用新视角认识并解决三农

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的名言：“中国革命的重大问题是农民问题。”同样可以证明在建设时期“三农”问题对中国的极端重要性，因为中国人口大多数是农民，这是中国的基本国情。建国后第一年的社会改革是，邓小平领导的改革自农村开始，这些都具有必然性。三农问题始终是中国最大的问题，也是对中国的最大挑战。

2001年以来，中央进一步提高了对解决“三农”问题的重视程度。不论是从实现三步走的长远目标来看，还是从扩大内需的现实需要出发，“三农”问题都是应该想办法加以解决的。中国的“三农”问题已不单纯是一个涉及农业、农村经济和农民收入的局部问题，而是关系我国经济和社会发展的全局性问题。中国农村人口占全国人口近七成，如果农民利益解决不好，就很难说代表了大多数人民群众的根本利益。如果广大农民不能进入小康，就难以实现全面建设小康社会的战略目标。

在实行农村家庭承包责任制后的一段时间，农民焕发了生产积极性，在过去极端贫穷的基础上大幅度增加了收入，改善了生活（1978—1984年人均收入增15．9％）。但在经历了以粮食为主的农产品增产连上三个台阶以后，农业收入增加缓慢。自上世纪90年代后半期以来，中国农村经济的外部条件发生了很大变化。

首先看农业：（1）基本农产品供大于求，加上进口商品的冲击，价格下跌，即使增产也难增收。中国城镇人口的“恩格尔”系数从上世纪80年代的55％左右一路下跌到2001年的37．9％，2000年与1996年比，城镇人均可支配收入增加了2020元，生活费开支增加1390元，而食品支出仅增加109元（其中外出就餐开支增加了128元，烟酒茶开支也增长了40多元）。实际上，城镇居民在与农民收入直接相关的农产品方面的开支绝对额是在减少，其中粮食开支人均减少83．4元，油料减少10．2元，肉禽制品减少25．3元，蔬菜减少12．4元。这种下降的趋势不会改变，农民从农业产出中获得的收入就难有大幅度增长的前景。（2）农业生产出现“边际报酬递减”现象，导致农业成本增加。1999－2001年农民纯收入仅增加7％，而农民农业经营费用支出竟增加了24％。农业物耗率升高使农业劳动耗用减少。2000年与1988年相比，粮食劳耗减少了40．6％，棉花减少47．1％，油料减少45．3％，生猪减少了34．6％，农业内部劳动力的剩余程度相应由1988年的33％上升为约66％。这就大大增加了农业人口就业的压力。

再看非农产业：由于大量商品供过于求，而劳动密集型产品的出口市场又为属于北美自由贸易区的墨西哥所挤占和面临东南亚诸国的竞争，出口势头受挫。农村工业产品在农村的消费市场有限，为了与城市工业争夺市场，就必须提高自己的有机构成，就发生了所谓“资金增密”问题。乡镇企业的人均固定资产原值在八十年代年均增长率只有8％，九十年代猛升到24％，1997－2000年竟高达30％。乡村企业发展初期的机制优势和优惠条件逐渐丧失，而依靠自身积累来投资发展的能力大大减弱。这些因素都成为近几年来乡镇企业发展缓慢的原因。特别是不发达地区的乡镇企业处境更加困难。乡村企业“资金增密”的过程导致了资金代替劳动的趋势，这也说明了为什么乡村企业吸纳农村富余劳动力的能力连年下降，农民来自非农产业的收入随之下降。1997—2001年的5年间，乡镇企业不仅没有增加就业人员，而且还在减少，1996年乡企从业人员有1．35亿人，2001年则减至1．30亿人。

从另一方面看，农民收入增长缓慢，使得农村消费处于很低的水平，农村人口的人均消费只抵城市人口的3．5：1。中国农村人口占总人口近70％，而消费额仅为全国消费总额的37．4％。一方面，农业收入绝对额不断减少。1997—2001年，全国人均农业收入绝对额减少了102元。根据国家统计局的普查资料，全国24000多万农户中，60％是纯农户（即家庭90％以上的收入来源于农业），绝大部分农户的收入都处于负增长，尤其是中西部粮棉主产区的农民。而另一方面，农民之间、城乡之间收入和消费的差距不是在缩小而是在继续扩大。

