促进和完善农业保险事业

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党的十六届三中全会提出“探索建立政策性农业保险制度”；2004年“一号文件”中明确指出“要加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”；新近召开的全保工作会议强调“要建设具有中国特色的政策性农业保险制度”。在不长时间，“政策性农业保险制度”被反复提及，让人们看到了中国农业保险快速发展的希望。

一、我国农业保险的现状

我国于建国初期即开设了农业保险，20世纪70年代停止了该项业务。1982年，恢复办理农业保险业务以来，这一险种长期就处于不景气状态。有资料显示，2002年中国各类保险公司保费收入达3000多亿元，农业保险总收入只有4.8亿元左右，仅占到全年保费收入的0.16%，比上一年下降20%，是20年来下滑幅度最大的一年。按全国2.3亿家农户计算，户均投保费用不足2元。另外，在保费收入大幅下降的同时，农业保险的险种数目也在不断减少，由最多时候的60多个险种，下降到目前的不足30个。作为中国开展农业保险业务最大的保险公司——中国人保，其2002年农业险的收入也仅占到公司保费总收入的0.6%左右，比上年同期下降20%，赔付率为88%，大大高于保险界公认的70%的临界点。中国人保为在2003年末海外上市，不得不将农业保险等一些长期亏损的险种剥离出去。

我国农村在实施家庭承包经营后，千家万户的分散农户独闯市场，面临的市场不确定性增大。特别是加入WTO后。随着中国农业市场化开放程度的提高.市场风险也随之增加。我国农业仍以家庭小规模经营为主体，农民的组织化程度不高，产业化水平和经营规模很低，技术缺乏，市场信息分散，农民难以全面而准确地把握市场供求信息。这些状况导致市场风险源更多，范围更广，不可控制性更深。

农业保险是商业保险在农业领域内的一种尝试。农业保险与社会保险、其他商业保险相比，其独特之处在于农业的可保风险具有更大的不确定性。农业保险“三高三低”(高风险、高成本、高赔付和低保额、低收费、低保障)的特性使其经营往往陷入到一个恶性循环中：保险公司越是亏损就越不愿意开展业务；越是亏损就越要提高费率；而费率提高后，农民又无力投保，遇到灾害时受到的损失也就越大，就越没有能力投保。现在农业险处于尴尬境地——如果按商业化操作的要求制订保险费率，农民根本保不起；如果按农民可以接受的标准制订保险费率，保险公司则赔不起。

在国民经济各个产业中，投入大、周期长的农业是抵御自然灾害能力较差的“重点保护对象”。而据联合国开发计划署的标准，我国又是世界上灾害频发、受灾面广、灾害损失严重的国家之一。近10年来，自然灾害每年给我国造成的经济损失都在1000亿元以上，常年受灾人口达2亿多人次。由于作为独立生产单位的农户自身抗灾能力极其有限，一旦遭遇天灾人祸，几年都不能翻身。自然灾害的结果在一定程度上加重了农民本来就已经不堪重负的经济负担。灾后，除政府对一部分生产、生活困难农户进行救助外，这些损失中的绝大部分将由农户自己承担，由于没有保险来“转嫁”风险，几乎所有农作物的损失都沉甸甸地压在农民的肩上。

二、农业保险的功能与作用

在我国农业市场化、国际化竞争的大背景下，农业保险除了传统的对农业生产实施事前和事后经济补偿、稳定农民收入等功能外，新形势下农业保险的功能和作用还在拓展和延伸。

(一)有利于改善农业经营主体的信用地位。农业保险可以使个人风险得到转移。分散，实现将原来不稳定的风险转化为稳定的风险。有农业保险作保障，农业生产趋于稳定，经营者的收益保障程度提高，这种状况有利于改善农业和经营主体的经济地位，从而改善其信贷地位，便于其获得贷款，引导农业金融资本流入，促进农业生产扩大规模、提高集约化生产水平和降低农业资金融通成本。

(二)有利于促进农村金融体系的稳定。农业保险不仅是稳定农业生产、保障经营者利益的有力手段，由于它对农业资金融通起到配套保障作用，因此还是一国农村金融体系的重要组成部分，其发展关系到一国农村金融体系的完整性和稳健性。

