产业管理法治化问题

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一、集中区行政管理权运作的法律基础

根据集中区的设立目的与功能特点，可以将集中区的含义理解为：由省级人民政府直辖的，以促进产业转移和产业集聚发展为目的的经济功能区。集中区是一种特殊的经济开发区，而在实践中，我国开发区存在的最大问题就在于由于法律地位不明确，导致开发区在宏观控制和管理上都缺乏力度。而作为集中区管委会来讲，由于集中区是非经国务院正式批准的行政区域，也暂时未获得省级人大或省级政府的正式授权，因此，管委会行政权运作的法律基础比较薄弱。从国内目前一些主要开发区的法律基础分析，其主要有两种界定模式：一种是回避法律地位，仅从职权方面进行授权式规定。例一：《北京市经济技术开发区条例》第八条规定：“市人民政府设立北京经济技术开发区管理委员会，代表市人民政府对开发区实行统一领导和管理。”例二：《广州经济技术开发区条例》第三条规定：“开发区设立管理委员会，代表广州市人民政府，行使市一级管理权限，对开发区实行统一领导和管理，协调开发区内中央、省属单位有关开发区的工作。”另一种是明确规定法律地位，将其界定为“派出机构”。例一：《江苏省经济技术开发区管理条例》第八条规定：“开发区管理委员会是开发区所在市人民政府的派出机构，对开发区实行统一领导和管理。”例二：《天津滨海新区条例》第五条规定：“滨海新区管理委员会是市人民政府的派出机构，代表市人民政府行使有关滨海新区建设的管理权，对滨海新区开发建设和经济发展履行以下职责：……”无论何种模式，从实践层面来看，开发区管委会最理想的定位就是取得独立的行政主体资格，对开发区内相关经济和社会事务享有法定的管理权。正因如此，我们认为，根据我国组织法和行政法的相关原理，建议将集中区管委会的法律地位定位为所属上级政府的派出机关。需要明确的是，“派出机关”与“派出机构”是不同的。派出机关是指由有权地方人民政府在一定行政区域内设立，代表设立机关管理该行政区域内各项行政事务的行政机构。根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第一款规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。”

在我国，派出机关一般有三种：行政公署、区公所和街道办事处。派出机构是指政府职能部门根据行政管理的需要，在一定行政区域内设置的，代表该职能部门管理有关行政事务的派出工作机构。我国派出机构种类较多，如审计署驻各地办事处、公安派出所、工商所、税务所、财政所等。经过法律、法规授权的派出机构，在特定的授权范围内成为行政主体。尽管派出机构与派出机关都属于行政机关的派设性组织，但二者有严格区别：第一，设立机关不同。派出机关是由各级人民政府设置的；派出机构则是由各级人民政府的职能部门设置。第二，职能范围不同。派出机关的职能是多方面的或综合性的，相当于一级政府；派出机构则只限于管理某项专门的行政事务。第三，主体资格不同。派出机关在法律上能以自己的名义行使行政权并承担相应的法律责任，具有独立的行政主体资格；派出机构一般不具有行政主体资格，只在法律法规的特别授权下，在有限的范围内具有行政主体地位。从集中区管委会设立的背景以及将来所要行使的职权特征分析，应当将其法律地位界定为具有独立行政主体资格的派出机关，这样将有利于集中区内事务的管理和行政权运作的合法性。但由于这需要经过国务院批准，程序比较复杂，为了解决集中区当前发展问题，先可以考虑在省内解决集中区行政权行使的法律基础问题，即可以由安徽省人大或安徽省人民政府出台授权性法律文件或者制定专门的地方性法规或地方性规章，确立集中区管委会的法律地位为省级人民政府的派出机构，享有一定的行政职权，同时明确其在一定范围内的行政主体资格。由此，就可以合理地解决集中区行政权运作的法律基础问题。

