制了人的各种社会需要的发展，使中国社会长期处于市民社会发展的幼稚阶段，直接影响了现代化的进程。随着计划经济体制向市场经济体制转轨，单一福利供应体制的弊病不断暴露出来，社会福利社会化作为适应市场经济的必然要求也提了出来。正如民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》指出的那样：

“随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，大部分要由城市社区来承接。建立一个独立于企业事业单位之外的社会保障体系和社会化服务网络，也需要城市社区发挥作用。同时，随着人民群众生活水平的不断提高和住房、医疗、养老、就业等各项制度改革的深入，城市居民与所在社区的关系愈来愈密切……推动社区建设，拓展社区服务，提高生活质量，已成为广大城市居民的迫切要求。”

而在其中，发展社区照顾来承担企业剥离出来的福利职能和政府分离出来的服务职能，对于“建立独立于企业事业单位之外的社会保障体系和社会化服务网络”，就显得特别有意义。但是，发展社区照顾需要有广泛的社会力量的参与，特别需要非政府和非营利的社会服务中介组织的介入。然而，由于计划经济造成的政府权力过度膨胀，公共领域，特别是公共服务领域严重萎缩，作为服务载体的社区，其功能也严重退化，这使得中介性社会服务组织很难有发展的空间。因此，旨在恢复和健全社区功能、使其担当起社会福利保障和社会服务职责的社区建设，对于发展社区照顾就具有极大的迫切性。

从近几年我国社区建设的情况看，通过推广社区服务发展社区照顾，开始形成了一些符合中国国情的经验。下面，我们以上海浦东的罗山市民会馆和广州文昌地区慈善会的个案为例，探讨在我国的社区建设中，发展社区照顾的方法。

罗山市民会馆是浦东新区社会发展局探讨社会福利社会化的产物。在社区建设中，如何引进市场机制，将国家投资的公共服务设施委托给非政府组织经营，使之发挥更大的作用，以满足社区居民社会服务的需求，是浦东新区在社区建设中改革与发展的重要目标。因此，当罗山街道社区于1995年建成时，社会发展局提出了一个新的社会服务体制改革思路，把闲置的公共配套设施改建成一个具有综合社区服务功能的市民休闲中心。他们把这个中心命名为罗山市民会馆，并选择委托上海基督教青年会进行经营管理。

基督教青年会是一个具有100多年社会服务传统与经验的非营利民间组织。他们将会馆4000平方米的占地面积和2260平方米的使用面积建成20多个室内外设施，开发出包括文化娱乐、康体、社区教育、社区卫生和社区照顾等在内的50多个经常性项目，为社区居民提供服务。政府对会馆基本没有日常运营成本的补贴，财政负担需要青年会自行解决。为此，他们将所开发的项目分为微利、持平、差额补贴和全额补贴四类，严格管理。其中，属于公共福利服务、需要全额补贴的项目，占项目总数的32.78%。从1996年到1999年，三年时间达到财政收支基本平衡。

罗山会馆的经验对于怎样通过制度创新使社区服务成为非政府操作的独立事业，具有重大的意义。

“将罗山会馆与目前由街道承办的社区服务中心作比较，可以清晰地看到政府角色的重大变化。街道承办的社区服务中心，其所有权、运营权和管理权统统由街道办事处垄断。而街道办事处是城市区级政府的派出机构，代行政府职能。在这种体制下，社区服务中心不可能成为独立的社会主体，而与政府处于一种‘联体’状态。一方面政府可以直接干预机构的生产经营与内部管理，另一方面政府也可能陷入对机构承担无限责任的境地。在机构内部，管理者可以在一定范围内追求自身的利益。政府在监督机构管理者上的成本是很大的，机构管理者可以利用机构资源，以牺牲政府目标为代价来增加个人或小团体的需求满足。而罗山会馆却冲破了这种旧体制，形成了一整套新的组织关系和组织形式。政府只保留所有者的权利，而将生产经营权交由一家体制外的社团独立执掌，这就避免了上述弊端。”[2]

如果说罗山会馆的个案，使我们看到了通过制度创新来推进社区照顾的可能性，那么，文昌地区慈善会的个案，则可以使我们看到，通过社区自己建立独立的社区服务机构、向社区募集资源来组织社区照顾、实现福利社区化的成功案例。