(三)有利于促进农业和农村经济的稳定与发展。农业产业与其他产业具有高度联动性，农业生产的发展会直接带动农业产前、产后和相关服务业的发展，农民收入的提高可以直接促进其对工业品、服务业的消费。由于农业保险稳定了农业投资收益，会促进社会增加对现代农业的投入，因此，农业保险可以通过促进农业生产的稳定来促进农村相关产业的稳定和发展。

(四)有利于促进国家经济发展和社会稳定。农业是母体性产业，是国民经济的基础，是人们最主要的生活来源，“三农”问题不仅直接关系到本部门的产业发展、就业增长和区域稳定，还是拉动内需的核心力量，是实现经济持续发展的根本保障。因此，通过农业保险促进农业的稳定与发展，使广大农民从容面对天灾人祸，有利于国民经济和社会的稳定，发展。

(五)有利于政府对农业的支持和保护。农业保险是市场经济和开放经济条件下政府进行农业支持和保护的有力工具。WTO的规则要求成员逐步开放农产品市场并减少对农业的补贴，但与农业生产相关的自然灾害保险则不予限制。农业保险已经成为WTO成员支持本国农业的基本手段和方式之一。因此，大力发展农业保险，建立政策性和商业性相结合的农业保险制度，是我国合理运用WTO规则，完善农业保护体系，提高我国农业的生产经营水平和国际竞争实力的必要措施。

三、农业保险存在的问题

(一)农民收入太低，剩余收入微乎其微，保险消费受阻。从1997年到2003年，全国农民人均纯收入的增幅已连续7年没有超过5%.最高的年份增长4.8%，最低的只增长2.1%.年均增长4%，仅相当于同期城镇居民收入年均增长幅度的一半。同时，农民与城镇居民的收入差距也在继续扩大。1997年农民的人均纯收入为2090元，城镇居民的人均可支配收入为5160元，两者的收入差距为1：2.47；2003年农民的人均收入为2622元.城镇居民为8500元，差距已扩大为1：3.24。另外，过去几年中，由于不少农产品供过于求，价格下跌，导致农民来自农业的收入额减少，使以农为主的纯农户的收入增长尤其困难。1997年，农民人均来自农业的纯收入为1268元，但自1998年到2003年，农民来自农业的纯收入已连续6年低于这一水平。

中国农民在收入水平低的情况下，每个农户扣除必须要缴的各类税费、生活必须开销、子女教育费用、购买化肥农药饲料等必需品外，真正可以支配的收入已经是微乎其微了。要在这些剩余的收入中，再分出一部分来购买费率高达9g6—10%的农业保险险种，显然对于大多数农民而言，是不能接受的。况且，农业保险规模控制较严，操作复杂，赔偿估价双方意见往往分歧较大，为此，即使那些想参保的农民最终也不得不选择“放弃”。

(二)保险公司实力不足，传统农业险难以为继。农业保险是一种靠天吃饭的险种，往往是一个灾年就能吃掉以往数年的基金积累。中国农业受灾的比例每年大约在40%以上，比一般发达国家高出10%-20%。近几年来，中国农业每年因自然灾害导致的损失约为125亿元，而全世界平均每年也只有500亿元左右，也就是说，中国占了四分之一的比例。统计数据显示，在中国，一般企业财产和家庭财产的损失率为1%—2%，而西部一些省份和地区的棉花实际损失率一般在9%—1896之间，粮食在7%—1396之间，农业保险综合赔付率约为115宠。农业保险是一种收费低、风险大、赔付率高的险种，盈亏平衡点是65%至70%保本。自然灾害、疫病突发的大面积、不可预期性，使保险公司从技术上无法回避风险，所收取的保费不足以维持赔付。因此，经营农业险风险远大于目前其他财险产品。如果保险公司实力不足，则很难操作农业险。所以目前开发农业险的保险公司屈指可数，现在只有人保财险公司和中华联合财产保险公司两家开办农业险，由于常年亏损，这项业务已急剧萎缩。

