乡镇改革面临割肉之痛

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乡镇改革是改革开放以来最难、最棘手的问题，因为这是政府自身的改革。各级各地政府一谈到乡镇改革就头痛。笔者在华容，平江,衡阳，长沙、益阳调查了解到原因有三：一是乡镇一级队伍庞大；二是乡镇一级是我国政权的基石；三是乡镇干部成分复杂，难以分流与安置。

尽管在1998年国家对乡镇进行一次“撤区并镇”的大刀阔斧的改革，时隔四年的2002年的政府又进行了从上至下的机构精简，改革中乡镇经受了两次割肉之痛，可以说是伤痕累累。但动过刀的乡镇有的是流于形式，没有触及实质性的问题。那么，这第三次乡镇改革到底怎样？总理曾在十届全国人大一次会议记者招待会上大声疾呼：农村要精简机构和人员，如果不精简机构，不减少人员，农民的负担不可能得到彻底解决。减少财政支出是乡镇机构改革的最重要目标之一，惟有通过改革减少了财政支出，农民头上的负担才能从根本上有所减轻。而今这个目标大打折扣，有的甚至南辕北辙，乡镇改革成为一个持续但却无法深入的工作，问题的根子到底在哪儿？但我们从乡镇干部中听到的是：“一改是阵风，二改耳朵聋；三改四改没有方。”

那么乡镇改革到底有没有方，首先要对乡镇现状寻根问底，如果这一机制还有一定的生命力，那是一个改造的问题不是改革的问题，如果这一机制没有了生命力那非改革不可，因为一个国家生机不生机主要在于机制的生命力。什么样的机制造就什么样的国民，什么样的国民构成什么样的社会。

乡镇不堪重负的问题与根源

从湖南县域经济研究会所得，湖南2000多个乡镇，平均每个乡镇负债400万元左右，“三湘第一县”——长沙县，至2003年财政负债也高达9.9亿元，最多的一个乡镇负债有2.5亿元，最少的也有800多万元。造成这种原因尽管有其历史、政治，经济，现实的因素，但主要是关口没有前移，防范没有在先。这是造成乡镇不堪重袱的根源之一。

我们从五个县的乡镇调查中有这样一组数字，其中以华容县为例，总人口72万人，党政机关85个，代管单位20个，财政供养1.5万多人，每47个百姓供养一个干部，这个本来就不大不厚的财政那块饼不够官员的工资，连吃饭财政都不能保证。

平江县安全监督局是2004年成立的，当时只有11人，时隔一年，到现在增至42人。平江县是有名的贫困大县，财政收入只有一亿多元，只相当于浏阳市的十分之一。财政收入是何等的脆弱，吃皇粮的人如此猛增，平江那点财政怎么承受得了乡镇是在公社解体后建制的，党委、人大、政府、政协四大班子俱全，上下部门对口。其中以平江县加义镇为例，一个五万人的镇供养着行政、计生、国土、企业、经管、财政103人，加上七所八站200人，共303个乡镇干部，有的乡镇还多，竟然超过350人，相当于六十年代坐编的市府与省府。如果加上教师，又以加义镇为例420人，几乎每68个百姓要养一个吃皇粮的。加义镇财政赤字400万元，如果加上扶贫贷款，世行贷款，财政赤字超过700万元。如此负债运转，实在累。即使想向前发展一步，连骨髓里都是债务,怎么发展.，加义政府办公室主任杉林说“每年大学生分配，退伍转业军人的安置必须服从”，造成县乡机构编制臃肿的原因，主要是行政机关自定编制，定人员，定工资，是行政体制造成的，这是根源之二,行政机关自然分流而裁编减员，历史上没有过，主要是政府下决心精简。但是每次精简上面就往下放人，一层层放下去，乡镇成了接收站。当时乡镇接收时，反正是上面放来的人，有财政拨款，多一个人就少一份辛苦，何乐不为。即使是1998年，2002年两次乡镇改革，但仍然是动得了和尚拆不了庙。裁编减人是数字比灵魂跑得快，乡镇改革就成了数字改革游戏。人一个也没有减少，所以越减，乡镇干部人越多，形成了改革带来的乡镇臃肿的怪圈。并且有的人，你想动也动不得，部分干部有后台，有关系，任凭风浪起，稳坐钓鱼船。造成机关臃肿的怪圈，是历次精减中人员难以分流与安置，这是根源之三，朱榕基曾三次在国务院常务会议上说：本届政府办得不得力的一件事，就是政府人员的精减。话中之意，干部臃肿的根源：一是机制,，二是政府自身。这是根源之四。