广州文昌慈善会是由逢源街道办事处的干部发起并领导的、以社区服务为导向的非营利组织。逢源街道是一个人口密度高、中低收入者居多且民政服务对象比例较高的老城区，60岁以上的老人占总人口的17%左右。但是，这里可开发利用的经济资源却非常稀缺。街道辖区内没有一家大企业，也没有闲置的土地可供商业性开发。在经济快速发展的形势下，依靠退休金或民政救济的人群生活非常困难，保障社区中弱势群体的基本生活，为那些有社会服务需求的老弱病残提供照顾服务，成为居民的迫切要求。而政府又无法提供足够的财政支持来满足社区的需求。在这样的情况下，街道办事处借鉴国际经验，决定成立具有社会独立法人资格的慈善会，组织动员社会力量，向各界人士募集资金，兴办社区福利事业。

慈善会的主要做法是：(1)组织慈善捐款捐物，为开展社区照顾筹集资源，从1996年到2000年4年间，共获捐款捐物折合人民币150万元。(2)明确社区需求，针对社区突出问题开展福利服务和公共服务。在社区照顾方面，建立了社区敬老院，组织志愿服务队为居家老人提供服务，对孤老、残疾、特困和孤儿提供援助服务，组织社区开展助养、认养老人活动，以及情绪辅导和安慰等精神照顾服务；在公共服务方面，开办了社区文化康乐、社区教育、卫生保健、法律和再就业等服务。(3)修建公共设施，改善社区环境，为社区居民提供医疗、康复条件。(4)组织志愿者队伍，开展邻里互助，使之制度化，建构起了源于传统、又具有时代特征的社区照顾和服务的社会支持网络。

文昌地区慈善会的经验对开展社区照顾的意义是：在一个行政资源和经济资源相对短缺、福利供应严重不足的社区，通过建立独立于政府行政体制的社区中介服务组织，以多元化的方式组织民间的福利资源，为社区的弱势群体提供福利服务，是一种观念的创新，也是一种组织创新、制度创新。它对于我国目前的社区建设，因为体制限制和资源短缺而无法深入发展，无法走出原有的以政府出资、甚至包办的形式开展社区服务的老路子的困境，是一个极好的启示。

不仅如此，文昌慈善会的经验还告诉我们，中华民族传统的邻里互助和家庭照顾模式，在现代条件下，仍然是我们发展我国的现代社区照顾的重要道德资源和文化资源。逢源街道在组织志愿者队伍、募集资金的过程中，主要依托本社区的力量，发掘民间的福利资源，有钱出钱，有力出力，有物出物。提倡一方有难、八方支援的社区互助精神，使传统的民风民俗与现代的社会意识在服务与被服务的互动中，整合在一起，形成了社区的合力；也使这个福利资源相对稀缺的社区，拥有了较高水平的社区照顾，既解除了政府的后顾之忧，也满足了居民的基本福利需求。

社区照顾是社区服务的核心内容。社区服务如果不落实到社区照顾上，至多只是一些初级的便民利民服务。而从我国社区建设的经验来看，社区的便民利民服务常常会走样，变成以营利为目的的商业行为。因而，在过去，社区服务常常出现这样两种情况：一是把社区服务变成某些机构、个人或政府部门设租、寻租的手段；二是由于缺乏资源和社区群众的参与，社区服务以轰轰烈烈开始，以冷冷清清告终。社区照顾使社区服务提升到以公众利益为归依的高度。它提倡发掘民间的福利资源，动员居民参与，通过非营利的中介服务机构的工作，使福利服务更贴近大众，更能满足群众的基本福利需求。因此可以说，社区照顾是体现社区服务的福利性、自主性、大众性和自助互助精神本质的内容，是社会福利社会化的主要表现形式之一。发展社区照顾是社区服务主要的目标，是体现社区服务的福利性的主要内容。

因此，在社区建设中，通过引进非政府的福利机构，或者依靠社区自身的力量，在政府组织的支持下，建立政府体制之外的民间福利机构，为社区居民提供福利服务和公共服务，应该成为我国发展社区服务，建立社区照顾制度的努力方向。当然，我们在提倡发展社区服务的同时，也应该强调政府的支持和介入。因为我国是社会主义国家，社会主义的宗旨就是要不断地改善人民的物质生活条件和满足精神生活的要求，而政府又是各种资源的最大拥有者，没有政府的支持，仅靠民间的力量，很难证社区服务的水平。

总之，积极吸收和借鉴国外社区照顾的经验，发掘中国传统文化中的福利思想与实践经验，通过政府和民间力量的结合来发展社区照顾，将对我国的社会福利发展，起到积极的促进作用。