由此可以看出，中国“三农”问题的症结是“二元”结构的矛盾。“二元”结构的核心是工业化迅速而城市化滞后。上面说到的影响“二元”结构矛盾加剧的因素，不是在趋向于缓解，而是趋向于加剧。这说明“三农”问题也将更趋严重，不能靠局部性、临时性的措施解决问题。只有按照发展先进生产力的要求，促进城市的生产因素向农村流动，农村人口向城镇转移，加快城市化步伐，大力展农村经济，采取一系列重大举措才是根本之途。

一、大力开拓农业产业化经营的新途径，促进城乡间生产要素的流动

农业产业化经营是促进农村经济和社会发展的必由之路。但提倡几年来，收效不够显著。一是扎根在农村的龙头企业在资金、人才、经营理念和经营能力方面难以在现时农村条件下成长壮大，它召唤着城市（以及国外）的生产要素注入农业和农村。二是“公司＋农户”的模式是一种松散的合同关系，既非利益共同体，也起不到提高农业组织化程度的作用。中国上亿个小农户分散经营农业，很难达到高效率，很难具备国际竞争能力和进入现代化农业领域。

我认为发展农业产业化经营，逐步实现规模化、集约化经营要着力于经营体制创新。

统分结合的双层经营体制讲了多年，而“统”的部分依然薄弱，社会化服务体系搞了多年，虽有进步但作用有限，主要原因是缺少有经营实力的实体。如在城市企业改革不解决产权问题就难以形成新机制。在农村，不在产权的基础上组织起来，也难于形成新的机制，依靠行政方式或民间协会都代替不了以利益为中心的实体。

我看家庭承包制与发展合作经济，家庭承包经营与规模经营和农业现代化并没有矛盾，应当研究新形势下在农民自愿基础上发展多种形式的合作经济的路子。可以是生产性的合作，也可以是经营性的合作。比较容易做到的是在经济作物种植业和养殖业方面，许多地方已有了成功的先例。把专业合作社和龙头企业结合起来；农民和合作组织可以入股龙头企业；龙头企业也可以引导农户办合作社；形成紧密利益关系。龙头企业可以靠农村经济力量兴办，同时吸收城市的生产要素，也可以由城市企业家兴办，两者都可以向农村引进资金、经营理念和方法、知识及人才，它的生命力就更强了。

应多鼓励工商企业进入农业领域，包括生产、加工、流通，这对农业结构调整和农民增收以及推进农业现代化来说是一件好事，有利于把资本、技术带进农村，把劳动力和农产品带进市场。要引导企业主要发展加工、销售和服务，通过发展订单农业，发展提供种苗、技术、饲料和收购、加工农产品等联合生产经营。比方说，现在各大城市和部分中等城市都在发展新型的商业零售经营方式——以食品为重点的超市连锁。它们的采购、包装、加工、销售系统完全可以带动主、副食品的产业化经营，并对农业生产提供服务。

要逐渐缓解和消除“二元结构”矛盾，重要的是要消除城乡间的壁垒和体制障碍（包括人口、就业、社会保障等方面的分割管理办法），促进城市生产要素向农村流动，农村人口向城镇转移。城乡真正地成为一体化的大市场，要素能够自由流动，而不是片面地强调农村市场，“送货下乡”式的发展农村市场，早已过时了。

二、积极探索农业经营体制创新，促进农业的规模化、集体化经营

要现实地对待农村土地流转，只要投资用于农业，不必过多限制土地承包权向非当地农民转让或出租（目前，主要是在东部发达地区）。随着农村人口向城镇转移，土地作为农民的“社会保障”的作用正在淡化（特别是在发达地区）。城市经营者以集约化、规模化的方式经营农业和相关产业，是优于现时农村经济的先进生产力，会获得更高的收益，对农民也是有利的（可以从土地转让、出租以及务工中收益）。土地向种田能手集中，扩大家庭经营规模比其它形式的规模经营效率更高。家庭经营确实可以适应不同规模的农业经营，如美国式的大规模家庭农场，也如日本式的适度家庭规模经营，但像中国这样过度分散的小农户家庭经营是难以为继的。一部分土地在较长时期内将会采取兼业经营的方式，这是我国城镇化过程中的一种合理选择。兼业经营可以降低城镇化的成本，有利于土地经营走向规模化。目前以各种形式流动使用权的耕地约占承包耕地总面积的5％—6％，多数发生在沿海发达省市。发达地区流转的耕地约占承包地的8％—10％，有些市县已达到20％—30％。只是需要把握好：土地承包权的转让、出租主体是农户，由农户与受让方签署转让（出租）条件和转让费（租金）协议。杜绝乡村干部包办、从中克扣农民利益。也要防止受让者不去开发农业，而将土地待价而估，从中渔利。“土地承包法”中明确规定土地承包权流转的主体是农民。中共中央2001年12月下发的“关于做好农户承包地使用权流转工作的通知”也明确规定：土地流转的转包费、转让费和租金等应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的权益应归农户所有。但问题是实践中缺乏保障措施，必须确实加以解决。