从历史的数据所得，中国历史上吃皇粮的人与百姓的比例是：两汉为1：945，唐代为1：500，清代康熙年间为1：91，新中国成立初1：600，1997年为1：50，1998年为1：36，今年两会上传来最新数字是1：26。[根据2005年3月25日〈〈杂文报〉〉邱贵文〈〈值得思考的数字〉〉]但1：26这个比例离2002年1：36只有3年，干部竟以惊人的速度增长，说明臃肿再臃肿有深厚的历史渊源。这是根源之五乡镇熬在夹缝中工作夹逢：良心堡镇干部如是说：我们的工作“三多一少”，事情多，麻烦多，挨骂多，工资发得少。

债务夹缝：良心堡欠个人债务近1800万元，其中镇级个人债务740万元，村级个人债务1000多元，个人债务涉及债主近2000人机制与市场的夹逢：一边是市场经济，一边是旧的机制，左违政策，右与市场规则不融合。

我们从采访中了解到，领导干部的担忧是：乡政干部大多是从计划经济时代过渡而来，作为一级政府，他们总是在那地发生着作用，有的干了一大辈子。到了经济快速发展的今天，他们驮着一身债务在“熬”，在夹缝中生存，左右为难。慢慢地政府职能、作用、失去功能，信用降低，要运转，没钱，不欠债才怪。但是裁吗？很难，必竟裁的是人，这么多人到哪去，没底。一旦生活无着落，上访、闹事的队伍中多了一串乡镇干部，矛盾就会更加激化。怎么不担忧。衡阳县是农业大县，26个乡镇，110万人，吃财政饭的27000人。衡阳县财政局长蒋荣华说：“如果精简3000人，每个人买断工龄按一年一个月工资计算，再加上医保，社保，交足补齐，平均4万元一个人不算多。这就需要分流成本1亿2千万元，但我们现有债务11亿。一边要发展，一边要改，债务象一座高山压着。”

乡镇干部担忧的是：一旦改下来，最怕的是断奶，分流又怕自己不适应，造成间接断奶，特别是权力与利益的分配，这对于我们来说是最痛苦的。年纪大的，担忧善后安置。最怕借改革把我们搅成谜局。

改革是阵痛的，裁编减员是艰苦的，何况是政府自身的改革。其环境矛盾更为尖锐复杂。改革中只要对其根源，矛盾深入细致地调查研究，以战略的眼光制定相关，适度的改革方略并谋求合理分流的路径，那么改革无论多么困难，各级各地乡镇改革的方法肯定比困难多，而且在改革中走得活而不乱，许多担忧就会被科学地化解。。

现在国务院总理下决心改革乡镇，，不但是“三农”问题的延续，而是要从实质上减轻农民的负担，还农民自主自立的生存空间，这是当今政府可持续发展的重要一步。大多干部是会理解参与的，这一步的成功它将又一次带来农村经济的大发展。

