企业社会责任公共管理思路
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（一）概念之争
企业社会责任的概念一直是学界争论的焦点，其大致可以分为三类观点：第一类是以米尔顿•弗里德曼为代表的企业社会责任就是利润最大化说，认为"在自由经济中，企业仅具有一种而且只有一种社会责任--在法律和规章制度许可的范围之内，利用它的资源从事旨在增加它的利润的活动"。①第二类以管理学家斯蒂芬•P•罗宾斯为代表，认为企业社会责任是除经济责任和法律责任以外的企业责任，一般还包括遵守商业道德、保护劳工权利、保护环境、发展慈善事业、捐赠公益事业、保护弱势群体等等。②第三类，把企业社会责任看作是一个与企业责任几乎等同的属概念，其涵盖各种企业责任。美国佐治亚大学的阿奇•卡罗尔教授认为"企业的社会责任包括在某一时间点上社会对企业的经济、法律、伦理和合理期望"。③笔者认为，存在此争论的根本原因在于学者们对概念的界定范围不同。从公共管理的角度看，企业社会责任是一个动态的、相对的概念。宏观上看，作为社会的一份子，每个企业的兴衰存亡都直接影响社会的发展，因此，相对于社会来讲，企业的所有责任都是企业社会责任。而从企业角度出发，企业的责任又分为对内的责任和对外的责任，对内企业首先要保证自己的生存和发展，在此基础上，企业才能有能力对社会承担责任。另外，还要注意企业所指的范围，根据我国《公司法》的规定，公司是指依法设立的，以营利为目的的，由股东投资形成的企业法人。因此，所谓"企业"社会责任，主要指的是营利性企业的社会责任，政策性企业、社会企业等只是非典型的企业。如果企业的范围没有界定清楚，存在争议也在所难免。
（二）动机之争
除概念界定存在争议外，企业履行社会责任的动机也存在很大争议。曼尼认为，企业社会责任的要素之一就是企业社会责任的行为必须是自愿的，按照法律规定而采取的社会行为仍属于利润最大化的行为。而反对者认为，企业家的社会责任并非公司自愿的利他行为，而是公司在追求自身利益最大化时所表现出来的"外部性"④。与此同时，大部分国学者都在呼吁企业要将企业社会责任作为目的而不是盈利的手段，更有人提出企业作为"企业公民"应尽与公民相同社会责任的说法。从企业成立的初衷可以看出，在市场经济中，企业是以营利为目的而产生的，如果企业不以利润最大化为目的将很快湮灭于激烈的自由市场竞争中，企业的社会责任更无从谈起了。"企业公民"更是有别于真正的公民，因为对普通公民来说法律都会有基本的社会保障和救助，而企业如果经营失败就会面临着破产解散，因此，企业永远会将生存与发展放在第一位。另外，如果企业的目标多元化，必将对经营者决策造成迷惑，甚至为自己的错误决策找借口，以社会责任作为伤害股东利益的挡箭牌。而且，根据"激励不相容原则"，会有经营者为自己谋私利的风险。其实，在科学管理方法和可持续发展观指导的今天，企业追求利润的目光变得更为长远，其追逐利润最大化的表现形式可能不会那么明显。有时甚至，会为企业长期稳定的发展来牺牲短期、眼前的利益，我们称之为，企业价值最大化。因此，对现代企业来说有且只有一个目标，那就是企业价值最大化。事实上，企业仅以企业价值最大化为目标并不阻碍其承担社会责任，反而会成为企业承担社会责任的原动力。因此，企业承担社会责任的过程实质上是，由政府管理和社会监督作用下企业为追求企业价值最大化而主动实施的正外部性的最大化与负外部性的最小化。也就是说在企业社会责任的履行过程中，政府和社会起决定性的作用，政府就像引渠人一样，制定、提供良好的外部环境，企业就如自上而下的水，承担社会责任自然水到渠成。总之，企业社会责任不只是企业的事情，企业只是责任的最后承担者而已。
二、企业社会责任的内容及层次划分
