深化农村税费改革和建立城乡统一公共财政体制必由之路

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新一届中央领导集体将“三农”问题列为治国安邦的重中之重加以处理，抓住了中国社会经济发展的根本。今年政府工作报告又做出许多减轻农民负担、化解“三农”问题的重大举措，深得民心。作为化解“三农”问题的重要对策——农村税费改革试点工作全面铺开，进展顺利，取得初步成效。一定程度上减轻了农民负担，对农村的“三乱”起了遏制作用。中央最近又提出进一步深化农村税费改革，其方向是取消针对的各种特别税费，建立城乡统一的公共财政制度。这已经深入到了问题本质。本人经过长期的理论分析和实际调查，感到要进一步深化农村税费改革、建立城乡统一的公共财政体制，首先必须分析农民负担的全貌，才能找到解决问题的治本之策。农民负担达七重之多。农民负担不仅仅只是纳入农村税费改革视野的农业税、农林特产税，三提五统，税外税费和摊派（可称之为“老三重负担”）。有的专家估计这些负担全国每年约1800亿。农民负担的主要部分是目前尚不为多数人所认识的间接税费负担（每年近5000亿）和“暗税”负担）本文称之为“新四重”负担）。

“新四重”负担的第一重是间接税（包括增值税、营业税、消费税、关税等）。与西方国家的税制不同，我国实行的是以间接税（又称流转税）为主体的税制。间接税存在两个显著的特征。其一，间接税税含价中，人们在购买商品或消费服务时不知不觉已经将税收缴纳了，比如农民花了100元购买工业日用品，实际上已经缴纳了17元的增值税。间接税虽然透明度低，但属于“拨鹅毛而鹅不会叫”的征收方式，纳税人抵触小、征收容易，适合我国国情。其二，间接税是可转嫁税，纳税人不等于负税人。流转税形式上看，主要是由城市工商企业缴纳，但实际承担税收负担的不是企业而是包括农民在内的广大消费者，他们在购买商品或进行消费时，将含在价格中税收一起支付了。并且我国间接税（流转税）实行生产地课税制度，纳税人以城市工商企业为主，工商越发达地区其税源也越丰富，获得的流转税也越多，这样工商业集中的大中城市获得的流转税就占最大的比例，通过分税制分得较大的份额，并作为城市公共产品的财力来源。中央政府、省特别是大中城市政府获得的流转税收入，并不是全部由城市消费者支付的，很大一部分是由农民消费者支付的。对城市居民而言，他们负担的流转税，通过获得政府提供的各种服务（包括义务教育、城市基础设施、社会保障、医疗保险等等）而得到补偿。但农民负担的流转税却主要转到了城市，他们居住地政府并没有获得这部分由其辖区内农民负担的流转税，从而也就不可能将其作为公共产品的财力来源。这就形成集中纳税和分散负担的非对称性。财富由农村、由县乡远远不断地流向大中城市。根据《中国统计年鉴》提供的城镇和农村居民人均年生活消费支出抽样调查数据，可以推算出2002年农民总消费占全部消费额的比例为32.02%，由此进一步推算出农民作为消费者当年负担的流转税为3964.59亿元，这笔税收主要集中到中央和大中城市，农民所在地乡村政府并不能使用它们。

“新四重”负担的第二重是农民承担的增值税“进项税额”。由于农民不作为增值税的纳税人，无权开出增值税专用发票，不能将进项税额转由农产品采购商或消费者负担，而自己要负担进项税额。欧盟也对农民免征增值税，但对农民均采用“统一税率补偿”的办法将进项税额还给农民。我国没有此项规定。根据《中国统计年鉴》提供的农村居民人均生产经营支出的抽样调查数据，可推算由于对农民免征增值税而导致其负担购买农业投入品的进项税额2002年达到831.04亿元，这笔税收同样主要集中到中央和大中城市，农民所在地乡村政府并不能使用它们。。

综上所述，农民实际负担的间接税近5000亿元。就农民而言，本来通过流转税负担了税收，应该与城市居民一样获得公共产品，乡村政府的运行费用、农村地区义务教育、社会保障、基本的交通等公共基础设施应当由这笔税收支付。但实际上农民负担的这些税收却到了城市手中，或一部分通过分税制上交中央，而中央主要的投资方向是城市，这样农民就得另外支付农业税、农林特产税、“三提五统”、税外收费和各种摊派来维护乡村政府、义务教育等必需的公共产品。这是目前城市特别是工商业发达的大城市财政宽裕，而多数县乡财政吃紧、对农民税外收费难以禁止的根本原因。我国农民人均税费高于城镇居民人均税费，但所获得的公共产品不仅微乎其微，而且在获得某些具有准公共产品性质的多数公共服务（如基础教育、公共卫生和基本医疗服务、公用电信服务、电力供应、燃料供应、清洁水供应和治安管理服务等）时要支付远远高于城市的价格。即使他们进入城市务工，与城市居民同样缴纳税费（甚至比之更重），但由于身份的缘故，他们不能在城市社会中获得平等的地位和相同的机会，他们付出同样劳动不能得到相同报酬，他们不能享有社会保障，他们的子女不能拥有同等的教育机会，他们在城市建设和文明进步中做出了巨大贡献，但并不能共享文明的成果。农民负担重得益少，存在典型的非对称财政机制。不考虑上述这种财富流动的本质，只在直接税费范围内转变形式，当然无法彻底解决问题。

如果说间接税属于法律规定的“明税”，农民不仅负担了这些“明税”的相当一部分，并且得不到补偿。而且还要承当传统的“暗税”和现代“暗税”。传统“暗税”，即“工农产品价格剪刀差”，据有的学者估计改革后通过传统“暗税”平均每年从农业部门流向城市工商部门的资金高达811亿元。这是农民“新四重”负担的第三重。