有的同志认为现在提土地规模化经营不现实，主要还是应不断地完善农业社会化服务体系，引导农户走上产业化经营。问题在于如何走上产业化经营之途（看来主要不是靠“完善社会化服务体系”，而在于创新经营体制）。“十六”大提出：“推动农村经营体制创新”。应当鼓励探索新的经营体制，包括股份合作制。土地或抵押或出租都是土地承包权流转的可行方式。当然，规模化经营要在有条件的地方逐步实行。

要将农民对土地的承包权物权化。虽然土地的最终所有权属于集体，但农民应当取得对土地的使用权、收益权和处置权，承包权也应当允许继承。处置权包括转让、出租、入股和抵押。（由于认识不尽一致，审议通过的《土地承包法》没有将处置权完全落实）。物权化不等于私有化，但物权化的前提是土地使用权的长期固定化，避免因调整引起的不稳定性，财产是不可以平调的，《土地承包法》中妇女承包土地的保护措施也出于此，土地更困难，引起变动的因素，由其它经济利益补偿。土地承包权的流转是不可避免的趋势。只有大力发展非农产业（特别是服务业），将农村富余人口逐步转移到城镇，农村土地相对集中实行集约化经营，才有可能从根本上缓解“二元结构”矛盾的尖锐化。

三、发展小城镇与发展大城市（卫星城）并举，加快城市化进程

中国城市化的进程应以小城镇为主还是以大城市为主？一直是一个有争议的问题。按照今天农业劳动生产率水平，中国农业只需1．3亿劳动力就够了（仅占到人口的10％），而事实上剩余劳动力高达2亿人。这么多人全都涌到大城市去是不现实的。小城镇吸纳农村人口的容量很大，但是我国小城镇发展比较顺利的地方多半是农村经济比较发达的地方。而在不发达地区，无论是政府还是民间都没有积累起相应的资金用来建设小城镇，靠借债来建设是不可行的。同时，这些小城镇又很难办起那么多的二产、三产企业为进入小城镇的农民提供就业机会。城市的服务业却有吸纳农村人口的广大容量，扩展大城市比分散建立小城镇而言，成本要低一些。我看不管是小城镇也好，大中城市也好，凡是能够吸纳农村人口，有饭吃、有活干、有钱赚的都应同时并举加以发展。大中城市和小城镇都是我们需要的。从目前来看，要以大中城市特别大城市的卫星城市和中等城市的继续发展和小城镇的建设为支点，以农民的流动就业为纽带，三者不可或缺。事实上，珠江三角洲的许多城市，就吸纳了超过本地常住人口一、二倍的流动人口（东莞市的长安镇，流动人口为正式户口的三倍）。

应当看到，农民进城务工这是中国在一个长时期内不可避免的现象，它是转移农村富余劳动力，扩大农民就业，减少农业资源压力，增加农民收入的重要途径。要把这件事当成一件大事认真加以对待，制定和完善相关的政策，不应当歧视和限制他们，应当为他们的工作、生活、福利和教育等创造公平合理的条件和待遇。国务院［2003］国办发1号文：取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业工种限制；逐步实行暂住证，统一管理，禁止越权设立行政事业性收费；严格劳动合同享受《劳动法》，不准克扣拖欠，保障子女受教育应上升为法规、法律。有组织地、长期稳定地接纳务工人员，并制定给予“兰印户口”的管理办法。应该说，接纳外来务工人员是发达地区支援不发达地区的一种有效办法。

