研究协议理论下的旅游管理制度革新

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政府参与旅游管理的原因

（一）旅游产业的外部性需要政府参与

外部性是指一个经纪人从事一种影响旁观者的福利的活动，而这种影响不需要支付报酬也能得到额外的报酬。外部性分为正的外部性和负的外部性。外部性的存在是导致市场机制失败的一个主要原因。旅游产业同时具有外部经济性和外部不经济性两类外部性，外部经济性表现为：发展旅游产业可以提高旅游景点所在地的知名度，有利于当地的精神文化建设，这样受益的不仅仅是旅游产业，而是整个地区。外部不经济性主要表现为：不当的旅游产业是以环境的破坏作为成本的，如果影响的范围扩大，甚至会影响当地居民的生活质量的水平。随着游客人数的增多，会加速旅游资源的破坏，影响其他游客的旅游质量，还会与当地的居民争抢资源。这两种外部性不是旅游市场本身的机制所能解决的，所以需要政府部门的介入。

（二）旅游产业的产品具有公共产品性质

社会产品分为私人产品和公共产品，纯粹的公共产品或者劳务是指每个人消费的这种物品或者劳务不会导致别人对该种商品或者劳务的减少。公共商品和私人商品具有三个显著的差别：效用不可分割性，消费的非竞争性和收益的非排他性。旅游产业作为公共商品的属性具体表现为：旅游目的地的整体形象推广；旅游基础设计的建设，如旅游咨询中心、旅游集散中心和旅游交通标识系统。每一个旅游目的地企业都会从形象推广和基础设施建设中获益。但是这种获益具有非排他性，所以企业作为经济性的组织不会主动采取措施，需要政府的参与。

（三）旅游产业的信息不对称需要政府参与介入

旅游企业之间以及旅游企业和旅游者之间的信息不对称，会导致旅游产业不正当竞争的行为。旅游目的地对于旅游者来说是相对陌生的环境，相对于旅游企业就是信息缺乏的一方。游客由于对于信息的缺乏，很难在短时间之内对旅游企业提供信息的优劣做出正确的判断，然后由于“逆向选择”和“道德风险”的存在，最终会导致旅游产业出现“劣币驱逐良币”的现象。最终不利用旅游产业的发展，所以需要政府参与其中，为旅游企业和游客都提供相对正确的信息。

政府在旅游管理中发挥的作用

政府参与到旅游管理的活动之中，并通过采取一系列的措施，发挥其职能，会对旅游业的发展带来较大的推动作用。

（一）旅游产业法律体系不断完善

改革开放以后，伴随着我国旅游产业的发展，我国政府部门相应出台了一系列关于旅游的法律法规。如《旅行社暂行管理条例》、《风景名胜区管理暂行条例》、《中华人民共和国评定旅游涉外饭店星级管理规定》、《中华人民共和国旅游法》等，在制定法律的同时，政府部门也加强对于制度的建设，从而使我国旅游产业形成了相对完善的法律制度体系。

（二）推动旅游景点景区建设

到目前为止，我国已经建成了六大旅游金三角（京-沪-穗，京-西-沪，京-西-贵，穗-贵-昆，沪-苏-杭，粤-港-澳）、三大旅游开发区（环渤海旅游区，长江三角洲旅游区，珠江三角洲旅游区）、四大旅游带（西安丝绸之路旅游带，昆明生态旅游带，桂林、成都山水风光旅游带）。旅游产品呈现出种类繁多、各具特色的状况。

（三）促进国家整体形象的宣传

在促进国家整体形象宣传方面，政府发挥了巨大的作用。政府协调了各方面的资源，通过旅游产业的发展，以及旅游景区居民的形象，整体提高了我国在全球的形象。

（四）提供公共产品并改善旅游环境

政府部门投入了大量的资金，支持旅游产业的基础设施建设，完成了一大批供水、供电、垃圾污水处理、环境整治和安全设施保障。在总体上，为游客提供较为良好的旅游环境。

现行旅游管理体制存在的问题

政府主导的旅游管理活动，为我国旅游产业的发展做出了较大的贡献，但是随着旅游产业内外环境的改变，政府主导模式的缺点也逐渐暴露

（一）机构和职能大小的矛盾

我国的旅游资源丰富，具有广泛性和综合性的特征，而其中主要是文物、风景、文化，根据其不同的属性，旅游资源分属园林、宗教、建设、文物等不同的部门管理。每一个部门又都具有各自不同的职能。这就导致为了实现各自部门的职能与总体的统筹规划不相符。同时，政府部门在旅游管理的活动中更多的应该是宏观的，但在实际的工作中，旅游管理部门却承担着更多具体的工作。

（二）投入机制存在泛市场化的缺陷

在改革开放之初，为了缓解旅游基础设施的供需矛盾，政府吸引了一大批民营企业进入了旅游产业。其涉及旅游业的各个行业，例如：餐饮、住宿、旅行社、旅游景点等。这些企业在当时对我国旅游产业的发展做出了巨大的贡献。但是由于我国现在并没有完整的制度规定和监管条例，企业自身存在弱点，片面追求经济效益，对我国旅游产业的总体发展带来了不利的影响。对环境造成了严重的破坏，同时由于缺乏相应的知识和技术，在进行旅游规划时，严重违背其规律，项目的建设水平低，同时民营企业对于旅游地的开发往往具有短视化的现象。

