如何破解农村土地制度设计矛盾

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4月17日，中国（海南）改革发展研究院在北京举办题为“农村土地制度创新与农民组织发展”的改革形势分析会。中央财经领导小组办公室副主任陈锡文、中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林，以及来自农业部、国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国人民大学、中国农业大学等部门和机构的20余位学者出席了会议。 对农村土地制度改革的反思

1、“三农”问题之所以再次引起全社会的关注，与农村土地制度和农民组织有直接或者间接的联系。

陈锡文认为，土地制度和农民组织有非常密切的联系，它们往往互为因果，发生的变革也紧密相联。农村土地制度创新不引入农民组织建设是没有出路的。他指出，《农村土地承包法》出台以后，土地承包关系到底是稳定还是不断变革，要深入调查研究，因为它最终涉及到整个体制问题。

迟福林认为，现在看，农村由土地引起的经济纠纷、社会纠纷，包括农民同基层政权组织的矛盾，都同土地关系直接地或间接地联系在一起。“赋予农民长期而有保障的土地使用权”的紧迫性，比十五届三中全会提出这个问题的时候更严峻，更是一个全局性的问题。

农业部产业政策与法规司副司长张红宇认为，土地问题一直是我国“三农”问题的核心。不管在过去、现在、还是在将来，土地的生存或保障、收入、就业等三大功能是始终存在的。目前在农民收入多元化的情况下，土地收入依然占60％；农村劳动力尽管有1亿流动大军，有1．3亿在乡镇企业，但是仍有1．7亿在经营土地，还有3000万从事畜牧业、渔业生产的也要依靠土地。

农业部农村改革实验区办公室综合处处长朱守银认为，政府和各利益群体对农村土地可以随便征、随便要、随便使用，证明农村土地产权的外部性很强。都来争夺农民土地利益，本身就是一个问题，只有“无主”财产才可能出现这种状况。

2、《农村土地承包法》出台了，农村土地问题及其矛盾纠纷却越来越严重，事实已经表明了农村土地制度设计的矛盾。

迟福林认为，《农村土地承包法》出台了，相关法律规定也出来了，但近年农村土地问题却越来越多。原因就是近几年城乡“二元制度”结构没有彻底打破，使整个社会发展过程中的矛盾越来越突出。同时，农村土地制度安排不合理，已经成为一切矛盾的重要根源。浙江师范大学农村研究中心主任王景新认为，出现这种问题，可能是现代化进程中一定要付出的代价，也可能有基层干部对现行法律和政策理解偏差而执行不力的因素，但最根本的是农村土地制度设计本身有问题。

国务院发展研究中心农村经济部部长韩俊认为，集体所有制内涵着一种矛盾和冲突。集体是什么，边界不清楚，农村土地制度改革其实已经很深入，但问题仍然没有解决，表明整个体制还存在问题。国务院发展研究中心农村经济部副部长徐小青谈到，所谓集体所有，在许多地方实际上就是村干部所有。

中国农业大学人文与发展学院法学教授任大鹏认为，尽管从宪法开始就明确土地分为国家所有和集体所有，但我们始终把集体所有看做是一种类国家所有的方式，所以才有了先征用、再出让等。实行最严格的耕地保护、用途管制制度，在一定意义上成为限制农民的一种措施。

3、家庭承包经营制度是一项没有完成的土地制度改革，它存在着历史的局限性和改革的不彻底性，到了对其进行反思和改革的时候了。

打破“二元结构”的桎梏、“统筹城乡经济社会发展”，无疑是解决“三农”问题的一剂良药，有关政策开始对“农民收入增长”、“耕地过快减少”、“粮食增产”、“农民权益”、“弱势群体”（如失地农民、农村妇女、贫困人口）等经济、政治和社会问题发挥积极的作用就是明证。但应该看到，宏观政策调整的作用是有限的。宏观政策如果没有微观改革的配套将很难长久发挥作用，从而影响“从根本上解决‘三农问题’”。

陈锡文认为，当前农村土地制度存在两个问题。（1）农村的土地承包权到底是什么权利没有说清楚，《农村土地承包法》只是在总则中“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，在后面的所有条文中都是用“土地承包经营权”这个概念。（2）农村集体经济组织成员是个什么概念没有说清楚。土地是农村集体所有的，法律赋予每一个成员平等的承包集体的土地的权利，这都解释得很完整，但是什么样的人才是集体组织成员不清楚。因为人口不断改变，新生的就是你的成员，嫁出去就不是你的成员，这是土地承包关系不稳定的根源。

王景新认为，从现实看，土地集体所有、家庭承包经营制度设计有两大矛盾无法解决：其一，在集体内部，成员边界不稳定，而且新增成员具有“天赋资源权”和法定的“公开、公平、公正”承包权，因此“土地承包关系稳定”与“承包土地关系变更”的矛盾始终存在；现代化过程实际上也是农业资源转移的过程，与农地、农民增减变化相伴随，必然不断改变人地关系，“稳定”与“变更”之间的冲突始终不可避免。其二，集体成员“共同共有”的制度设计，无法屏蔽其他利益主体的侵害，致使农村土地所有权的“排他性”极其弱小，这恰巧给一些地方无度征用土地和乡村干部乘机攫取土地资源配置权留下了空当。

