农村土地制度改革模式对比和方案选择

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农村土地制度改革，主要目的是要扩大农民对于土地的财产权力，是关系到8亿农民切身利益的一件大事。究竟怎样改革，学术界提出的可供选择的方案有多种。我们认为，需要就各种方案的可行性、可操作性、所需成本和风险进行比较，最后选择一种既维护农民利益，又符合市场经济规则，还具有可行性、可操作性、成本低和效果好的改革方案，在实践中加以实施。国有加999年使用期改革方案。这种思路的内容是：在农村废除土地集体所有制，一切土地国有，并将宅地、耕地，以最后一轮承包为准，农民承包的四荒地、沙漠、山地、林地、渔塘等，以已经承包经营为准，都以未来999年的期限，由农民居住、使用和经营。承包后去世的人口不减土地，承包后新增加的人口不再增加土地，承包后因出嫁、外出务工、上学、进城定居等人口，仍然有土地的年期使用经营权。还没有承包出去的荒山、沙漠等，可由农民向国家有关部门申请，承包经营，使用年期仍然可以是999年。

农村土地制度改革，主要目的是要扩大农民对于土地的财产权力，是关系到8亿农民切身利益的一件大事。究竟怎样改革，学术界提出的可供选择的方案有多种。我们认为，需要就各种方案的可行性、可操作性、所需成本和风险进行比较，最后选择一种既维护农民利益，又符合市场经济规则，还具有可行性、可操作性、成本低和效果好的改革方案，在实践中加以实施。

一、改良性的集体所有制加明晰产权方案的优缺点

目前农村土地实行的是，集体所有加一定年份中归农户承包经营的制度，并且土地经营权可以依法、自愿和有偿转让。但是，农民土地经营权，不能抵押，经营权的流转实际上也受到村集体、土地用途和经营租赁费太低（由于农业生产的低收益，甚至亏损）等等的限制，加上土地的承包期不长，在剩余的10多年中，由于承包经营土地的使用年期太短，而转让价值很低。这使得农民也不愿意转让已经承包经营的土地。

如果我们不想大动农村基本的土地集体所有制度，可以进行改良性的改革。即保留集体所有制，明晰个人份额，农村集体土地股份合作制的改革模式：一是改造目前虚无的农村集体所有制，将模糊的土地集体所有改革为集体每人明确股份的所有。将村集体土地按照最后一轮承包土地时的村人口数进行等份，实行实物股份制，设1亩地为100股的股权；另外，以参加社的社员，一人一股，实行土地股份投票与社员一人一票复合决议制。村民委员会与土地股份合作社经济组织分开，土地股份合作社由村民土地股东大会选举产生，负责社里的经济事务和经营，村里集体所留的土地，包括公共场地，集体林地，村里的集体财产，每个股东按照股份拥有其所有权和财产权。二是每户的承包经营地仍然不变，自主生产经营，自负盈亏，其土地按照股份，可以社内转让，如果向外转让，应当征得股份合作社的同意；除非自愿和有偿，股份合作社不能随意收回社员承包经营的耕地。因此，有两种契约，一份股份合作社和土地入股者关于土地股份的契约，用来界定和分配集体共有财产权；另一份是耕地承包经营契约，保证承包者的耕地经营权。三是集体资产兴办的企业，出租和出卖土地的收入，土地入股形成的资产和收入，根据村民的意见，或者按照劳动力集体所有，或者按照人口集体所有，或者按土地股份所有。但如果是设立土地股份合作社后，按照土地股份合作社形成的资产，应当按照土地股份的多少拥有财产。四是村民现有宅基地，不作为生产经营财产入社，可视为村民永佃居住用地，归村民长期使用；宅基地是村民的长期使用财产，可抵押、继承和有偿转让。

承包土地人口的流动和增减，不再调整土地股份。原农村参与土地承包人口因婚嫁、上学、进城等出村的，其土地的股份权，承包经营地等，仍然保留。外出人口不想留有土地股份和承包地的，土地股份权和土地的承包经营权，可以赠予和有偿转让。去世人口的土地股份和承包土地，不再收回，可以继承。无继承人的，可收回土地股份合作社，增加现有股东的股份；实物性耕地可由股东大会协商，招标村内，或者村外承包者经营。