（三）运行机制存在问题

改革开放以来，我国的旅游管理体制总体具有两大特征：企业化经营；管理具有多重目的，即既要对旅游资源进行保护，又需要创收。在这种情况之下，旅游产业的运行机制存在诸多问题：政、企、事不分，在我国旅游业的经营活动中，经营方式仍然按照政府机关的工作模式，在理念上缺乏市场观念、竞争意识，在人员上存在冗员现象；所有权、经营权、行政权混乱，由于我国的国有资产所有者代表地位界定不清，所有权虚置，各种产权模糊。在现实的运行机制中，旅游管理部门既是实际的所有者和管理者，又是经营者。在面对部门利益和眼前利益的时候，很难履行其作为一个管理者的职能。

（四）旅游管理过程为结果导向

旅游产业是一个综合性的产业，旅游市场的问题要从实际的需求出发，从引发问题的真正原因出发，制定切实可行的行动方案，而目前，我国对于旅游产业的问题往往只是从最后的结果出发。短期内可能是有效的，但问题却没有从根本上消失，在旅游产业继续向前发展的过程中，其问题就会重新显现。政府在旅游管理中的制度创新

政府主导的旅游管理模式出现的问题

并不表示要完全取代这种模式，在当前实际情况下，政府主导的模式仍然具有较大的优势，重要的是要对其进行制度上的创新，使其更适应旅游产业的发展。

（一）制度创新的理论依据

新公共管理理论是在传统的分析框架之下，增加一种新的公共部门治理研究途径：契约主义。该理论认为公共部门和私人部门之间不存在本质的差别，所以为了安排公共服务，政府部门也可以引入市场机制，由竞争机制决定服务提供情况，决定服务的价格和质量。在这种意义上，政府决定为社会提供什么样的公共产品和服务，但是决定之后，应当向社会公开招标。可持续的发展观涉及到自然、经济和社会三个方面，其本质是要追求有理性和有节制的发展，按照需要性和限制性的原则进行经济的开发建设。

（二）制度创新的理念改变

1.从增长到发展，经济增长和社会发展并重。在旅游发展的早期阶段，政府部门过分注重经济的发展。随着发展的深入，管理理念由单纯追求经济利益到关注社会经济、文化教育、全民素质和国家形象等综合效率。

2.开发与保护相结合，市场介入和政府主导相结合。旅游景点的存在是旅游业生存和发展的基础，人文景点和名胜古迹是保护工作的重中之重。但是在实际的工作过程中，政府部门往往忽视了对景点的保护工作。

（三）政府职能转变

1.开发职能的重新定位。政府部门需要对旅游资源进行分类，区别出开发比较完整和经营比较完善的老景区，将管理权和经营权进行分离，将管理机构的经营职能分割给市场，政府自己保留管理权。对于需要投入大量资金的新景区，政府可以利用政策优势，吸引市场主体的长期投资。但在这个过程中，政府部门需要加强审核，要避免开发部门短视化的形象。对于不适宜市场化运作的旅游景点，可以开发出辅助旅游项目，要用整体的观念来看待旅游资源。对不同经济发展水平的旅游地区，政府在旅游管理的职能上也要有所调整。在已经相对完善的地区，政府只需把握好市场的准入门槛。在新兴旅游城市中，政府一方面要做好景区的规划工作，保证旅游资源的合理开发和规划。另一方面也要做好市场的协调和监督工作，防止盲目追求速度而忽视质量。

2.经营职能的重新定位。政府在旅游产业方面的经营职能主要是要做到旅游市场维护和利益主体协调两个方面。政府作为市场秩序的维护者，应该有效发挥监管职能。打造有特色的旅游景点并进行相应的旅游宣传。同时，政府部门也要处理好旅游景区开发商和当地居民的关系。给旅游产业的发展提供良好的环境。

3.监管职能的重新定位。政府在对旅游业进行监管时要从规划审批和监管问责两方面进行考虑。政府在进行监管时要把握一个原则：在不破坏旅游资源的基础上，保证其持久的欣赏价值方式；政府在监管的时候也要注意旅游开发主体的职责，做好旅游资源的保护工作；政府部门要有独立、权威的协调机构；政府和开发部门要明确分开。

4.服务职能的重新定位。政府要注重基础设施的建设，同时政府在为社会提供旅游资源的时候，也要注重和市场的合作，要明确两者的关系和职能上的差别。

（四）制度创新对政府提出新要求

市场经济条件下，政府部门不是万能的。对旅游产业的发展，也是一样。在制度创新的基础上，政府部门主要做到：设计恰如其分的公共产品和公共服务，通过市场机制去保障旅游公共物品和服务的供给；制定必要的公共政策，保障各个阶层能够及时得到公共产品和公共服务，维护旅游产业的合理秩序。政府部门主导的旅游管理模式在我国旅游产业发展的过程中发挥着较大的作用，但是也存在其问题。但是，如果政府旅游部门能够认识到问题的存在，理清政府和市场对于旅游产业的不同作用，同时在理念和制度上进行创新，则其一定会在更大程度上促进我国旅游产业的发展。

作者：喻玲单位：宜宾职业技术学院