(三)国家财政支持不够。农业保险费率取决于农业生产的损失率。在农民收入有所下降。自然灾害频发、保费费率不断提高的情况下，如果再没有国家政策补贴的支持，那么中国的农业保险是不能持续经营的。因此，仅仅通过商业保险来实现支持和保护农业的政策目标，是不行的。

农业保险不同于民政部门的灾难救济，也区别于一般的商业保险。它不仅涉及到农村的收入再分配，也与政府制定的政策目标相吻合。目前，中国政府对农业保险仅予以免营业税的优惠，这显然是不够的。国家应尽快出台相关法律政策和提高财政补贴，让各保险公司真正看见其中的利益所在。因为，只有各商业保险公司看到了农业保险的利益，它们才可能自发地去开发其中的市场。但事实上，中国目前的农业保险市场是无利可图的.并且长期处于亏损状况，因此，在这种情况下，如果没有较高的政府补贴，众财产保险公司自然不愿进入；即使进入.也有抛弃这部分业务的想法。农业保险是一项社会化的系统工程，其基础应是政府行为。中国农业保险已经发展到了很“尴尬”的地步，由于商业保险被证明并不适合中国比较分散、以家庭为单位的“小农业”生产方式，因而，国家必须“兜底”；另外，有关部门也应该尽快出台相关的配套政策。否则，“农业保险”只能停留在“呼吁和呐喊”阶段。

四、中国农业保险走出困境的策略

随着工业化程度的提高，中国农业也将逐步步入适度保护时期。目前，“三农”问题比任何时期都受到各级政府的重视。在这样的背景下，实施政策性农业保险正逢其时。因此，加快探索建立与农业发展相适应的保险保障机制，防范和化解农业风险，对推进农业产业化和结构调整，提高农业的国际竞争力是十分必要的。

(一)大力提高农民收入。中央“一号文件”是解决农民增收问题的纲领性文件，是加速农村全面建设小康社会的“助推器”。全党全社会要对农村经济社会发展给予更多的关注和多方支持，对农业给予更多的关心和政策倾斜，对农民给予更多的关爱和充分理解，确保中央关于加强农业和农村工作的方针政策真正落到实处，从而使农民收入有效增加。这是农业保险发展的基本条件。

(二)成立政策性农业保险公司。国家关于农业保险的改革已酝酿十多年，但进展缓慢。因此，必须研究农业保险经营主体的组织形式，而建立政策性的农业保险公司是重要途径之一。国外如美国、菲律宾等都早已成立专门的农作物保险公司。中国加入WTO后，对农业的保护将在很大程度上被限定于非价格保护，而农业保险已是国际上最重要的非价格农业保护工具之一。世界贸易组织有关协议都明确规定政府可在财政上参与农业保险以支持本国农业，这些规定有利于我国对农业的保护。因此，把农险业务从商业保险中分离出来，成立政策性的农业保险公司已是当务之急。2004年3月1日，中国第一家专业性的农业保险公司——上海安信农业保险股份有限公司获得保监会批准筹建。这是我国第一家专业性的股份制农业保险公司，也是近七年以来首家获准设立的中资专业保险公司。此举对于我国农业保险制度的建立具有里程碑意义，将引导中国农险事业的发展进程。

(三)加强农业保险立法。农业保险是政策性保险，要使农业保险发挥其应有的作用，离不开政府的支持和推动。世界上多数国家都对农业保险给予经济和法律的支持。而中国目前对这项涉及农业基础地位的政策性保险业务，尚无一套完整的法律法规和配套政策予以扶持。因此，国家应加强农业保险的立法，制定农业保险相关的法律法规，用法律的形式明确政府在开展农业保险中所应发挥的职能和作用，避免政府支持农业保险的随意性，以法律的形式保障农业保险的发展，确保农业生产者的利益，并以此提高农民的保险意识。