有专家认为，集体所有制度是城乡“二元结构”的经济基础，土地集体所有取消了农户的财产权利，剥夺了农民自主经营和处置农产品、自愿进出的权利，使合作经济失去了个重要基础。有专家认为，农村双层经营体制没有真正形成：农户家庭只有土地经营的承包权，自主经营权不完整，使得农户家庭形成了对集体的依附关系；同时，村委会既是行政组织又是经济组织，农村政社分开的问题没有完全解决。有专家认为，当前农村许多地方的集体经济已成为空壳，只剩下农户家庭经营这一个层次；在一些地方，仅有的集体经济不是集中在为农户经营提供产前、产中、产后的服务领域，而是集中一部分土地（比如“机动地”）和资产（比如以集体名义经营的乡村企业）由少数人承包经营，以此作为集体的主要收入来源。集体经济和农户经营“两张皮”的现象严重影响了农民收入增长。重建农村统分结合的双层经营体制势在必行。

关于农村土地制度改革的建议

目前，我国对家庭经营制度改造有各种主张，归纳起来：一是国家所有，农民永佃。二是土地所有权归集体，使用权农民私有。三是以社区股份合作制改造农村集体土地所有制。四是实行有条件的土地私有制，比如：限制土地买卖以防止土地向少数人集中或兼并；归还农民土地所有权的同时，必须建立农民土地权益保护机制和有效的社会保障体制等。

韩俊认为，土地归国家所有、归自然人所有不是决定性的，决定性的是土地权利在法律上清晰和有保障。因此他提出，不能孤立地谈农村内部土地制度的改变，土地制度的改革要城乡一起考虑，作为一个系统性工程来考虑。至于如何改革，他提出首先要界定产权；其次，要明晰土地权利并在法律上有保障。如果没有法律保障，谁都可以侵犯，就是私有化，又有什么用呢。土地承包期限的长短并非一定影响土地权利。韩俊分析说，德国土地虽然是国家的，但农民有12年的使用权，它的权利非常清楚，因此并不影响农民对土地的投入。有专家建议，要提出一个农村土地制度改革的“路线图”，首先从共同共有转向按份共有；然后实行永久化的租用，并使之物权化；最后宣布这个使用权就是个人的所有权。

徐小青认为，讨论产权类型，不能说谁好谁不好，而是说哪个更适合我国国情。越南想学我国的集体共有制，结果学不了，它管不住乡村干部，干脆宣布土地国有。我国土地所有制的几种形式，如果有机会的话都可以试验一下，看看在我们国家到底是什么样的制度更好。

张红宇持不同观点，认为中国农民土地所有权固然很重要，但使用权相对更重要。他回顾：到新中国成立以前，农民大部分是佃户，没有土地所有权这一说；新中国成立以后，分到土地也是一个短暂的时期，又归拢到；改革开放到现在，土地都是集体所有。所以到农村去做调研，农民从来没说过所有权的问题，都说的是使用权。我们讲使用权构成，占有、经营、收益、处置，前三个比较完整，问题在处置权，立脚点应该在土地的处置权上作文章，不讨论所有权，可以把使用权发挥得淋漓尽致。

迟福林认为，农村土地制度改革涉及到五个大问题。第一，城乡统一，实现农民土地使用权物权化；第二，实化农民在集体经济组织中的产权主体地位；第三，解决土地资源自主配置和国家利益的矛盾；第四，解决土地补偿问题的关键是提高农民的谈判地位；第五，创造好的制度环境，保障农民基本的公共产品供给。他呼吁，以落实“长期而稳定的土地使用权”为重点，打破城乡二元结构，尽快在这个方面取得突破，农村的发展、稳定才有保证。不然，矛盾会越来越深。

王景新提出，用农民集体成员“按份共有”的实现形式，改造农村土地集体所有制度，使其所有权主体具体化、人格化。这样做，可以减少土地私有化对农村经济社会的震荡，同时，土地产权清晰，长期归属于承包农户，能够化解当前矛盾而又比较稳妥。因此提出三点建议：（1）以“起点公平”的原则和真正“赋予农民长期而有保障的土地使用权”为立足点和出发点，将农民集体所有的土地，按照一定时限（比如第二轮承包起始）的集体成员平均分配承包土地。（2）把“30年不变”拓展为“长期不变”，实行承包农户“永佃”；严格实行“生不增、死不减”政策和“不得调整土地”的法律规定，切断新增人口与土地的联系。（3）用相关法律将农民“长期不变的土地使用权”，界定和规范为“农民私有财产权”，纳入私有财产保护范畴，从根本上屏蔽外来侵权。

陈锡文指出，整个农村改革和政策制定，到现在为止，好改的基本改完了，剩下几块“骨头”，不啃也很难前进了。因此提出两条：一定要积极地推进改革；一定要从我国现状出发。他主张在研究方案提出建议的时候，必须研究实施的条件和手段。改革措施能够把经济社会向前推进，而不引起社会动荡。这是最重要的。