我国近代行政监督法规探讨论文
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摘要:中国近代具有现代意义的行政立法始于清末法制改革,在其后的40余年间,晚清政府、北洋政府、南京国民政府制定和颁布了数以百计的行政法律法规。这些行政法规是中国近代整个法律体系的重要组成部分,也是中国传统行政法律迈向现代行政法律的开端。中西法律文化冲突的时代色彩,现代法律形式和法律实质的对立和悖离,以及突出的阶级性和多变性,对中国近代的政治制度和行政管理产生了相当的影响。
关键词:中国近代史;行政组织法规;人事行政法规;行政监督法规;行政诉讼法规
现代行政法(AdninistrativeLaw)作为独立的部门法律,是以资产阶级政治制度为背景,伴随资本主义的产生而出现的。在数千年中国法律发展史上,《周礼》、《唐六典》、《元典章》、《明会典》、《清会典》等有关记述封建典章制度的文献,虽然具有大量行政法性质的规定和规则,但严格意义上的现代行政法是近代西方法律文化传入中国后开始的。台湾学者管欧认为,古时所谓行政,“并无一定之规范可行,即间有律例习惯,亦谨系拘束被统治者之一般人民,而非约束统治者本身,故行政法之观念,自无从发生。”[1](P190)我国大陆学者应松年也认为,“古代的行政法律规范与现代意义的行政法有很大的区别。”[1](P190)近代中国是古代行政法向现代行政法变迁的时期,由于门户洞开,西学东渐,现代行政法作为西方法律文化的重要组成部分,同西方文化一道开始影响和冲击中国,研究中国近代行政法规,不仅可以了解中国近代政治制度、国家行政机构的设置和行政管理状况,更有助于把握中国行政法律现代化的规律和特点。
一、中国近代的行政组织法规
行政组织法是行政机构设置及其权限的依据,依法设官分职并科学、合理界定和划分行政职权是现代行政组织法的基本内容。中国近代第一部具有现代行政法意味的规范性文件是1906年11月由清政府编制馆拟定的《内阁官制草案》。编制馆在向清朝最高当局呈递的《厘定中央各衙官制缮单进呈折》中,以“立法、行政、司法三权并峙,各有专属,相辅而行”为原则,拟设中央11部,并规定“行政之事专属内阁各部大臣”[2]。之后,编制馆先后拟定了内阁、外务部、民政部、本论文由整理提供陆军部、海军部、农工商部、邮传部、吏部、法部、学部、理藩部等官制草案,其中以内阁官制草案最为重要,这些官制草案大多虽未正式颁行,但却是近代中国最早的具有现代意义的行政组织法规。1911年5月,迫于国内外日趋严峻的形势,清政府又令宪政编查馆根据《钦定宪法大纲》起草和颁布了《内阁官制暨内阁办事章程》。该章程共15条,基本按照责任内阁的模式规定了内阁及各部的组成和职权,是近代中国第一部正式生效的现代行政组织法规。1911年10月武昌起义后,湖北军政府颁布了《中华民国军政府暂行条例》,共6章24条,旋即又修订为《中华民国鄂军政府改定暂行条例》(4章15条)。同年12月,各省代表会集武昌制定了带有宪法性质的行政组织法典《中华民国临时政府组织大纲》(4章21条),规定行政机关设外交、内务、财政、军务、交通五部。1912年1月,南京临时政府又制定了《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》,设陆军、海军、外交、司法、财政、内务、教育、实业、交通九部,并制定了外交、内务、陆军、交通、教育等部官制,作为设置中央政府各机构的依据。1912年3月,南京临时参议院又制定了《中华民国临时约法》(7章56条),该约法虽系宪法性质,但有关行政机构的产生和职权的规定,是这个时期基本的行政组织规范。该约法规定临时大总统和国务员行使国家行政权,在政府组织形式上采取内阁制,即内阁负实际行政责任。