此改革方案的优点是：保留农村土地集体所有制，明晰其产权，承认目前土地承包经营的现实，农民可以按照股份分配土地出租、出售和入股所得的收益，并且给城乡人口增减和流动，提供了土地产权可以有偿转移的制度设计和安排。但是，缺点和风险是：1、土地所有的最终控制权，还是在村集体手中，有可能成为村乡等政权和组织摊派和收费的权力依据；2、成立土地股份合作社，可能会另形成一套村经济组织班子，加大村民的负担；3、股份合作社有可能将农民正在承包经营的土地抵押、买卖等，也可能以法人的身份借债，最后由各股东承担其债务和风险；4、目前中国广大农村农民的法律、监督、合作、经营等素质，可能制约土地股份合作制的推广。

二、各种私有化方案的不可操作性和风险

有的学者提出了农村土地私有化的改革方案。即取消农村土地集体所有制，将农村现有的土地产权归农户，土地作为私人不动产，可以抵押、继承、赠送、转让等，其转让价格由市场供求和买卖双方协商谈判来决定。这种改革模式在时间上有四种方案：一是承认解放前的土地所有格局，将分配的土地所有权，重新由前的土地所有者所有，原土地所有者已故的，由其子女继承；二是以后的土地所有为准，农民入高级社时的，后来成为公社所有的，现在又为村集体的，同时被各户承包经营的土地，重新划归入社前原有土地的所有者所有，原所有者农民已故的，由其子女继承；三是以改革开放后的第一，或者第二次土地承包经营为准，将土地的所有权划归土地承包经营者，土地产权划归农民的人口为当时的分地人口，去世和出去的人口不减少土地，后来增加的人口不增加土地；四是按照村里实有人口，将现有的土地，重新进行分配，划归农民所有，出去的人口的不补土地，再生的人口也不再增加土地。

农村土地私有化各种方案的优点是，能真正还地权于农民，抑制村组织通过买卖土地、调整土地承包经营、更换承包经营者、调高承包经营费等方式来损害农民利益，加大农民家庭通过土地所有权来分享工业化和城市化建设用地带来的利益。但是，我们这里不谈土地私有可能形成的城市化和工业化谈判等交易成本和土地本身成本上升等问题，仅就农村的经济和社会秩序看，这些方案也有一些不可避免的缺点和风险，有的方案实际上无法操作。方案一的缺点是，要将目前承包的土地，还给土地改前的土地所有者，且不论政治上是不是可行，农村将会形成数亿无地农民；另外，已城市化和工业化建设征用的土地，还要给原来的所有者进行补偿，这在实践中是行不通的。方案二的缺点也与方案一类同，即从20世纪50年代初到今天，时间已经过去了50年，50年中农村人口，有的去世了，有的进城了，有的出嫁了，如果以当时的所有者为准归还土地，则会形成一些现在农村的人口无地和少地，而一些在城市中的人口可能会分得土地的情况；同时，也存在着对于城市化和工业化建设征用的土地，是不是对原土地所有者要进行补偿的问题。因而，也是不可行和不可操作的方案。方案三也涉及改革开放25年以来人口变动的土地所有权归属难题，形成不在农村的有地和在村中的无地的局面；另一方面，由于土地所有权的分配和承包大不一样，近几年出嫁、进城、上学等人口也会追求地权，而对当时承包地现在又去世的人的地，地权给他的继承者，也似乎很不公平。同时，25年建设用地，也有一个价值补偿问题。因此，此方案在实践上也很难操作。方案四虽然克服了前三种方案人在村无地和人不在村有地的问题，但是，现有的承包经营土地格局是第一轮，或者第二轮承包时形成的，想从农民手中将现有的土地重新归堆，打破既定利益，重新进行分配，现在正在承包经营土地的农民的阻力将相当大，不可能同意；另外，有的家庭生育子女较多，有的家庭生育子女较少，用这种方案分地，遵守计划生育号召好的，家庭人口少的农民，在土地财产分配中将处于劣势。因此，实际上这种方案也不可行，也很难操作。