二、独立开发模式下行政权的界定与法治化要求

如上所述，集中区管委会可以被定位为省级人民政府的派出机关或派出机构，其代表安徽省人民政府依照法律规定对集中区内事务进行管理，并在明确的授权范围内以自己的名义独立承担法律责任。但是，与我们通常所理解的派出机关相比，其具有一定的特殊性。即它不同于我国现有的各类开发区、综合经济改革试验区等，它是一种新型的开发区，其职权范围尚不明确。我国现有的各个省或自治区内的开发区一般都是在某一地市辖区范围以内设立的，开发区管委会一般由各地级市负责管辖。但是，集中区则是在多个地级市的结合部设立的，打破行政区划界线，从经济规划和产业发展规划的需要出发而设立的特殊区域。这一特殊地位决定了两方面问题：第一，对内而言，集中区不仅在权限设置上将会高于普通的省级开发区，甚至可比肩国家级开发区的特殊地位，但具体内容必须有待于安徽省人民政府出台特别授权文件或者在集中区“三定方案”中予以明确；第二，对外而言，它在处理与周边地级市的关系上，将面临比普通开发区更加复杂的局面，尤其是集中区内社会事务的管理方面，将会出现一定的协调难度。对于这两方面问题的，要有赖于安徽省人民政府出台专门的法律文件予以明确，但从集中区管委会法律地位的定性上考虑，根据行政法原理，集中区管委会可以享有的职权应当包括：规范性文件制定权、行政命令权、行政处理权、行政监督权、行政裁决权、行政强制权、行政处罚权。但需要强调指出的是，集中区管委会在具体行使上述职权时，其能力要受到安徽省人民政府的授权范围限制，目前可先参照地市一级政府权限谨慎行使。

对于将来集中区管委会的职权界定，可考虑以下几方面：（1）集中区经济发展规划制定权；（2）集中区内各功能区发展计划的预审权；（3）集中区内区域建设、项目投资、经济和社区管理、人才培育和引进等方面的规范性文件制定权；（4）集中区内产业项目投资、基础设施建设的审批权；（5）集中区内土地和财务的统一管理权；（6）集中区的工商行政、劳动、人事、统计、物价、技术监督、城市建设、房地产、环境保护、环境卫生、公安、司法行政等事务的行政管理权；（7）集中区内进出口、外汇和其他涉外事务管理权；（8）筹集、管理和使用集中区建设发展资金的权力；（9）对省属各有关部门设在集中区内的分支机构工作的监督和协调权；（10）安徽省人民政府赋予的其他职权。但需要注意，安徽省的授权不能超过其自身所享有的权力范围，尤其不能侵入由全国人大及其常委会的法律保留范围。同时，由于集中区面积比较大，将来势必会分区域进行开发和管理，因此，未来的集中区内的政府机关将可能包括集中区管委会、功能区管理机构、省属有关部门的分支机构等，因此，其职权的获取方式应当有两种：授权和委托。如果是基于授权获取的行政职权，则该机关可以作为独立的行政主体，以自己的名义对外行使行政权力、做出行政决定和承担行政责任。反之，如果是基于委托获得的行政职权，除非法律法规特殊规定，否则，该机关必须以委托机关的名义行使行政权力，并由委托机关承担相应的行政责任。对于由集中区管委会独立开发和运营的地域和项目，其职权运作属于一级授权，在其被授权范围内享有完全自主的行政职权，所受到的限制较少，但要符合行政行为的“五合法”要件，即：行政行为主体合法，事务、地域和级别的管辖权限合法，行政行为内容合法（包括适用法律正确），行政行为程序合法，以及行政行为形式合法。

三、合作开发模式下行政权运作的法治要求

集中区是安徽省在新兴经济发展态势下的经济特区，在幅员非常广阔的地域范围内，其显然不会走常规开发区发展之路，因此，在独立开发的基础上，如“飞地经济”、“委托开发”、“联合开发”等多种开发模式自然会为集中区所考虑。但在这两种模式下，行政权的运作规则是不同的，进而其法治化的要求也不同。合作开发模式是指集中区自主选择适宜的外部开发区，通过与其签署一定的合作开发协议并在配套政策保障的基础上，在集中区内建设专业化园中园的开发模式。如上海外高桥启东产业园、上海市北工业园区与盐城市盐都区市中小企业园合作共建的“上海市北实业盐都工业园”，上海张江高科技园区与海门经济开发区共建、盐城经济开发区与上海漕河泾新兴技术开发区共建等。这种模式下的行政权行使要以集中区管委会与合作方之间所签订的合作协议为基础，该协议在法律性质上为行政合同，从类型上看属于协作的行政合同，它是由具有同等的或几乎同等的地位与级别的行政机关之间所缔结的，明确双方的开发目标、职权划分和相应的权利义务关系等内容的合同。在此类开发模式之下，要注意三点：

