农村要进行第二次改革

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一、农村发展和改革的回顾

农村在实行“政社合一”、“三级所有，队为基础”的体制以后，实行统一经营、集体劳动、平均分配的体制，这种体制不适合农村生产力的要求，不符合广大农民群众的意愿，严重挫伤、压抑了农民群众的积极性，所以农业生产长期停滞徘徊，粮食和农产品严重短缺，不能满足国民经济发展的需要，阻碍了整个社会经济的发展。1960年以后，党和国家在农业上投入了巨大的精力，提出农业是国民经济的墓础，把农业放在一切经济工作的首位，先后采取的政策包括：；反“五风”；对农民进行社会主义教育；大搞“四清运动”；整党内走资本主义道路的当权派；号召农业学大寨，全国开展学大寨运动。同志亲自提出：大寨能做到的，为什么别的农村做不到?一年不行，二年不行，三年四年总可以了吧!但是，这些政策总不见效。农村生产就是上不去，粮食严重短缺，直到1978年，全国人均占有粮食只有633斤，同1956年相比，只多了19斤；8亿人搞饭吃，饭还不够吃，只好靠进口粮食来弥补。农民年人均分配收入只有70多元，全国有1／3多的农民，也就是有约2.5亿人处在连温饱都解决不了的贫困境地。十一届三中全会决定农村进行改革，在全国实行家庭联产承包责任制，从根本上改革了统一经营、集体劳动的体制，把土地等生产资料交给农民家庭自主经营，农民有了自主权，农民得到了实惠，调动了农民的生产积极性，农业生产连年丰收，到1984年出现了历史上空前的“卖粮难”，可以说初步解决了吃饭问题。对于这段历史，时任中共山东省菏泽地委书记的周振兴有个很妙的总结，他说：农业为什么上不去?农民为什么穷?农民是被绑穷的。当时的一套办法(指三级所有、队为基础，统购统销等体制)把农民的手脚都捆绑了起来。农民干不了，农业生产就亡不去，越绑越穷，越穷就越绑得紧，陷入了恶性循环。实行家庭联产承包责任制，就是松了农民身上的五花大绑，农民可以干活了，农业生产就上来了。这是很有道理的。

1985年改革实行了20多年的粮食统购政策，改统购为合同定购.保留对城市居民的统销，这本来是继续改革计划经济体制的大举措，但因配套政策不当，1985年粮食减产7%。为了保证对城市居民的平价粮食供应，1986年把合同定购改为农民一定要完成的任务，实际又回到统购的老路上，用加强基层干部的工作、通过行政力量来完成定购等任务。从此，农业生产进入了新的徘徊期，农村问题此起彼伏：时好时坏。对此，我们没有继续深化农村市场经济取向的新的改革，而是采取了一些计划经济制的办法，并且继续加强行政控制。于是，为了解决农村问题，农村乡村两级干部队伍不断膨胀，国家又没有财政支持，反而还把农村义务教育等支出转嫁到农村，农民负担重了，干群矛盾突出了。所幸的是，农村家庭承包经营制的基本经济制度未变，农业生产从20世纪90年代以后还是持续发展的。到1996年获得又一个特大丰收，粮食总产量超过了1万亿斤，从此，农产品供给由卖方市场转为买方市场，农业发展进入了一个新阶段。目前，农村的基本形势可以这样概括：农业问题基本解决了，但农村问题、农民问题还没有解决。

国家在1993年就提出了要千方百计增加农民收入，千方百计减轻农民负担，实现农村社会的稳定。这是针对要解决农村、农民问题提出的任务。但10年过去了，农民收入就是上不去；1997年以后，纯农户(占全体农民的60%)的收入是逐年下降的；农民负担下不来，从各地的统计数看农民负担都在年纯收入的5%以下，但实际在10%以上。经济问题解决不了，农村社会也就难以安定，各地农民上访上告和群体事件逐年增多。2000年在全国上访上告和群体事件总数中农村事件所占比重首次突破50%，超过了城区的总件数。