私有化的各种方案，因涉及到要将土地财产分配给个人，就发生了土地产权的历史追索难题。即土地的产权从哪个时段进行明晰，实行私有化，每一时段上都要解决历史遗留的产权归属，因此，需要进行大量的谈判，支付大量的人口变动和土地归属变动成本。农村集体土地不论是以何种时限实行私有化，都会带来农村土地利益格局剧烈变动而导致的社会动荡，风险极大，是不可取的改革模式。

三、国有加999年使用期改革方案的优点

这种思路的内容是：在农村废除土地集体所有制，一切土地国有，并将宅地、耕地，以最后一轮承包为准，农民承包的四荒地、沙漠、山地、林地、渔塘等，以已经承包经营为准，都以未来999年的期限，由农民居住、使用和经营。承包后去世的人口不减土地，承包后新增加的人口不再增加土地，承包后因出嫁、外出务工、上学、进城定居等人口，仍然有土地的年期使用经营权。还没有承包出去的荒山、沙漠等，可由农民向国家有关部门申请，承包经营，使用年期仍然可以是999年。年期土地经营使用权可以抵押、继承、赠送、转让。村里集体留存土地，收归国有，可以由村民大会，决定调整和分配到户，在村民自愿的情况下，也可由集体经营使用。村里公用的土地，如乡村道路、公共场地等也归国有，但为乡村社区按照99＋99年期限使用。在地方从事过多年农村工作的研究者何开荫，提出过的农村土地国有加永佃制，与此相似。

在国有加农户999经营使用年期的土地制度下，如果村民自愿，也可实行土地的股份和社员参与的复合股份合作制，即将999年期土地经营使用权入股，实物土地可由合作社经营，也可由土地年期拥有者经营，股东以土地股份分配合作社共同的收入部分。也可以不入股份合作社，实行独立的农户家庭农场经营方式。公务员之家版权所有

农村土地国有加999年经营使用期改革方案的优点是：1、将村民社区自治与以土地为基础的生产经营分离，村委会只是村民大会的执行机构，其职责是执行村民代表大会的决定，监督村民遵守大会通过的村约和村规，规范村民行为，调节邻里纠纷，维持村里治安，管理村里各项社会事务。村委会不再是所谓的农村集体经济组织。2、土地国有以后，村乡等各级组织，失去了以土地为依据乱收费的基础，如果村里需要搞建设，可由村民代表大会协商筹集资金；如果要想发展村集体经济，则在村民自愿的基础上，成立大家以资金、或者土地、或者二者兼有的股份合作社，或者有限责任公司等，按照合作社和公司的方式经营。3、农村土地国有化方向的改革，一方面，避免了土地私有化改革中难以绕开的土地产权历史追索难题，大大降低了改革的成本，缩小了改革的风险，也使改革简单化；另一方面，关键是999年使用期，给了农民以真正的地权，使农民根据几乎是土地的永佃权力，制衡低价征用土地、随意调整承包地和租费、以地乱收费等地方政府和村组织的不合理权力和行为。4、农村土地国有，使全国城乡土地市场在所有权上实现了统一，在建设用地时，国家不再需要将所谓的集体土地征用成国有土地。若是国家公益建设用地，国家采取赎买收回农民999年使用权的方式；若是经营性建设用地，则是投资者和企业，在农民手中租赁、购买土地的使用年期，也可由农民自愿将土地入股。土地的价格以999年使用期价值为基础的供求决定。这样，可以避免工业化和城市化过程中低价征用农民土地，从农村土地上赚取收入，或者用地商低价进地，谋取暴利，并且征地款被县乡村层层截留等一系列经济和社会问题。

通过上述各种改革方案的比较分析，可以看出，农村土地国有化，并给以农民999年使用期的改革模式，是成本较低、动荡较小、易于操作和实行、效果较好的一种农村土地制度改革思路。