农村社会保障缺失政治学

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当中国社会在全面建设小康社会的航程中稳步前进的时候，越来越多的人意识到社会保障作为正常社会不可或缺一部分的重要地位，但仍然有许多人将社会保障看作国家的赐予，一种“福利”，而不是作为现代社会一国公民所具有的“天赋权利”。而对于农村的社会保障，则充满了更多的质疑和排斥。除去认为国家财力根本没有达到在全社会实现社会保障，现在提供农村社会保障只是超越中国现在发展阶段的空想，并且只会耗尽国家的宝贵财力却于事无补外，很多的人认为农民所拥有的土地和农村世代相传的家庭养老的传统可以使得他们至少在现阶段不必享受社会保障这个“奢侈品”。但是，中国的农民到底需不需要社会保障，现阶段中国政府在其经济实力上究竟有没有能力建设这样一种保障，而社会保障的实质是什么，真正是哪些因素在影响社会保障的建立，在分析这一系列问题之后，本文将尝试从政治学角度对中国农村社会保障缺失进行分析。

中国农村需要社会保障

从国际经验看，世界162个国家和地区制定了社会养老保险制度，其中70个国家和地区包含农村，其保障对象为全部农村人口或农民。实际上只要具备了一定的经济发展水平，每个国家和地区均可以建立与之相适应的农村社会保障制度。中国农村社会保障工作进行得如何呢?在我国，政府在农村地区着重推行了两项社会保障措施——社会养老保险和合作医疗措施。1992年在全国范围内就曾推广《县级农村社会养老保险基本方案》，但在1998年底被暂停实施。而农村合作医疗制度在改革开放后也几起几落，收效甚微，“即使在重建农村合作医疗的高潮期(1997-1998年前后)，合作医疗制度的人口覆盖率在高收入地区仅达22.2%，而在中等和欠发达地区甚至仅为1%—3%”。直到2003年国务院才又提出了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，在浙江、湖北、云南和吉林四个省作为试点省，积累新型合作医疗制度的经验。而这项政策也是在“非典”暴露了农村公共卫生体系和三级卫生服务网络存在诸多问题的背景下出台的，其实施将要经受严峻的考验，最后效果如何还需长期观察。

对农村社会保障长期不重视的后果就是我国城乡间社会保障资源分配的严重失衡和农村社会保障的几近空白的状况。“从全国社会保障费用支出的情况来看，占总人口80%的农民，只享有社会保障支出10%左右，而占总人口的20%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上”。

以公共卫生为例，据李长明先生的研究，“1998年全国卫生总费用3776亿元，政府投入587亿元，其中84%投入城市地区，而投入农村地区的费用仅占16%”。而在同期，“卫生部1998年调查数据显示，有87.44%的农民成为没有任何社会医疗保障的自费医疗群体。同一调查还表明，凡因健康状况的主要指标两周患病率和每千人患病天数均有明显提高，农村居民在这两个指标上分别比1993年提高了8.9%和136天，表明农民的健康状况出现了一定程度的恶化”。这表明，在农村地区就医需求不断增长的同时，政府在财政投入上却没有承担起应有的责任，在当前农民收入增长缓慢的形势下，尤其是伴随着近年来医疗费用的高速增长，这种供需缺口将不断增大。如果将这个问题放在城乡收入差距不断加大的大背景下考虑的话，我国的卫生政策更加显失公平。

而建设覆盖全国农村的新型合作医疗体制又需要多大程度上的财政支持，政府是否真的无力支撑呢?“据研究，全国有3000万左右的贫困人口，有6000万人农民处在温饱线上。因此假定各级政府需要对6000万农民做转移支付，以人均50元的较高标准计，全国财政转移支付的总量是30亿元。以我国2万亿财政收入的盘子来看，增加对贫困农村地区医疗卫生经费30亿元的财政投入只占0.15个百分点；相对于许多上千亿元的重大基建项目来说，也只是一个项目的几个百分点。所以这里不是有没有钱的问题，而是财政预算能不能对贫困农村地区的医疗卫生给予更高的优先权的问题”。

再以农村社会养老为例，我国是否仍没有达到在全社会覆盖养老保险，经济社会和财政能力无法承受呢?卢海元等在对较早建立农村社会保险制度的德国、法国等13个欧盟国家进行专题比较研究后发现，在类似目前中国或更低的经济发展阶段时，这13个国家都已成功地建立起了农村社会养老保险制度。其得出的结论是：现在在中国建立农村社会养老保险制度不算太早，因为丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙及希腊等五个欧盟国家在类似中国90年代初或更低的经济发展阶段时便已开始建立农村社会养老保险制度，即在农业占相同甚至更高比例，而且国内生产总值更低时，便也开始设立农村社会养老保险制度。与中国经济发展水平相当甚至稍微落后的印度，为避免出现“因老返贫”现象，也为65岁以上老年农民每月提供5美元的养老金。实行“米保障”的越南，也以特殊的方式建立起了农村社会养老保险制度。可见，在经济发展水平上，我国已经达到了在农村建立社会养老保险的条件，那种“为时过早”的观点可以休矣。