党和政府为解决“三农”问题做出了巨大的努力，一再强调要从全局和战略的高度，把“三农”问题作为重中之重来解决。近几年可以说是年年讲，月月讲，逢会必讲，也采取了一些具体解决的措施。2002年1月召开的中央农村工作会议，提出了“多予、少取、放活”的指导思想，会后各地都采取了一些落实的步骤。但据笔者2002年到江苏、河北、广东、甘肃等地农村调查，总体说来，2002年气候好，雨水多，呈现丰收的年景。但粮食和农产品市场仍然疲软，销售困难，价格稳中有降，2002年荔枝运到北京，只卖2元析，西瓜上市不久只卖0.4—0.5元／斤，肉蛋、蔬菜也便宜。农业增产了，农民没有增收，农民购买力萎缩，农村市场依然拓而不展，城乡差距继续扩大。东部沿海的乡镇企业经过改制，蓬勃发展，而广大中西部地区的乡镇企业一蹶不振，鲜有起色，东西部差距继续扩大。一部分乡镇政府债台高筑，教师和干部的工资仍是数月不发，有的只好“放假”，不少乡镇政府处于半瘫痪、瘫痪状态。相当一部分地区的农村干群关系紧张，冲突不断，这部分地区社会并不安宁。

二、“计划为体、市场为用”行不通

“三农”问题屡屡解决不了，那么问题到底出在哪里呢?在计划经济体制时期，对农村的要求是，为国家工业化提供粮食、副食、工业原料。经过20年的努力，这一点做到了，现在的农业已能满足国家对粮食、副食、工业原料的需要，能够做到保证供给，丰年有余。但是，农业、农村、农民问题的核心是要解决农民问题，使农村逐步现代化，实现城乡一体化，使大部分农民转到第二、第三产业，转到城市里去，只有减少农民，才有富裕农民。从发达国家的历史看，工业化、城市化、现代化是同步的。我国因特殊的国情，走了一条先工业化，后城市化、现代化的道路。现在工业化已到中期发展阶段，但城市化还处在初级阶段。靠着国家的宏观调控协调，工业化可说已经基本实现了，但城市化严重滞后于工业化。因此，必须调整社会结构，加快城市化的步伐，让大部分农民逐渐转到城镇的第二、第三产业就业。所以，有学者说，以前的农民问题是要解决土地问题，现在的农民问题是要解决农民的就业问题。这是有道理的。1998年十五届三中全会提出，加快小城镇建设，放开小城镇的户口，让农民进小城镇。4年过去了，收效不大。1997年全国劳动力中在农业中就业的份额已经降到49%，但这几年又反弹到50%。这就是说，仅仅放开小城镇的户口，而原来计划经济体制条件下形成的就业、住房、上学、医疗和社会保障等一系列体制不进行改革和调整，还不能解决农民的就业问题，城市化水平也提高不了。这几年城市化率从1999年的30.4%，两年功夫就提高到2001年的37.7%，这是因为改变了统计指标口径，把进城半年以上的农民工也统计为城镇户口的结果，如果按原口径计算，不会超过32%。按农业户口、非农业户口计，2001年农业户口人数仍占73%。

邓小平同志说：“革命是解放生产力，改革也是解放生产力。……社会主义基本制度确立以后，还要从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，建立起充满生机和活力的社会主义经济体制，促进生产力的发展，这是改革，所以改革也是解放生产力。”①中国的改革是从农村改革开始突破的，“搞农村家庭联产承包，废除制度，”②实际也就是对计划经济体制的突破，农民冲破了计划经济体制的束缚，引来了农村生产力的解放，农业生产的大幅度增长。但是，废除体制只是冲破了计划经济在农村的一个方面(当然是很重要的一条)，还有以统购派购(后来叫合同定购)为主的流通体制、土地制度、信贷制度等，特别是为适应计划经济体制要求而建立的城乡分治的户口制度、就业制度、教育制度、社会保障制度、医疗保健制度、民兵制度、义务工制度以及行政管理制度等，都有待突破。这些经济的、政治的和社会的体制，好似把农民五花大绑捆绑了起来，使他们动弹不得。在农村实行家庭承包责任制，只是放开了农民的两只手，使之能搞农业生产了，但身子和双脚还是被计划经济体制绑住的，使他们不能直接进入社会主义市场，参与市场经济竞争；同城市居民相比竞争的起点就不平等。例如，农业上容纳不下这么多劳动力了，农民要进城打工。20世纪80年代后期开始，农民工进城了。