第一，合作协议中涉及到行政权行使的内容时，不能超出集中区享有的被授权范围。根据行政行为的合法要件要求，只有权限合法的行政行为才是合法的行政行为。很显然，只有集中区自己有的权力才能与第三者合作行使，如果集中区自身都没有的权力，即使在合作协议中约定了，也是无效的。

第二，合作协议应遵从条约必须信守原则。条约必须信守原则是条约法中的一个最重要的基本原则，它是指一个合法缔结的条约，在其有效期内，当事方有依约善意履行的义务。行政合作协议实在具有平等性的两个行政机关之间缔结的，集中区之所以要引入第三方，其目的是希望以此来促进集中区当地经济发展和实现互利共赢。因此，其有义务信守协议约定。

第三，因合作协议履行而发生的纠纷属于行政纠纷，应通过行政救济途径解决，难以诉诸司法途径。实践中，如果集中区在与第三方的合作过程中，因行政合作协议的履行而发生纠纷，一般可以由双方根据合作协议的约定和实际情况进行自行协商解决；如双方在合作协议中约定了纠纷管辖行政机关，也可请其协调解决；如果合作协议中没有约定，则双方可通过事后协商，确定纠纷管辖行政机关；如果双方难以协商成功，也可由双方各自的上级行政机关进行协商解决。但是，除了这种行政途径以外，从我国目前现行诉讼法的管辖范围来看，其设计理念还停留在单向地保护行政相对人利益，为其权利救济提供司法路径，尚未涉及到对双向性的行政机关之间纠纷的司法救济，因此，这类纠纷还难以像美国、日本等国的做法，将其纳入司法机关的管辖范围，以司法途径解决。

四、委托开发模式下行政权运作的法治要求

委托开发模式是指集中区通过公开招标或者邀请等方式，委托专业化的第三方对集中区内某一片地区或者某一产业链进行开发与培育，双方共享开发成果的运作模式。在这种模式下，集中区管委会可以派员参与到受委托开发区域的开发与管理机构之中（如理事会或董事会），但应尽可能保证该区域管理机构运转的独立性，因而，其行政权的行使受到较大限制和约束，更多的应采取行政指导、行政协助、行政监督等方式。

第一，行政指导方式，是指集中区管委会可以在国家法律规范、法律原则或者政策等规定的基础上，适时、灵活地采取说服、教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导、提供经费帮助、提供知识、技术帮助等一系列非强制性手段，获得受委托开发区域管理机构的同意或协助，指导其采取或不采取某种行为的行政管理方式。

第二，行政协助方式，是指对于集中区内受委托开发区域的管理机构不能够依据自己的权限实现某项经济开发目标时，请求集中区管委会协助或者集中区管委会主动提出予以协助来完成目标的行为。根据实际情况需要，行政协助的类别可以包括三种：强制协助（即被请求人必须协助的，否则应承担相应法律责任的情形）、裁量协助（即被请求人可以自行裁量是否提供协助的情形）、禁止协助（即被请求人不得提供协助的情形）。具体的情节处理，需要通过实践确定，也可以通过在集中区与受委托方之间所签订的委托协议中予以明确。

第三，行政监督方式，是指虽然有委托开发事实的存在，但从法律上说，集中区管委会才是承担法律责任的适格行政主体，因此，集中区管委会有权通过行政监督的方式督促和促使受委托开发区域的管理机构在合法、合理，以及符合行政目的和政策精神的方式行使管理权。在这种委托模式下，集中区行政权的行使看似受到了限制，但从经济开发的角度来说，将会通过这种自由市场环境的营造，极大地提高集中区的开发效率，降低开发成本，并且可以引入先进的管理经验。当然，集中区也要防止出现过度开发和滥开发的状况。另外，在此模式下，集中区管委会依然是法律责任的承担主体，因此其应当注意防范法律风险，同时应当与受委托组织之间签订法律责任追偿机制，并明确约定违约情形，以此来最大化地降低自己的法律风险。