四、乡镇企业要改制、改造，调整结构，创出新局面

八十年代苏南模式的乡镇集体企业红火一时，被称为“公有制经济的成功典范”。但进入九十年代中期后，随着国内外市场形势的变化，依靠初期优势自我积累发展起来的乡镇企业，内部矛盾开始暴露，乡镇集体企业产权并不明晰、政企关系也很复杂，融资能力不足。据苏州市乡镇企业的调查，90年代中期，70％以上的乡镇企业负债率达85％以上，其中30％的企业资不抵债。十五大以后苏南乡镇集体企业全面改制。到2000年底，苏南的苏州、无锡、常州的84000多家乡镇企业，占93．2％的企业改制为私营或股份制企业才扭转了局面。浙江的乡镇企业中非集体企业原来就比江苏少得多，发展的势头也就更快一些。事实说明：乡镇企业不进行彻底改制，很难再适应新的市场条件和竞争局面。改制后的乡镇企业可以直接融资，这就为进行技术改造和结构调整，增加资金投入创造了条件。

改制后的乡镇企业作为机制灵活的中小企业，仍然具有鲜明的活力，能在市场中捕捉发展的空间。许多乡镇企业可以结合农业产业化的发展，办成产业化的龙头企业。目前我国虽然已经颁布了“中小企业促进法”，但广大中小企业（尤其是乡镇企业）的融资渠道仍然不畅。2001年我国贷款余额11．2万亿元，给农业的贷款仅5700亿元，占5．1％，乡镇企业贷款6400亿元，占5．8％。为此，不仅需要城市的金融机构网开一面，为乡镇企业和农村经济扩大信贷，而且需要在乡镇企业比较集中而现在还没有金融机构的地方，在加强金融监管的前提下建立运行规范的中小型金融机构。

五、逐步建立对农业和农民的保障机制

在工业化和处于工业化进程中的国家，农业都是弱势产业，农民都是弱势人群，各国（尤其是美国、欧盟、日本）对农业和农民都有相应的保护政策。特别引起人们注意的是2002年5月美国总统布什签署的《美国2002年农业安全与农业投资法》中规定在未来6年中政府的补贴总额高达800亿美元，其中用于农民补贴480亿，用于水土保持170亿，用于行政管理90亿，用于农产品市场营销补贴60亿。我国在加入WTO谈判中将农产品贸易补贴列为一项重要内容，最后确定补贴率不高于8．5％。实际上这是指的一项黄箱补贴，人家的补贴主要补在绿箱上。我们的黄箱补贴率还没有达到限额。而由于我们是世界上征收农业税的两个国家之一，我们对农民的黄箱加绿箱的补贴不仅大大低于欧、美国家，而且是负数。说明虽然这些年来我国预算内的农业开支连年增加，我国对农业和农民的保护力度是不够的。对主要粮食品种以保护价收购，并没有多少实惠落在农民身上，当务之急是要实施一套符合WTO规则的农业支持补贴政策。在全国人大常委审议《农业法修改草案》时，我和几位人大常委多次提出“减免农业税”的意见，这是减轻农民负担最实在的办法，有待研究。目前，国家对农业的总开支每年大概在2000亿元左右，而农民交的税费，可统计的一年约为1200亿元，农民实际得到的财政支持只有800亿元左右。而另一方面，对农业的开支并不都是农民得益。公务员之家版权所有

现在城市普遍推行职工社会保障，由于我们过去没有积累社保资金，当年养老基金收支差额以及地方政府在城市“低保”支出方面的不足都由中央财政或以国有资产变现收入补充。国有资产是全民资产，中央财政是全国人民的收入，农民也应该有份。只给予城市居民补助，而不给农民，似对农民不公。应当把逐步建立农村的社会保障体制提到日程上来。但农村的社会保障问题很复杂，地区差别很大，全国普遍建立农村社保体系条件还不具备，应当在有条件的地方试行由农村集体经济组织、乡村企业和农民共同负担，国家给予补助的养老保险制度。同样，农村的医疗保险也应试行由政府、集体、农民三方合理负担，从中央到地方各级政府都应给予支持；（据新华2002年2月25日的数据，目前约占中国总人口15％的城市人口享用2／3的卫生保障服务，而约占85％的农村人口却只能享用不到1／3的卫生保障服务。）村集体经济和乡村企业出资资助作为劳动力成本的支付：在增强农民的互助意识和防范风险意识的基础上，按农民自愿原则，农民个人也应出一部分，有利于增加农民的责任感。同时，可以扩大对农村优抚的范围，以各级政府和集体经济的资金试行农民最低生活保障线补贴，这一条是比较现实的。