同概念一样，企业社会责任的内容及层次划分也是众说纷纭、百家争鸣。其中，卡罗尔的四成分责任说最具代表性，在他构建的"社会责任金字塔模型"中将企业社会责任从低到高划分为经济责任、法律责任、伦理责任、慈善责任四种责任。而争议也是由不同的概念界定发展而来的，企业社会责任是等同于企业的经济责任、法律责任的，还是包含它们的呢？正如概念中提到的，此争议是由于角度不同所致。笔者认为，企业的责任分为内部责任和外部责任，其内部责任当然是以企业价值最大化为目标保证企业的生存与发展。内部责任大致可分为经济责任、法律责任、伦理责任和慈善责任。企业的社会责任就是企业的外部责任，它是由企业在履行内部责任时产生的正外部性。相对应的也分为经济责任、法律责任、伦理责任和慈善责任。内圈为企业的内部责任，外圈为企业的社会责任。虚线代表两者之间互相占据的变动状态。内圈中的经济责任包括企业为满足自身发展必须生产产品、支付工资等等的经济活动中的责任；而外圈中的经济责任则是由内圈经济责任带来的外部性，正外部性如企业为社会提供了产品、就业岗位、改善人们生活质量等等；负外部性如产品质量问题、职业病、拖欠工资等等。内圈中的企业法律责任是企业为了生存与发展而履行的法律明确规定的企业义务，一般情况下法律责任会包含经济责任，故二者在事实上难以区分；而外圈中的法律责任就是企业在履行内圈法律责任时产生的外部性，负外部性最小化如：企业履行环境法时，会对环境产生最小的破坏，履行劳动法时，会提供最低工资等等，其中提供最低工资是由经济责任过渡过来的。企业道德责任是基于社会道德要求的并期望企业承担的正常职责范围之内的责任；企业社会责任，属于企业自愿负担，促进整个社会福利的行为，它与道德责任的区别在于，如果企业不承担某种社会责任，也不会受到社会舆论的谴责。同理，伦理责任和慈善责任亦是如此。企业在逐利的竞争过程中，因受到社会伦理、道德的限制，会为了维护良好的公众形象、得到更广的宣传、获得长期利益和可持续发展，而为此付出合理的成本，这就是内圈中的伦理责任和慈善责任。当然，这会为社会带来一定的正外部性，因此，也就承担了企业社会责任中的伦理责任和慈善责任。目前看来，企业承担的内部责任大于企业的社会责任。由于企业内部责任是企业主动、积极去承担的，而外部责任则是由其外部性引起的，因此，如何去合理的调控、运用这个外部性，是企业发挥好企业社会责任的关键，这就对政府和社会提出了新的要求。
三、企业社会责任的理论基础
企业社会责任存在长期争议，与不同的学科视角和理论基础密切相关。不同等理论基础所得出的结论也是有所不同的。但经过仔细推敲、逻辑推理后，会发现各个理论是相互联系、互相贯通的。并可以由此得出统一的结论，就是企业是企业社会责任的承受者，但是需要政府和社会提供良好的外部环境。
（1）社会契约理论与囚徒困境
社会契约理论认为，企业是不同个人基于社会契约所构成的一种法律实体，企业的行为实际上就成了一组复杂契约系统的均衡行为。⑤而企业社会责任是企业满足社会之间不断变化的社会契约的要求，企业履行企业社会责任是为了满足社会契约对企业行为的期望与要求。⑥也就是说，是在社会提出企业社会责任契约的条件下，企业才会履行企业社会责任。根据"囚徒困境"理论，企业都是理性经济人的情况下，都会做出最有利于自己的选择。如果社会没有良好的企业也社会责任环境，企业主动承担社会责任意味着比别的企业付出了跟多的成本，也就减少了自身的竞争力；因此，在此情况下企业是不会主动承担社会责任的。这也体现了良好外部环境的重要性。
（2）公司治理理论、企业竞争力理论与企业价值最大化
国外更流行的观点是，寄希望于调整公司内部的治理机构中，希望能通过合理的监管配置来起到监督企业承担企业社会责任的效果。实际上，如果明白企业目标是企业价值最大化这一道理就会明白，这样做只会徒劳无功，甚至如"囚徒困境"理论中所述，会导致企业的经营失败。而企业竞争力理论认为承担企业社会责任会提高企业的竞争力，提升企业的长期盈利能力，这已成为中外学者的共识。很多认为企业社会责任只是道德概念的学者最终也会以此来劝说企业去承担企业社会责任，这仍然证明了企业最终的目标还是价值最大化。这一点对政府在制度调控政策时，具有方向性的指导作用。政府应该利用企业的这一明确目标，制度适宜的监管与激励制度。
（3）利益相关者理论与博弈论
利益相关者理论认为企业在作出决策时除考虑股东利益以外，还应考虑有"其他利益相关者"包括员工、供应商、消费者，乃至整个社区等等的利益。因此，企业除追求利润最大化外，还要承担相应的社会责任。其实这一理论的推断在理想状态下没有错误。但是，现实中企业作为一个强有力的组织，在与个人如员工、消费者的博弈中占据着博弈的上风。首先，对员工来说，在劳动力市场中，需求弹性大于供应弹性。而且，对低收入人群来说，工资是刚性需求。在劳动市场模型中可以看出，劳动需求曲线D和劳动供给曲线S的相交E点达到均衡，该均衡点决定了均衡工资为W0，均衡劳动数量为L0。