北洋政府时期先后制定的行政法规有:1912年6月26日公布的《国务院官制》,1912年7月18日公布的《各部官制通则》及外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农林、工商、交通等部官制,1914年5月3日公布的《大总统府政事堂组织令》,1924年11月24日公布的《中华民国临时政府制》,1927年6月18日公布的《中华民国军政府组织令》等,散见于宪法的行政组织规定有《中华民国约法》(1914年5月1日)、《中华民国宪法草案》(1919年8月12日)、《中华民国宪法》(1923年10月10日)等。北洋政府时期的行政组织法在政府组织形式上有内阁制,如《国务院官制》,也有总统制,如《大总统府政事堂令》,还有集行政、立法、军事大权为一的临时执政府制,如《中华民国临时政府制》,甚至还有号称北洋王朝“末代皇帝”的海陆军大元帅制,如《中华民国军政府组织令》。北洋政府时期南方政权制定的行政法规也为数不少,主要有:《军务院组织条例》(10条)(1916年5月7日)、《中华民国军政府组织大纲》(13条)(1917年8月31日)、《修正中华民国军政府组织大纲》(15条)(1918年4月10日)、《中华民国政府组织大纲》(7条)(1921年4月7日)、《中华民国国民政府组织法》(10条)(1925年7月1日)等。在政府组织形式上也较为杂乱,有总统制、元帅制,还有总裁合议制(相当于委员会制)。南京国民政府时期制定的行政组织法规有1928年10月公布的五院制的《国民政府组织法》(48条),到1948年5月止,《国民政府组织法》先后13次修改。与此同时,还相继制定了内政、外交、财政、教育、交通、实业、铁道等各部组织法,1948年5月,“行宪”后又公布了总统制的《中华民国总统府组织法》。严格地说,上述《中华民国临时政府组织大纲》、《中华民国军政府组织大纲》、《中华民国政府组织大纲》、《国民政府组织法》等,并非专门的行政组织法规,所谓“政府”并非专指行政机构,实际上是包括行政机构在内的所有国家机构。而1947年3月制定、同年12月修正的《行政院组织法》则是比较典型的行政组织法规。这是根据五权宪法的原理,把国家机构分为立法院、行政院、监察院、司法院、考试院五个部分,对行政机构———行政院的组织机构、职权进行详尽规定的行政组织法。
二、中国近代的人事行政法规
按照现代行政法理论,人事行政法规是政府机关工作人员产生和管理的法律依据。以科举制为核心的中国古代文官制度尽管有其悠久的历史和较为规范的管理,本论文由整理提供但近代中国具有现代意义的人事行政立法始于南京临时政府时期。孙中山在批复《内务部请颁文官试验令》中指出:“今当民国建立伊始,计非参酌中外,询事言考,不足以网罗天下英才。”[3](P28)由于临时政府存在时间短,仅过《临时大总统关于慎重用人令》等指令,尚未有系统的人事行政立法。北洋政府时期制定的有关文官任用和管理的行政法规多达数十个,主要有:文官分类法规,如1912年10月16日公布的《中央行政官官等法》,将行政官按品位分为特任、简任、荐任、委任四级,并根据文官所从事的职事类别,将文官分为行政官、外交官、技术官、征收官、审计官、法院书记官、监所官等系列。文官考试法规,如1913—1917年先后公布的《文官高等考试法》、《文官普通考试法》、《外交领事官考试法》、《司法官考试法》、《文官高等考试令实施细则》、《文官普通考试令实施细则》等,分别实行的文官考试法规其实施目的与文官职位分类法相适应,以实现“各效专长,冀无用非所学之弊”[4]。这些法规较详尽地规定了文官考试的资格、考试机关、考试科目、考试程序和录用范围。文官任用法规,如1913年起先后颁布的《文官任用法草案》、《文职任用令》、《文官任用法》、《文官甄用令》、《文官任免执行令》等,对文官任用的标准、资格、程序作了专门规定。在资格上除经文官考试取得任职资格外,北洋政府还规定,“当文化递嬗之会,学术、经验,两难偏废”,应“不惜设例以待非常之士”。[4]文官惩戒法规,如1913—1918年先后颁布的有《文官惩戒委员会编制令》、《文官惩戒法草案》、《文官惩戒条例》、《纠弹法》等。这些法规规定文官惩戒机关为文官高等惩戒委员会和文官普通惩戒委员会,对文官的惩戒在程序上主要采用行政程序而非司法程序。