乡镇改革的必要性、可行性、与对策

益阳市桃江县桃花江镇比全国改革早两年，当时桃花江镇是1995年原桃花江乡，桃谷山乡、城关镇，两乡一镇合并的，原城关镇是资江南岸凤凰山下的一个弹丸小镇，只有2平方公里。在未撤乡并镇之前，城关镇于1985年根据县委、县政府指示合并过一次，将周边9个村：向荣，杨家坳，肖家山，近桃，桃谷山，团山，先圣，金盆，桃花村合并的，使老镇扩大到4平方公里。这次合并解决了地域分界的纷争。由于有了撤村并镇人员分流与安置的经验，在十年后的1996年中央刚刚提出“撤区并镇”，桃江县在桃花江镇率先实行，比全国1998年大面铺开“撤区并镇”早两年。使桃花江镇辖29个郊区村，8个社区，面积扩大到72平方公里。为“江南名镇”打造了“西改东建”的基础。

当时“撤区并镇”人们呼之：这是“千年改写”。但当时工作千头万绪，特别是极度脆弱的财政经济。原两乡一镇的财政收入，根据《1996年财政预算安排的报告》只有606.8万元，加上增值税上解中央75%的部分，实际财政收入840.2万元。当时“撤区并镇”时，两乡一镇遭受特大洪灾，农业税收入，只完成49.7万元，只完成计划数68.8万元的72.2%。

原两乡一镇的财政总支出为620.9万元，其中预算内支出509.6万元，预算外支出0.7万元，自筹资金支出110.6万元。

在财政总收入840.2万元的基础上，加上上级补助收入509.6万元，减本年财政总支出620.9万元，减上解上级支出728.5万元，收支两抵结余0.4万元。这就是1996年合并时桃花江镇操持全镇3.1万人的家底。

合并的当时，桃花江镇领导，在一面奋起抗洪救灾，开展生产自救，又一面紧紧围绕经济建设这个中心，相互配合，通力协作。。为平稳过度撤区并镇体制的改革，为使这一改革成果的巩固，首先就是要打响国家“九五”计划的好开头。当年定下的财政总收入计划数是1005.4万元。为完成这一经济任务制订了“468”工程，即“四个发展”“六个增长”“八个提高”。

当时的工作机制是：党委书记带头抓，分管领导具体抓，驻村干部联系抓，村干部、党员骨干配合抓的工作机制。

当时在搞好农业发展方面，瞄准的经济增长点是乡镇企业。提出的口号是：“搞不好乡镇企业，就是搞不好经济。”

一年内，在全镇建设了三个基地：中低产田基地，蔬菜基地，楠竹低改基地。特别是在冬种作物方面落实了14703亩，增强了灾民渡荒的能力。完成了20050亩竹林垦覆，并以花苞洲，花桥，龚家湾，向荣，先圣，杨家坳村为种植模式；以长茅仓，杨家坳为养殖模式，养殖专业户达到了198个。

企业，以三种模式崛起：村办企业，联户企业，个体私营企业，共673个。其中近桃村主任李新明投资30多万元，创办了“湖南省桃花江灯泡厂”，成为全镇典范。同时开发完成了洪山竹海旅游景区。为新的经济增长加强了后劲。

到年底，实现工农业总产值3.79亿元，乡镇企业总产值3.089亿元，这是解放五十多年来第一次用“亿”作单位来标明桃花江镇的经济发展。

十年来，由于桃花江镇在以经济建设为中心，保持高昂的发展态势。到2005年3月6日止，在四个增长上几大经济完成出色，工农业总产值达到13.16亿元，比上年增长16%；工业总产值达到12.15亿元，比上年增长12.1%；财政总收入达到2012万元，比上年增长11.8%；农民人平纯收入达到2118元，比上年增长13.4%；比1996年合并时农民人平纯收入1424元增长48.6%，几乎平均每年农民纯收入增长4.86%。这一经济的迅速增长，主要来自招商引资与民营经济的迅速发展。与1995年财政收入606.8万元相比，跃升了3.31倍。平均每年财政收入增加140.5万元。可见撤区并镇带来的农村经济发展，既是持续的，又是快速的增长。