但是由于处于社会底层的务工人员收入较低，人们靠工资维持生活，因此，在供求双方博弈时，在强大的企业组织面前，劳动力供应明显缺乏弹性，进而导致劳动需求曲线向左下方移动至D0，即只要比生活成本或法定最低工资高一部分即可在E0达成新的均衡，这样就导致了工人工资、福利被企业吞噬。企业更不会去考虑工人的利益。另外，同理，垄断市场形成时也会损害消费者的利益。除此之外，对消费者、社区来说，存在信息不对称的风险。如在购买产品时，不具备专业的识别能力，对产品的质量、价格不能很好的甄别。又如企业对社区环境造成潜在污染和破坏时，社区不能及时的察觉。在此情况下，根据企业"理性经济人"的特性，企业是不会主动通报的。这时候，政府的作用就尤为重要了，就需要政府制定更严厉的惩罚制度，使企业在做出决策时，考虑到更高的惩罚成本，而主动考虑利用相关者的利益。
四、政府在企业履行社会责任中的作用
1.完善法律约束机制，加强企业社会责任的法制化建设。针对法律法规不健全的问题，应向在企业社会责任监督规制方面有经验的国家学习，尽快完善法律法规，也可考虑制定专门的《企业社会责任法》，以强化企业履行社会责任的意识。通过法律法规的形式把企业社会责任纳入法制化、规范化的管理体系。同时修正现行法律条款中不利于企业履行社会责任的内容，可以借鉴发达国家的通用做法，法律意义上的企业社会责任采取强制性规范的形式予以规定，道德上的企业社会责任采取授权性规范的形式予以规定。在此基础上严格执法力度，规范执法程序。
2.制定企业社会责任评价标准。在西方发达国家,对任何一个企业的评价都是从经济、社会和环境三个方面进行的,经济指标仅仅被认为是企业最基本的评价指标,而对于企业社会责任的评价则多种多样,如道琼斯可持续发展指数、多米尼道德指数《,商业道德》、《财富》等杂志都将企业社会责任纳入评价体系。而在中国,对企业的评价仍然停留在经济指标上,这样的评价体系已不能适应要求。因此,政府应完善企业社会责任的评价机制,制定企业社会责任评价标准,尽快使企业社会责任管理与国际接轨。在国内设立SA8000认证机构,按照国际公认的SA8000标准建立管理体系,以解决我国企业要想通过这一认证,必须到境外寻找认证机构的状况。⑦
3.充分发挥政府的监管作用，建立全方位的监管体系。政府要形成企业员工、公众、新闻媒体和非政府组织参与的多层次、多渠道、全方位的社会责任监督推进体系。通过宣传,加强企业员工和公众的维权意识,使他们积极参与到推动企业承担社会责任的行动中来,营造推进企业履行社会责任的良好气氛；政府要利用其在宣传媒体方面的优势,加大对企业履行社会责任正面典型的报道,在全社会范围内形成整体认知和舆论导向；必须从完善行规、加强组织化程度入手,强化行会、商会等中介组织对企业的协同管理能力，提升非政府组织的意识和观念。
五、总结
综上所述，政府在企业社会责任的实现过程中起着相当重要的作用。政府在提供外部环境时应当注意如下几点：
（1）避免政策波动，致使企业追求短期利益。目前为止，世界各国已出台了比较成熟的关于社会责任的标准与法律，如：SA8000，劳动法，垄断法、环境法，ISO9000等等，但是大多数企业仅采取观望的态度。其根本原因在于，企业对政策的不信任，唯恐投入成本后政策有变。因此，政府在制定政策时应具有预见性，尽量保持政策一贯性，避免政策波动带来的企业短期行为。在此基础上，制定一定的激励机制也是相当重要的，如对保护环境的、慈善的、技术创新的企业给予税收优惠等，以达到"胡萝卜加大棒"的效果。另外，还要完善社会保障制度，提高人民生活水平，增加个人与企业博弈中的筹码，从而督促企业承担更多的社会责任。
（2）避免地方保护主义成为企业责任实现的障碍在企业社会责任的实现过程中，中央政府还应注意避免地方保护主义成为实现企业责任外化的阻力。现实中，不少地方政府为了达到当地的经济指标或是个人的政绩需要而纵容企业的社会责任缺失，如对企业的环境污染问题置若罔闻，甚至会出现寻租现象。因此中央政府在这方面需要加大对地方政府的监察力度，杜绝此类现象的发生。
（3）避免政府部门碎片化，造成监管和执法空白。政府在部门设置要注意部门碎片化，杜绝因职能设置不合理而造成的职能交叉或空白等现象。因企业社会责任管理涉及政府多个部门，不可避免的会牵扯到各个部门的利益，要明确各部门的职责，做到各尽其能，各司其职；同时要处理好各部门之间的关系，加强各部门之间的合作，进行大部门整合，共同解决企业社会责任的问题。