惩戒的方法为:褫职、降等、减俸、记过、申诫等。文官待遇、保障法规,如1913年颁布的《中央行政官官俸法》、《外交领事官官等官俸令》、《文官保障法草案》,1915年颁布的《文官恤金令》等,大致规定了文官的薪俸待遇、法律保障和抚恤制度。南京国民政府时期人事行政立法的重点是建立公务员制度,有关公务员考试、任用、管理的法规、法令多达上百个,主要有以下三类:一是有关公务员考试和管理机构的法规,如《考试院组织法》(1928年10月8日)、《考选委员会组织法》(1929年8月2日)、《铨叙部组织法》(1929年8月2日)、《典试委员会组织法》(1929年8月2日)、《考绩委员会组织通则》(1935年11月1日)等。这些法规明确规定了公务员的考试由考试院设置考选委员会、典试委员会、襄试处、试务处进行,考试期间典试委员会、襄试处、试务处全部人员回避。公务员的管理由铨叙部负责,铨叙部掌管全国文官、法官、外交官及其他公务员及考取人员之铨叙(管理)事项。二是有关公务员的考试法规,如《考试法》(1929年8月1日)、《考试法实施细则》(1930年2月23日)、《典试规程》(1930年12月30日)、《典试法》(1935年7月31日)、《襄试法》(1930年11月26日)、《监试法》(1930年11月25日)、《特种考试法》(1931年3月21日)等。这些法规规定公务员的考试因资格和用途的不同分为普通、高等和特种考试三种,并较为明确地本论文由整理提供规定了公务员考试的时间、地点、科目、录取人数、考试形式及考试程序。三是有关公务员任用、管理的法规,如《公务员任用法》(1933年3月13日)、《非常时期公务员任用补充法》(1942年11月6日)、《现行公务员甄别审查条例》(1933年3月13日)、《公务员登记条例》(1934年4月23日)、《暂行文官官等官俸表》(1933年9月25日)、《公务员考绩法》(1935年8月15日)、《公务员惩戒法》(1933年12月1日)、《公务员退休法》(1947年6月26日)、《公务员恤金条例》(1934年3月27日)等。这些法规详尽规定了公务员的任用、管理和待遇,如甄别与登记、任用与分发、官等与官俸、考绩与奖惩、退休与抚恤等。
现代行政法中所谓监督(监察)是指拥有监察权的国家机关依法对行政机关及其工作人员的行为进行的监督。而行政诉讼则是一种行政救济方法,是指公民及其他组织认为具体的行政处分(行为)侵害其合法权益,依法向司法机关提起诉讼,审理行政争议,以求救济的制度。中国近代最早的行政监督法规是1906年9月由清政府考察政治馆制定的《行政裁判院官制草案》,该草案规定,行政裁判院的职权是“用以尊国法,防吏蠹”,便于“国家饬纪纲,勤恤民隐”[5](P210)。主要任务是“裁判行政各官员办理违法致被控诉事件”。与此同时,清政府还制定了《审计院官制草案》,拟设审计院,检查财政部汇送内阁各部所管报销和官民呈控不实之报销。南京临时政府时期的行政监督是《临时约法》规定由参议院行使的,参议院对政府行使监察权的方式有质问、弹劾、查办和建议四种。北洋政府时期制定的《平政院编制令》(1914年3月31日公布)和《平政院处务规定》(1914年8月10日)、《肃政厅处务规则》(1914年8月10日)所设置的平政院、肃政厅是北洋政府行政监督和行政裁判机关。平政院的职权是:中央或地方最高行政官署的违法处分,致损害人民权利而经人民陈述的;中央或地方行政官署的违法处分,致损害人民权利,经人民依诉讼法的规定诉愿至最高行政官署,不服其决定而陈述的。平政院不得受理要求赔偿损害的诉讼。肃政厅的职权是纠弹与行政诉讼。1914年6月16日北洋政府还制定了《审计院编制法》,规定审计院为审计监督机构,行使审计监督权。国民政府时期制定的《监察院组织法》(1929年7月17日)、《修正监察院组织法》(1933年4月24日)规定监察院为最高行政监察机关,行使监察权[5](P251),并设立监察院所属的监察使署、审计部。监察院行使的行政监察权有:弹劾权、审计权、调查权、纠举权、巡察权、监试权、建议权等。