可见乡镇改革，是根椐社会发展，经济增长，市场机制的冲击，不得不对沿用计划经济的建制进行调整、撤并、改革。既是彻底解决“三农”问题的一步，又是推进农村城市化不可少的一步，更是适应市场经济长远发展的需要。因为这种建制不但不能贴近、推动市场经济的长远增长，农村城市化的发展，反而阻碍发展。而且市场经济下许多竞争性产业和产品无须政府去确定和规划，那么作为乡镇一级在计划经济和市场经济初期，实质上是操作政府指令性的工作。但在市场经济快速发展中，以及农村产业的调整，乡镇已在许多方面失去了它的职能、作用。沿用或留存，不但成为政府工作的障碍，财政支出的包袱，而且成为农村经济发展不必要的负担。

乡镇改革的可行性，前两次乡镇改革尽管成功不大，但积聚了经验和方法。这第三次乡镇机构改革比过去的两次具有更好的条件，环境更为宽松。一,农业税的免征，二,计划生育的质变，三,各种就业门路的拓展，四，市场规律的运作。

第一,农村不需要挨家挨户催缴税收了，第二,新婚夫妇情愿少生不愿多生,无疑为政府减少了一个重负。第三,科技带来的行业拓展，生意看好，许多坐编干部早就想辞职，只是有点舍不得。第四,市场对人的吸引力大，城乡经济联姻正处在资源、劳务互补的大好势头。加之新一代农民对科学自愿接受，网络社会正以“三部曲”的速度进入千家万户。站点、联通、行业网络工程，有的地方电子工程也开通了，足不出户可以捕捉行业行情，科学知识管理的方法，不再需要大规模的干部下乡帮教。那么，现行建制中的大批干部就不需要保留了。干部不保留了，现行建制也相应的要改，要撤，

乡镇改革的对策日前笔者走访了国家一级作家，社会活动家，评论家益阳市的午正高，他很有见解地谈到乡镇机构改革主要是在可行性的操作：1、切实注意各地方的困难、矛盾，特别是落后的地方。2、政府对裁编、减员应该拨出相应的直补资金,有利于稳定和适当过渡。因为困难大，矛盾突出，贫穷的地区裁编减员很难分流，加之这些干部大多是一心扑在政府指定的工作上，很少学有专业，有的年龄过大，还染了一身疾病，尽量人性化地去操作。3、要用法律的程序遏制反弹。机构改革、裁编减员要建立法律的约束机制。改变过去那种权大于法的用人方式,特别是人为地设置编制.从根本上解决行政机关自身定编制，定工资的体制。否则，改革后，仍然延续过去的政策，权利，结构，操作，一夜之间又会臃肿膨胀。4、引导、充电。由于乡镇干部层次复杂，年龄差距较大，知识参差不齐，必须深度了解，科学细化。对年龄大的不愿外出谋求发展的，一保、二养，保是给予足够的退休金，养是给予适量的信贷指导发展自养。对愿意出外谋求发展的干部，因专业知识不强，国家出资培养，使其专业知识与市场需要基本同步。5,财政赤字,可分国家部分,集体部分,自欠部分,如果是服务性基础建设,行业,国扶工程等,应由国家一笔承担.如果是国家明令禁止的项目以及集体自议所欠,集体还.如果是自行作主合伙项目,以及吃喝等欠下的毫无疑问自负公务员之家版权所有

借鉴平江县的做法,最近下死命令,每个乡镇裁减5人,三年将乡镇机构改革完成,加义镇已减7人了.粮食站一次性卖断,40岁以下的自寻职业，对愿意离岗就地发展，在黄金地段提供优惠政策等。..

总之，政府是代表国家的，代表人民的利益。乡镇改革，不是乡镇自身能改革好的，它关系到稳定，与上一级政府的方略，程序适度的问题。它涉及到政策、人事、劳保以及与社会和发展同步的问题。不改，积重难返，又与可持续性发展，农民的命运，政府的形象息息相关。