而一些人认为农村的土地和家庭就足以起到保障功能的观点更值得商榷。众所周知，在市场化和加人世贸后的大环境下，我国农业早已成为薄利行业，在许多地区甚至是负利，由此引发许多农民抛荒的现象。在这种条件下，农业对于绝大多数农民来说也就仅够糊口而已，农民收入的大部分来自非农产业。如果把这种“糊口”看作保障，那么一个下岗、失业工人随便做点零工似乎都不会有“饿毙”的可能，那城市也无建立社会保障的必要了。至于家庭的保障，许多学者还为此项风俗传统津津乐道，认为以此为基础外加社区互助则农村可以无忧了。其实，他们为什么不想想这种传统在城市也同样存在，那为什么城市还要搞社会保障呢?随着计划生育效果的逐渐显现，在农村家庭结构也越来越难以担负起众多老人的养老重任。而如果还依靠过去的“多子多福”的话，那么作为基本国策的计划生育也只能付之东流了。看来，这种所谓的土地和家庭保障不仅将农民保障置于“勉强糊口”的水准，而且在逻辑上也是讲不通的。

可见，我国农村不仅需要社会保障，而且从社会经济发展水平和政府财力的角度看，我国也已经具备了实施农村养老保险和医疗保险的条件。并且，这种社会保障的实施将为扩大内需，实现国民经济稳定健康增长创造良好的条件，从而缓解当前有效需求不足的局面。在政治层面上，农村社会保障的切实推行也在稳定农村社会秩序的同时，为党和政府创造更大统治合法性，扩大和稳固党的执政之基。

建立社会保障的政治原因和政府责任

既为农民群众所需要，又有利于国计民生，并且在经济实力上还可以接受，那么农村社会保障为什么举步维艰，成效甚微呢?我们必须从社会保障的实质入手，分析社会保障作为一项公共政策在政治学意义上的逻辑。

“社会保障制度和政策是社会财富和资源的再次分配。在现代社会，财富和资源的分配始终受到政治和市场双重力量的支配。如果说社会财富和资源的初次分配主要由市场力量决定的话，那么社会财富和资源的再次分配就主要取决于政治体系的运作了”。“社会保障制度并不必然和一个国家或地区的经济发展水平相适应，它与政府的政策取向以及一个国家或地区的政治及文化因素密切相关”。这种从政治学角度，把社会保障看作是一项牵涉社会力量博弈的公共政策的观点，是符合社会保障发展历史的。

社会保障的建设水平从来也不是一国的经济实力简单意义对应的，“考察社会结构的状况(这里包括政权集中的程度、社会力量的分布、社会各阶层之间的流通交往情况、工人阶级的规模及其组织的性质、军队在社会中的地位等等)是考察社会保障的成因的一条捷径”。在最早实行现代意义上的社会保障的德国，并不因为德国是当时世界上最发达的国家，而是因为德国的工人阶级由于受马克思主义的教育较多，在无产阶级政党的领导下更为成熟和强大，在当时的政治斗争中显示出自己的力量，并且19世纪末的德国政府由于面临在实质上统一全国的强大阻力而迫切需要取得工人阶级的稳定，才成为近代史上第一个实行社会保障制度的国家。正如当年首倡社会保障制度的德国铁血首相俾斯麦所说：“一个期待养老金的人是最守本分的，也是最容易被统治的。”

欧美国家普遍开始建立社会保障的时期，恰恰不是在其经济繁荣时，而是在大萧条时期。为了维护政治稳定，防止革命局面的出现，当时的资本主义国家纷纷立法实行社会保障。当然，这些措施也在客观上为扩大社会消费需求，缓和当时的资本主义危机起到了有利的作用。在二战以后，伴随着资本主义经济黄金时代的到来，同时也是为了对抗蓬勃兴起的社会主义阵营，保持资本主义秩序的稳定，现代社会保障更在各个方面得到了完善和发展。“战后西欧普遍实现了政治普选制，这使得社会各个阶层的人土有机会和场所发表自己的见解，争取自己的权益。这种争取权益的斗争又往往是有组织的，通过政党的活动来实现的，西欧现代的社会保障的发展是和西欧各社会党的政治活动与政治斗争分不开的”。

可见，在政治学的意义上，社会保障并不是经济高度发达的一种副产品，而是建立在一定社会基础上，随着社会政治形势的起落和近代社会主义运动的高涨，资本主义国家为了维护其社会稳定，争取人民对其统治秩序的支持而不得不做出的一种妥协，是人们群众艰苦斗争的产物。在现代社会，由于社会保障政策的长期稳固和现代福利国家思想的深人人心，建立全社会范围内的社会保障已经成为国家义不容辞的责任。社会保障已经绝不是国家的一种“恩赐”，而成为现代国家所有公民生而就有的“权利”。