然而，农民离乡要办婚姻证、计生证、毕业证，要交“三提五统”保证金、计划生育季度妇检保证金等；到了城里，还要办暂住证、健康证，交就业管理费、治安保护费等；到企业上工，要先交押金。他们在企业干最苦、最累、最脏、最危险的活，受种种歧视欺凌和盘剥不说，干3年、5年、10年仍至15年还是农民工，还是登记在另册，还是城市里的边缘人。这里没有别的原因，就是计划经济体制还在起作用。现在农民工已有8000万了，中央领导和有关部门已经一再强调，农民工也是工人阶级的成员，但农民工实际还是农民，是二等公民，他们是体制外的人。体制内的是谁?体制内的就是计划经济体制内的正式工人和干部，体制内外的界限是很分明的。

多年来，农业、农村、农民问题所以难以解决，主要的问题是没有找准“三农”问题的症结，没有对症下药。实践证明，现在的农业问题不在农业本身，农村的问题不在农村本身，所以，花了很大力气搞经济结构调整、产品结构调整，推行股份合作制，兴办龙头企业，鼓励提倡“公司+农户”，推进农业产业化经营，改革农村机构，精简干部，减轻农民负担，推行税费改革……等等，花了很大力气，但收效甚微，农民的收入还是上不去，负担还是下不来，有些地区农村社会还不安宁。根本的原因是原来束缚农村生产力的计划经济体制还没有从根本上改革，还是继续在起着捆绑农民、阻碍农村生产力发展的作用。1996年国家已经做了决定，要实现从计划经济体制向社会主义市场经济转变。6年过去了，回头来总结，就农村来说，这个转变还没有真正实现。有的方面改变了，如农产品的价格体制；有的方面则基本没有变，如在劳动力、土地、资金、技术等生产要素的流动与配置上，市场化率还很低；有的方面是改改停停，裹足不前，如户口制度；有的则屡有反复，如粮食流通体制改革、税费改革和农村信贷体制。可以说，当前农村的问题主要可以归结到原来的计划经济体制还在阻碍到农村生产力的发展，还在束缚着广大农民生产积极性的发挥。从思想认识上来分析，有相当一部分同志，把计划经济体制渗透到经济、政治、社会方方面面所形成的一套体制和机制，误以为就是社会主义的体制，加上习惯成了自然，没有认识到这些正是形成今天“三农”问题难以解决的根源。有的方面虽进行改革了，但实际是用一种计划经济形式去改革原来的计划经济的做法。有的同志还没有认识到这一套计划经济体制的危害，所以，也没有想到要进行这方面的改革。就这部分同志说，他们这些年的言行可以用一句话概括，就是在实践“计划为体，市场为用”的原则。他们在思想深处，并不真地认为这套计划经济体制一定要改革，只是觉得市场经济有效率，可以用就是了。实践是检验真理的唯一标准。苏联、东欧和我国的实践，已经证明计划经济体制不行。多年来的实践也已经证明，“计划为体，市场为用”也行不通。因此，当前要解决“三农”问题，必须要继续深化改革，要实现从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，从根本上改革计划经济体制渗透到农村经济、政治、社会等方面形成的体制，才能建立起充满生机和活力的社会主义市场经济体制，真正从根本上解决好“三农”问题。