抗战时期又制定了《非常时期监察院行使办法》及《实施细则》,以及《弹劾法》、《审计法》等,详细规定行政监督权限和范围。1929年5月南京国民政府还制定了《行政法院组织法》,设立行政法院,掌理全国行政诉讼审判事务,实际也是行政监督和行政裁判机关,其职权与北洋政府时期的平政院相当。本论文由整理提供在行政诉讼方面,南京临时政府于1912年3月公布的《中华民国临时约法》第49条规定:“法院依法审判民事诉讼,及刑事诉讼。但关于行政诉讼,及其特别诉讼,另以法律定之。”[3](P110)这是我国近代最早见诸宪法关于行政诉讼的规定,但因南京临时政府短暂,没有来得及制定行政诉讼法。北洋政府时期先后制定了《行政诉讼法》(1914年7月20日)、《行政诉讼条例》(1914年5月18日)、《诉愿法》(1914年7月20日)、《诉愿条例》(1914年7月20日)等法规,采欧洲大陆体制,对行政诉讼作了粗略规定。南京国民政府时期于1930年3月24日由国民政府制定、公布了较为详细的一部《诉愿法》,共14条,1935年10月4日修正后为27条,规定:人民对于中央或地方机关之行政处罚,认为违法或不当,致损害其权利或利益者,首先必须向行政机关提起诉愿,不服诉愿决定的,可以再次提出诉愿。不服再诉愿的,才可以向行政法院提起行政诉讼[3](P221)。1932年1月17日公布的《行政诉讼法》,后经多次修正,可谓中国近代最完整的一部行政诉讼法。1933年6月还公布了《行政法院处分规程》,对行政诉讼的程序、范围、审理及判决等问题作了明确规定:人民因中央或地方官署的违法处分使其权利受损害,按照《诉愿法》提出再诉愿而不服其决定,或提出再诉愿逾期两个月还未作出决定时,可向行政法院提请行政诉讼,但原处分或决定的执行不因提起行政诉讼而停止。行政法院评事受理审决案件后,首先须审查程序,如认为不应提出诉讼或未按法定程序者,应裁定驳回;审查案件内容,做成报告书,连同卷宗送交审判长审查;然后交参与审判的评事共同审查并评议。行政法院认为起诉有理由时,应以判决形式撤销或变更原处分;认为起诉无理由时,应驳回其起诉。行政法院的判决,对被告有拘束的效力,被告不得上诉或抗告;判决的执行,由行政法院呈司法院转呈国民政府训令行之[6]。超级秘书网
四、中国近代行政法规的特点与局限
中国近代所制定的行政法规,是中国近代整个法律体系的重要组成部分,也是中国传统行政法律迈向现代行政法律的开端。在行政法律制度上逐渐与世界接轨,对中国现代国家机构的设置和规范国家行政管理提供了法律依据,也使当时中国的国家机构设置、行政管理、人事制度、行政监督与行政诉讼逐步近代化,其时代意义不应忽略。但由于半殖民地半封建社会性质以及近代中国政局动荡的特殊社会政治环境的影响,中国近代行政法规所体现的时代特点和局限是十分明显的。
第一,立法原则和宗旨是维护统治阶级统治,加强社会公共管理。法律是统治阶级意志的体现,行政法尤为突出。除少数由孙中山领导的革命政府制定的法规外,中国近代行政立法的原则和宗旨是维护统治阶级的统治,抵制民主革命运动的。清末法制改革,北洋政府时期以及南京国民政府时期的行政法规均以维护最高统治者的行政权、实行行政人治主义和行政专权为目的。清末法制改革中的行政法规是在内忧外患的情况下不得已而制定的,其目的并不是将中国建设成为一个近代资产阶级民主宪政国家,对皇权的某些限制,也不是从根本上建立起近代行政权的制约制度。其改革的目的是“大权统一朝廷”,以削弱汉族官僚和地方督抚的权力,谈不上考虑民众的权利和对政府行政权的监督。北洋政府实际上是假借“民国”名义实行军阀独裁的政权,其行政立法虽在形式上受近代资产阶级行政法制度的影响,但本质上是维护袁世凯个人和军阀集团的特权。南京国民政府标榜孙中山的“三民主义”和“五权宪法”,但实质仍是国民党四大家族的大地主大资产阶级政权,其行政立法的价值取向是“国家社会本位主义”,突出个人对行政权的专断。然而,基于时代政治变迁和经济社会向前发展的原因,从清末到国民政府时期的行政法规,既要确保统治者的统治权不受影响,又要试图提高统治效能,加强对日益扩大的社会公共事务和其他事务的管理。因此,在形式和内容上,清末到国民政府时期无论组织、人事,还是监督、诉讼法规都能看到一些近代西方资产阶级行政立法的影响,这些法规都力图以现代行政的模式对日益扩大和复杂的社会公共事务和其他事务进行有效和科学的管理。