中国农民的意见表达与其社会保障缺失

就中国的社会保障而言，难道真的是因为农村的社会保障问题不如城市的那么重大和紧迫，不具有进入政策议程的资格么?影响中国社会稳定的问题既包括下岗工人的安置问题，也包括农村社会经济的发展和农民的生计问题。但是，为什么同样重大的问题却在事实上造成了社会保障政策在城乡的两极分化，政府投入在农村的严重不足呢，这同样需要从中国工人与农民的意见表达差异的角度去考察。

“由于一系列主客观原因的作用，建国后曾一度建有的农会早已不复存在，目前农民没有自己的特有组织，也没有正式的利益群体为农民的‘代言人’。农村社会保障体系的建立一直得不到重视而被长期搁置，同广大农民没有自己的组织和‘代言人’作为坚强的后盾，恐怕不无关系”。并且，农民大多数时候的斗争对象指向县乡政府，“他们普遍认为，市以上的政府还是可以信赖和依靠的，是农民的‘亲人’和‘恩人’”，而“将县及县以下的基层政府和组织视为自己利益的直接侵犯者。这样，他们的意见表达就难以直接进入决策最高层，而某些地方政府又习惯于报喜不报忧，往往倾向于将农村状况描绘成一片欣欣向荣，而农民的不满在信息传输的过程中往往就被层层抵消掉了。

同时，农民的这种意见表达由于极其分散，在时间和空间上都难以集中，放在广阔的中国事务纷繁的大背景下，就难以形成有效的政治压力，从而形成公共政策。同时，由于农民传统上就很少享受到社会保障，而社会保障又往往被宣传为城市人的专利，农民还没有在意识上树立社会保障是他们作为公民所理应享有的权利的观念。根据于建嵘在湖南某县的调查，“前两年H县减负上访代表的主要‘话题’有：农业税、特产税、牲猪税、基金会、乡统筹、村民委员会选举、村务公开等问题。去年因税费改革，又出现了计税田亩数量、每亩产量、粮食价格等问题；目前减负上访代表又将并不直接归属乡镇政府管辖的学校乱收费等‘问题’列为抗争的目标。他们还计划将电费、水费等问题作为抗争的问题”。可见，农民意见表达的内容只是要落实中央政策，只要地方政府可以按照既有的规定不增加额外的不公平的负担即可。长期以来，中国农民承受了太多的不公平和重压，他们所要求的仅仅是不要让他们太喘不过气来而已，至于能够老了还可以有养老金，看病还可以有国家资助，在他们看来恐怕是想都没有想过的。而另一方面，在生活水平和人均收入都比农村高的城市里，社会保障却首先建立起来。这同样跟城市工人的意见表达分不开，一方面，工人由于传统上就享受到政府较高的福利，当企业要减轻负担，改革过去“企业办社会”的状况，而许多工人还面临下岗失业时，工人们就需要政府给他们以补偿。另一方面，工人们由于在传统的生产过程中所结成的紧密联系，使得他们更容易以较为团体的形象进行意见表达。并且，由于地理的优势，工人们往往在国冢政权机关附近或者重要的交通、土矿设施附近“用脚投票”。这样，虽然工人们也缺乏正式的意见表达组织和机制，但他们的非正式意见表达却能够更强烈地向决策中枢输入，进入政府的决策议程，这就造成了“我国社会保障制度的改革是以国有企业改革为中心推进的，伴随着劳动力市场的形成和市场机制的增强而扩展的。企业改革的需要是社会保障制度改革的基本动力”。小结公务员之家版权所有

以往笼罩在中国农村社会保障上有许多似是而非的认识，本文认为，家庭和土地的保障远非现代社会保障的内涵，所起到的是非常低级的“温饱型”保障，这是对农民的一种歧视。在当前农业利润极低和农民增收缓慢的情况下，又面临人世后我国农业市场化程度的深化，农民群众需要社会保障，并且政府在财力上也可以一步步真正解决，而且农村社会保障的建立对于计划生育、对于劳动力的合理流动以及扩大内需解决当前经济发展动力不足等诸多方面皆大有好处。最重要的是，在现代社会，社会保障已经成为公民的一项权利，是作为一国公民理应享有的。

从对社会保障发展史的考察中，我们认为，虽然以一定的经济发展水平为基础，但社会保障是工人阶级在长期历史过程中通过斗争得来的。作为一项公共政策，在一定阶段正是政治因素对其发生作用的程度和范围制约最为直接和深刻。因此，我国农村社会保障缺失的根本原因也在于农民群众的政治行为，相对于城市工人，农民群众利益表达的力度很不够，并且也未将社会保障作为自己的表达内容之一，这就直接造成了政府决策中未将农村社会保障很慎重地纳入决策议程，从而在政策输出上表现为城乡社会保障的严重失衡。中国农村的社会保障问题，关系到社会的长久稳定，必须引起我们的高度重视。