三、农村要进行第二次改革

党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“经济体制改革是一场涉及经济基础和上层建筑许多领域的深刻革命，必须要改变旧体制固有的和体制转变过程中形成的各种不合理的利益格局，不可避免地会遇到这样或那样的困难和阻力。必须从总体上处理好改革、发展和稳定的关系。处理好各方面的利益关系，调动一切积极因素，为国民经济健康发展创造有利条件。当前，我国经济在高速增长过程中遇到的一些矛盾和内容，从根本上讲是由于旧体制的弊端没有完全克服，新体制还设有完全形成。”①这个文件制定得好，许多问题在当时就预见到了，明确指出来了。当前的农业、农村、农民问题，从根本上讲就是由于旧体制的弊端没有完全克服，新体制还没有完全形成的结果。所以，真正要解决农业、农村、农民问题，就必须进行体制性的改革，要在原来实行家庭联产承包责任制和其他一些初步改革的基础上进行农村的第二次改革，完全克服计划经济体制的弊病，继续给农民松绑，建立和形成新的社会主义市场经济体制。只有这样，才能从根本上解决好事关我国社会主义现代化全局的农业、农村和农民问题。当然，要进行农村第二次改革，难度是很大的。正如该文件所指出的，这是一场涉及经济基础和上层建筑许多领域的深刻革命，要改变原来各种不合理的利益格局，会遇到各种困难和阻力。但如果不进行这场改革，“三农”问题会越来越严重，以致积重难返，危及整个改革开放和社会主义现代化的大业。所以，我们必须统一认识，下决心进行这场改革。只要依靠群众，周密部署，改革是一定能成功的，因为这场改革首先会得到占人口70%的广大农民的拥护(亿万农民早就在盼望这场改革了)。而且通过改革，把“三农”问题解决了，必定会推进城市的改革，使国民经济有一个新的飞跃；出现邓小平同志总结的20世纪肋年代的那种好形势。他说：“首先是农村改革带来许多新的变化，农作物大幅度增产，农民收入大幅增加广……广大农民购买力增加了……又强有力地推动了工业的发展。……农业和工业，农村和城市；就是这样相互影响，相互促进，这是一个非常生动、非常有说服力的发展过程。”①

进行农村第二步改革，进一步破除计划经济体制对农民的束缚，实践“改革也是解放生产力”的理论，调动8亿农民的生产和建设的积极性，就能推动生产力的大发展，这才是解决“三农”问题的治本之策，也才能强有力地推动工业发展，推动城市发展，解决当前存在的诸多经济社会问题。

计划经济体制是一个体系，是一张网，是一个网络，背后关连着各种社会集团、社会群体的利益。改革的难度很大。我国已经改革23年，但据有关方面计算，现在市场化率还只有60%左右，农村则更低。农村要进行第二次改革，目标是实现从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，任务很艰巨，阻力会很大，需要我们较长时间的努力。我们应该周密规划，精心组织，逐步推进，逐步实现。以下几个方面，是比较关键的，需要及早改革。

第一，要从理论上确认农民在社会主义市场经济体制中也是市场主体的地位

从列宁开始，就认为农民是小生产者，小农经济是每时每刻都在产生资本主义。斯大林则把农民列为社会主义体制外的人，只是工人阶级的同盟军，在社会主义建设过程中，把农民作为团结和改造的对象，实行农业集体化，通过“剪刀差”等方式，要农民向国家纳贡，搞原始积累。在《论十大关系》中指出：“苏联的办法把农民挖得很苦。他们采取所谓义务交售制等项办法，把农民生产的东西拿走太多，给的代价又极低。他们这样采积累资金，使农民的生产积极性受到极大的损害。”②我们历来强调要处理好国家同农民的关系，但因为我们实行的也是计划经济体制，在这种体制下，广大农民也是被列为体制外的，是团结和改造的对象，特别是20世纪50年代实行了合作化，后期又实行了城乡分治的户籍管理制度。40多年来，在政治、经济、社会领域，对城市里的工人、干部、居民实行一种政策，对农村、农民实行另一种政策，在就业、教育、医疗、住房、社会保障等方面都是实行“一国两策”，形成了“二元社会结构”。

“一国两策”、“二元社会结构”，这是计划经济体制的产物，是造成当前“三农”问题的根本原因，是同社会主义市场经济体制不相容的。要建立完善的社会主义市场经济体系，就必须改变目前事实上仍在实行的“一国两策”的状况，改变目前事实上已经形成的城乡两个市场同时运行的状况，要通过改革，逐步建立全国统一的城乡一体的社会主义市场经济体制。进行农村第二次改革，首先是为了从根本上解决“三农”问题，最终则是为了建立完善的社会主义市场经济体制。进行农村第二次改革的理论基础，是要确认农民在社会主义市场经济体制中，同工人、干部、知识分子、城市居民一样，也是市场的主体，要恢复农民在社会主义市场经济体系中的国民待遇。有的学者已经提出，要给农民以国民待遇。这不对，不是给，而是恢复。农民本来就是市场经济的主体，本来就有国民待遇，只不过是被计划经济体制剥夺了。实行社会主义市场经济体制，就应该恢复农民的国民待遇，这也是建立社会主义市场经济体制的前提。