(四)以强补亏并逐级分散风险。农业保险不能简单地采取与其他保险一样的方式，必须考虑到整个行业的特点和农业的特性，建立多层次保险与风险分担、政府与市场共同参与的农业保险和风险防范机制。为了避免专业农险公司单纯承保政策性农业保险容易造成亏损，可以适当放宽其业务范围。允许其承保县以下农业加工企业、村办企业以及农民家庭财产保险业务，通过以强补亏，实现保本微利经营。此外，为避免另起炉灶造成人员的重复建设，可继续发挥人保系统的骨干作用，逐步分离建立起县、省、中央三级公司自下而上的农业保险体制，逐级分散经营风险。

(五)建立多渠道农业保险体系。我国地域广大，根据我国农业和农村经济发展不平衡及农业风险差异性大的特点，现阶段，设立一家全国性(政策性或非政策性)农业保险公司统一经营农业保险业务，在市场条件、管理水平、风险分散机制等方面条件尚不成熟。我国应建立经营主体多元化的农业保险经营体系，主要形式应包括商业保险公司代办、专业性农业保险公司、农业相互保险公司、政策性农业保险公司(地方性，取决于地方财力)、外资或合资保险公司{立足于引进先进技术、管理经验、高素质人才)等。具体采用哪种形式，应根据不同地域、不同时期、不同经济发展状况决定。现阶段我国农业保险发展应走经营主体组织形式多元化的道路。要鼓励现有的商业保险公司开发农村和农业保险业务，同时引进在农业保险方面有专长的外资保险公司，形成多种形式、多种渠道的农业保险体系。

(六)国家应给予特殊的政策支持。目前，我国农业保险免交营业税，其他方面与商业性保险一样。因此，要发展农业保险仅靠保险公司是不够的，必须要有配套政策予以支持。在这方面，可以借鉴国外的做法，例如在美国，各州都有专业的农业保险公司，政府补贴也很高；日本政府对主要农作物保险给予15%的补贴，遇到灾害时给予正常年景10%至30%的保险费；在加拿大、法国等国，政府对农业保险实行低费率和高补贴的政策，并以不同方式，激励保险公司开展农业保险业务，这些国家对保费的补贴在50%—80%左右。世界其他国家农业保险发展的历程表明，政府积极的政策性运作是农业保险得以发展的重要保证。农业政策性保险就是由政府来主导农业保险的供给，政府把农业保险作为一项特殊的准公共物品，给予经营性补贴和其他扶植，并由政府提供或指定机构经营。它以农业生产发生的风险提供经济补偿为宗旨，不以赢利为目的。针对中国农村范围辽阔、发展不平衡的特点，从政策上对保险公司开发的为农业、农村、农民服务的产品给予政策倾斜，将优先给予申报这类产品的企业以开设保险公司的牌照。对保险业为“三农”服务应采取分类指导的办法。经济发展速度慢的地方，要优先开发保证农业生产正常进行的防灾防损产品。公务员之家版权所有

(七)建立政策性的农业保险制度。农业是一个准公共部门，农业保险的发展具有极强的公共性和外部性，因此，建立对农业的支持保护体系需要探索建立政策性农业保险制度。建立科学的政策性农业保险制度既能解决农民抵御风险力量过弱的问题，又能弥补仅靠国家救助导致财政压力过重的不足，有利于调动各方面的积极性，是市场经济条件下一种有效的农业风险补偿制度。我国农业保险的发展模式应以国家财政税收为支持的农业保险制度。现阶段开展农业保险还是应以地方政府为依托。地方政府将根据本地区的经济发展水平.地方财力、农业生产力水平、农业生产特点、自然灾害特点及市场对保险的需求，因地制宜地选择经营主体形式，开展农业保险。事实表明，中国开展农业保险不可能完全照搬外国的任何一种现成做法，不可能完全依赖于国家财政税收补贴，不可能走单一模式经营的道路。只能是先在具备条件的地区和市场开展试点，摸索总结经验，在试点中实现理论和实践的完善和创新，最终建立起多层次体系、多渠道支持、多主体经营的政策性农业保险制度。

总之，目前中国农业保险的改革和发展已经进入到一个最关键、又是最困难的时期，难度是空前的。但是.随着各项支持“三农”发展政策措施的逐步到位，以及对农民“多子、少取、放活”方针的落实，我国农业保险必将打破“坚冰”，出现新的局面。