第二,明显带有半殖民地半封建社会的色彩,体现了近代中西法律文化的冲突和融合。国外某些学者认为,西方法律文化对中国的冲击以及中国对西方法律文化的回应是中国法制近代化的主导力量,中国近代法律法规受西方法律文化的激荡而变迁。的确,这一说法虽有不少尚可探讨之处,但毫无疑问,中国近代的许多行政法规确实受到近代西方法律文化的影响。现代行政法的观念来自西方,现代行政法的民主宪政精神和法律形式来自西方,现代行政法中较为科学的机构设置与人事管理也来自西方。西方行政法律文化对中国的近代行政法无论是在价值取向还是具体规定上都具有较深的影响。然而,中国作为有悠久法律文化传统的文明古国,其传统行政文化在面临西方行政法律文化冲击和挑战时具有相当的抵抗力,在很大程度上使西方近代法律文化对中国的影响、渗透和融合需要漫长的过程,其影响范围也是有限的。这就使近代中国的行政法规具有明显的半殖民地半封建社会的色彩,近代中西行政法律文化的冲突和融合突出。近代中国的不少行政法规在形式上无不具有模仿和照搬西方的分权体制,而实质上又保留封建时代行政首长过分集权的特点。
中国近代,在行政诉讼体制上明显受到大陆法系的影响,于普通法院外设置行政裁判机构,如清末的行政裁判院、北洋政府时期的平政院、南京国民政府时期的行政法院。中国近代的行政诉讼体制之所以取大陆法系而非英美法系,其理由是行政性案件的审理除了需要法律知识外,还须具备行政经验,而普通法院的法官只是法律专家,不是行政专家。这实际上进一步扩大了行政官员的权力,使之不仅拥有行政权,而且还拥有司法权,接近中国行政与司法合二为一的传统行政。而英美法系中行政诉讼归普通法院,目的是排除行政官员的操纵,进行独立审判,这种分权体制难以在中国近代被认同、接受和推行。在行政诉讼程序上,尽管最终可以向行政法院提起诉讼,但却保留了中国古代传统的只能先向行政官署诉愿,然后逐级向上级行政官署再诉愿的惯例。
第三,法律形式与法律实质一定程度的对立和悖离。在中国和世界的法律发展过程中,法律形式和法律实质的差异和悖离时有发生,中国近代的行政法规主要表现为行政法规形式的现代性与行政法规价值的传统性的差异和悖离。中国近代行政法规往往在形式上具有现代行政法的外观,但包裹着的却是传统的官制行政法精神。行政法规的精神实质与形式呈现出相当程度的分离和冲突,本论文由整理提供使得行政权力缺乏严格的范围和程序的限制,易于导致行政专权和行政人治。从清末法制改革中的官制草案到北洋政府时期的各种行政组织法规、文官管理法规,再到南京国民政府时期的“六法全书”,无不将行政法作为一个独立的部门法律,行政法规确实具备了现代行政法的形式。南京国民政府“五权分立”在形式上使行政机关在国家机构体系中相对独立和专门化,行政法律规范和行政监督制度也初步形成。但由于这些政权的专制独裁性质,使得形式上的行政法制现代化和实质上的行政专权和人治主义的矛盾对立突出,现代行政法形式和传统行政法实质的悖离和差异巨大。
第四,行政法规庞杂、分散、多变,缺乏稳定性和完整性。中国近代所制定的行政法规数量之多为历史上少有。由于西方现代行政法内容和形式的影响,近代中国的行政立法已不像中国古代的《唐六典》、《明会典》、《清会典》那样把行政法汇集在一个完整的法典里,而是多散见于宪法、法律以及各种行政法规、条例、规则、通则、细则、草案、制令之中。由于革命风云的变幻,时局的动荡,执政者频繁更换,行政法规显得繁杂多变。就行政组织法而言,仅政府组织形式就出现内阁制、总统制、委员会制等现代资本主义国家所具有的政府组织形式。在机构设置和权限上更是变化异常,往往随着实际执政者的地位、身份和需要的变化而频繁变动,出现大量临时性和过渡性法规。
参考文献:
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