第二，要抓紧改革户籍管理制度

目前仍在实行的户籍管理制度是20世纪50年代后期为适应计划经济体制的要求而建立起来的。把农业户口和非农业户口严格区分开来，城乡之间形成不可逾越的鸿沟，成为“城乡分治，一国两策”的制度性条件，农民因此成了身份制的人口，在就业、上学、医疗、迁移等方面受到诸多限制。这也是造成目前城市化严重滞后于工业化，产生诸多社会问题的制度性原因。这是同建立社会主义市场体制的目标相悖的；亿万农民早就盼望户籍，随度的改革了。2002年以来，广东、浙江、湖南、石家庄等地相继出台了本地区改革户籍制度的地方政策，但户籍制度涉及到户口流动、迁移等全局性的问题，必须由国家来决定。要进行农村第二次改革，户籍制度的改革应是重要的一个方面。希望政府能早下决心，把户籍制度改革早日提上议事日程，因为这项制度早已不合时宜了。

第三，要进一步改革农村土地制度

农村实行家庭联产承包制，把土地的使用权交给农民，解放了生产力，农民称之为第二次解放，这是20年来农村稳定、发展和农业形势好的基础。但是，这种承包责任制是建立在原来“三级所有，队为基础”的体制上的。土地归集体所有，这个所有者原来是小队(生产队)，1983年公社改为乡镇，生产大队改为村，生产队改为村民小组，现在绝大多数村民小组已不是集体经济单位，更不是基本核算单位，所以后来规定，土地的发包者是村民委员会，村委会实际成了土地集体所有者。这就潜伏着矛盾。

从对农村社会稳定和农业生产发展有利的角度看，农民承包的耕地应该长期稳定。所以早在1983年，国家就规定土地承包制15年不变。1993年国家提出土地承包再延长30年不变，得到了广大农民群众的拥护。但是，乡、村两级干部，从家族、家庭和个人或小集团利益出发，则要求发包的土地可以变动，实际上他们仗着是土地所有者的代表和行政权力，对承包土地自做主张，随意变动。据有关部门调查统计，1983—1993年10年间，承包土地常常是变动的。变动次数最多的一些村，10年间土地调整了7次，平均变动了2.7次。1993年中央提出要同农民签订第二轮承包合同，土地承包延长30年不变。但各地执行得很迟缓，受到乡村两级干部的抵制。直到1998年十五届三中全会再次重申土地承包30年不变，要进行第二轮承包，在强大的工作推动下，第二轮承包工作才贯彻了下去。但问题并未解决。现在在各地农村，还有不断调整土地的。有的地方乡、村两级干部背着农民把土地卖了，农民还不知道。由此引起来土地纠纷，有的酿成较大的群体事件。据不少地方反映，现在农村由土地问题引起的纠纷和案件已占一个很大的比例，土地问题已经成了农村不稳定的重要因素。调整、侵占、出卖土地，对农民来说是被损害、被剥夺，对干部来说是巨大利益所在，靠说服、教育是解决不了问题的。有伺志说：“现在国家最宝贵的资源——耕地，却交给最基层的、不拿工资的干部掌管着，怎么能保护得住。”土地制度是国家的根本制度之一，是长治久安的基础。对现阶段的广大农民来说，土地不仅是赖以生活的最重要的生产资料，也是社会保障。现行的承包责任制，不能说就可以长此以往，一劳永逸了。一方面要保护稳定，另一方面也还要继续完善。我个人的意见是，把土地集体所有权收归国家，对农民实行永佃制，规定个时限(例如2003年)，按现在的承包户实有承包的土地，通过法律宣布实行永佃，就不再动了。农民对承包土地有永佃权(即江南农村以前的永久的田面权)。田面权的处置，根据社会主义市场经济体制的要求，由承包农户决定，可以耕种，町以子女继承，可以依法租赁，可以人股合作经营，也可以作价自由转让，按照“自愿、依法、有偿”的原则进行土地流转。农村还有个大问题是宅基地。多数农民是世代继承住用自家的宅基，也有少部分农民的宅基地是合作化以后由集体无偿、少偿给予的。但现行的政策规定，宅基地也都是属于集体的土地，所以，农民要出卖房屋，有个集体所有权的问题。连把房屋到银行作抵押申请贷款，因宅基地不是自己的，而不能作为抵押物。有人说：城市里连资本家、房产主、居民的私房，都落实政策，退还给他们了，他们贷款，可以用房屋作抵押品，为什么农民就不能呢？宅基地问题也是农村社会纠纷多的问题之一，需要合理解决。