“新四重”负担的第四重是现代“暗税”，以工业化、城市化过程中土地等资源被征用，而补偿不足、丧失社会保障而造成的财富转移。1987-2001年期间，平均每年被征用的耕地为214万亩，按每亩补偿不足的差额8万元（按福建省会近郊中等耕地耕种中等价位经济作物经营期30年纯收入折现值减去法定补偿金额推算）计算，每年平均通过耕地征用补偿不足向农民索取的“暗税”至少1712亿元。如果土地按市场价值计算，这一数额要几倍甚至几十倍于此。

按照经济学的基本原理，人们之所以负担税费，是为了获得国家提供的公共产品（包括政府服务、义务教育、基础交通、社会保障等等）。暂且不考虑“暗税”，如果能够将农民负担间接税（每年近5000亿元）以提供能让农民受益的公共产品方式整体地返还给农民，即用这笔税收支付县乡村政府费用、义务教育费用等必需的公共产品开支（按目前的水平计算全国约3700亿元），他们不仅不需要缴纳农业税、农林特产税、三提五统、税外税费和摊派，而且他们还能从各级政府提供的公共产品中获得等量或等价的利益，这些利益会使他们的生产条件不断改善、生活环境持续优化。农民整体负担沉重问题就不会出现。正是由于农民不能通过公共产品的方式获得其负担的绝大部分税费，财富主要通过间接税和“暗税”方式从农村净流出，才出现农民负担持续沉重的社会经济问题。不考虑这种财富流动的本质，在农村内部来解决农民负担过重问题，就是在“老三重”负担范围内做文章，将“三提五统”和其他税外税费并入农业税，同时提高农业税税率。这样的改革与历代进行的并税式改革相比并没有多少创新和进步。这样的改革只是治标之策，难以从根本上解决农民负担过重问题，并不能走出黄宗羲定律的怪圈。

要让农村税费改革走出黄宗羲定律的怪圈，从根本上解决农民负担问题，防止出现减轻农民负担和不降低（并且还要逐步提高）农村公共产品提供水平之间的矛盾，不仅要彻底取消对农民征收的农业税、农林特产税、“三提五统”和其他税外收费摊派，而且首先必须通过对农村地区提供公共产品的方式，将农民负担的间接税“还给”农民，然后逐步解决加在农民身上的“暗税”负担（暂且不要奢谈“工业反哺农业”和农业保护、农业补贴）。具体对策是：

1，彻底取消对农民征收的农业税、农林特产税、“三提五统”和其他税外收费摊派，将目前分5年改为分3年。农村税费改革从以税代费转变为费税全免，城乡实行一元化的统一税制，即对从事农产品生产和交易的农民与工商企业一样课征增值税和个人所得税，不征收针对农民的特别税。这样彻底取消乡村政府收税收费权力，割断基层政府向农民摊派、搜刮的渠道，这对保持农村地区安定稳定，从而保证国家长治久安，将起不可估量的作用。

2，将农民负担的间接税（“新四重”的第一、二重，近5000亿元）通过逐年增加对农村地区提供必要公共产品（包括县乡村政府运行费用）的方式整体地逐年地返还给农民。这种返还不是实行由中央政府每年安排5000亿元专项资金办法，这不现实、也不可能，而是实行逐年实现、各级共担、整体返还、适当调节的办法。

逐年实现即分3年或5年从每年增加的财政收入中安排，逐年增加。如果通过间接税，暂时无法满足需要，国家也可动用包括国债、外汇储备金、土地批租拍卖收入、甚至适度增发货币等办法增加农村地区专项基金账户的资金数量。同时下决心停止楼堂馆所等奢侈品建设，节约资金，加大农村地区公共产品的投入。

各级共担即中央、省、市、县四级按各级政府获得的间接税数额以32%（农民负担的比率）的比例提取作为基数，转为农村地区专项基金账户。

整体返还即不是将钱平均分给农民，而是将农村地区专项基金用于乡村政府管理费用、乡村路网建设、义务教育、对贫困线以下的农村居民实行全面低保、农业科技成果推广、农业信贷保险、合作组织试点、优秀人才“上山下乡”奖励等，将农民负担的间接税整体地返还给农民(具体措施笔者将另文专论)。

适当调节即富裕地区农村专项基金账户的一定比例转以不发达地区。

采取上述措施，国家虽然要在短期内承受一定的财政压力，但因根本上解决了长治久安问题，有利于实现科学的发展观和“五个统筹”的战略，会获得长久的社会和政治效益，同时也会促进内需的极大增长，保证经济可持续发展，从而增加财力。公务员之家版权所有

3，在上述措施的基础上，再通过适当的制度安排解决“暗税”问题。首先，完善土地产权制度，按照市场办法评估土地价格；建立土地划拨、征用足额补偿制度或农民参与土地收益分配的制度，让城市化、工业化过程中失去土地的农民通过各种市场的方式（如地权转为股权、地权转为租权）参与土地非农化后经营收益的分配。其次，将发展农村合作组织作为重要的公共产品，加大投入力度，促进农民合作组织的试点工作。由于我国农民从来就缺少协作特别是家族亲友以外的协作的习惯。因此在我国的特有国情下，合作组织难以由农民自发形成，也很难由市场机制推动建立，必须将发展农村合作组织作为公共产品，由政府加以推动。通过建立合作组织，让农民组织起来，逐步具有市场主体的地位和力量，从而有能力在购买或销售时进行价格谈判，最终消除“工农产品价格剪刀差”。