第四，进行教育体制的改革，实现城乡一体的教育体制

20世纪60年代初期以来，随着城乡分割的户籍制度的建立，逐渐形成了对城市中小学是一种政策，对乡镇以下的(特别是村的)中小学是另一种政策的体制。城市中小学教育经费由国家承担，农村中小学的教育经费由乡村、农民自筹解决。城市的中学(特别是地级市以上城里的中学)对农民的子女关了门，这样实际上是阻断了农村广大青年的成才之路，造成了城乡青年发展机会起点不平等的格局。1960年前，大学生出身的城乡比例是3：7，那时全国城乡总人口的比例是2：8。现在城乡总人口的比例是3：7，但大学生出身的城乡比例是7：3。这不仅对农村青年不公，而且也限制了国家选择培养人才的范围，对国家长远发展是很不利的。1992年，党的十四大提出“发展教育是实现我国现代化的根本大计”，10年来，我国的教育已有了极大的发展。但城乡不同的两种教育体制的格局还没有根本改变。相当多的地区，特别是中西部地区，农村中小学的教学设施简陋，教育经费严重短缺，教师工资长期拖欠，优秀教师流失，学龄儿童辍学，这些问题屡解不了，这也是实行“城乡分治，一国两策”的恶果。近些年，国家财政收入大幅增加，已经有财力来解决这些问题了。但现行的体制阻碍着这类问题的解决。例如，全国农村中小学教师的工资约为400多亿元，除去发达地区，中西部地区的农村中小学教师的工资约为200亿--300亿元，不到国家财政支出的2%。政府已经多次开会、发文件要解决这类问题，但至今仍没有得到根本性的解决，主要原因是存在体制性的障碍。

农村医疗卫生事业同样也存在着严重的问题。农村的合作医疗体制已经瘫痪了，许多乡镇的卫生院名存实亡，在有些农村，农民缺医少药的状况比1978年前还严重。国家近些年在医疗卫生保健方面的开支很大，但占人口70%的农村得到的经费不到15%，这种体制的弊病不改革，农村医疗卫生等公共事业就难以改善和发展。

第五，现行的财政体制对农村发展很不利，亟需改革

1994年的财政体制改革是正确的，也是及时和必要的，但没有处理好省以下财力的合理分配和安排，造成事权和财权不相称。现在，总的情况是财政收入向上倾斜，向城市倾斜，向发达地区倾斜，向东部地区倾斜。目前，中西部地区的县、乡两级财政很困难。约有50%的县、60%的乡镇财政拮据，债台高筑，有不少乡镇是靠借高利贷在运转，干部和中小学教员的工资不能按时发放，公共事业难以为继。这是近些年城乡差距、东中西差距急剧扩大的重要原因，也是农民负担屡减不轻，干群矛盾突出，农村社会不安的重要原因。这种头重脚轻的财政体制已经到了应该改革和调整的时候了。

公务员之家版权所有进行农村第二次改革，是一项大的系统工程，上列五条只是其中必须要先改的重点，还有方方面面的体制也需要改革，总的目标是要实现从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，这样才能从根本上解决农业、农村、农民问题，实现城乡一体，建立全国统一的社会主义市场经济体系，使我国社会主义现代化事业前进一大步。

①《邓小平文选》第三卷第370页。

②《十四大以来重要文献选编》中第1757页。

③《邓小平文选》第三卷第374页

④〈十四大以来重要文献选编〉上卷第547页，人民出版社，1996年版。

⑤邓小平文选第三卷第376页。

⑥《选集》第五卷第274页