农村税费改革和政治发展

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[关键词]农村税费改革政治发展乡村治理社会资本

农村税费改革自2000年国务院在安徽以省为单位试点开始，2002年将试点扩大到20个省份，2003年在全国范围推开，2005年全国大部分地区完全取消了农业税，基本结束了中国的以农养工、以农养政的时代，开创了以工哺农的时代。它历时5年多，引起了人们的广泛关注，学界和政界也进行了大量的研究：许多研究将它被视为建国以来中国农村继、家庭承包之后的第三次重大改革。不过，总体上看，迄今的研究主要集中在迫切需要解决的现实问题，如减轻农民负担和缓解农村干群矛盾及其政策设计上，而很少从政治发展的高度来考察农村税费改革的成效和前景。本文将根据税费改革的实践来研究税费改革和政治发展的关系。

“政治发展是政治关系的变革和调整”。政治发展的过程就是政治权力和政治权利的变革和调整的过程。政治发展的动力是社会生产力和经济关系的发展，因为它会促使在特定经济关系和社会关系基础上形成的利益关系之间的矛盾运动，导致政治权力和政治权利的变革和调整。现代政治发展过程一般采取“政治革命和政治改革”两种形态，其中政治改革是统治阶级中的政治领导集团根据社会矛盾状况及其对政治权力的要求，有计划有步骤地进行的旨在改进政治体系、调节政治关系以巩固和完善其政治统治的政治过程[1]。政治发展表现在三个方面：一是政治文化的世俗化，这主要是指人们的政治态度、政治观念的变化，即某种政治文化成为普遍化的、大众化的政治文化；二是政治结构的分化，在分化当中，政治“角色发生变化，变得更加专门或自主化，出现了新型的专门角色，出现了或创造了新的专门化的结构和次体系”；三是政治决策能力和贯彻政策能力的提高，即政治体系扩大其政策作为的能力的提高[2]。

税制是一项重要的资源配置制度，体现了不同主体之间的利益分配关系。农村税费的征缴及其利益分配成为乡村社会权力关系和权力结构的基础。农村税费改革本身并不是单纯的“费改税”或减轻农民经济负担问题，它的实质内容是国家、集体和农民利益关系的调整，是农村政治权力和政治权利的变革和调整，这种变革和调整的过程就是政治发展的过程。

一、农村税费改革顺应了农村政治关系的变化

税费改革之前，农村基本的税费关系可以用农民的话来概括，这就是“交完国家的、留足集体的、剩下的是自己的”。农民的收获在国家、集体与农民之间分配，这种分配的基础是农村现存的产权制度。一方面是国家基于产权的保护即社会公共管理而获取“税收”；另一方面是乡村集体组织基于土地产权的拥有而获取的“费收”，其实质是“地租”。农民在向国家交税的同时也向村集体交“租”（费）。从征纳方式上，农民向国家缴纳的税也常常是通过村集体代收的。村集体收齐农民上交的税后，统一上交国家，村集体也因此成为涉税单位。如果仅从农民上交的角度看，可以说农民交给国家的税不过是交给集体的租的一部分，或者说是集体从所收的租中提出一部分上交国家，由此，国家、集体与农民的关系一方面表现为国家与农民、国家与集体的税赋关系；另一方面也表现为农民与集体的租赋关系。显然，从形式上看，国家、集体与农民的税费关系是简单而清晰的。这种税费征纳关系也构成现实中的乡镇与村委会及农民的关系。乡镇政府作为国家在农村基层的代表，负责征收国家的税收，村委会作为集体的代表者而向农民收取集体的“提留”，并协助乡镇政府代收国家的税赋。由此形成了乡镇与村委会的权力关系及乡村的基本治理格局。从理论上说，乡镇政府作为国家在农村基层的代表，乡镇干部作为国家的人，不应该有自己的特殊利益，与国家利益发生冲突；村委会作为集体的代表者，村干部应该维护村集体和农民的利益，不应损害村民的利益。

但事实上，随着改革开放以来中央的放权让利，各级地方政府和各个部门的利益在制度上被承认了下来，地方和部门的利益意识增强了。乡镇政府和七站八所总是利用国家所给的权力捞取自己的利益。因此，现实生活中的税费关系是非常混乱的，农民除上交国家的“税”和村集体的“租”（村提留）之外，还承担着县市、乡镇及其各部门形形色色的费，以及各种各样的集资摊派和罚款。国家、集体与农民简单的租税关系变得异常复杂。尤其在改革开放以后，我国正处于政治体制从集中的动员体制向民主的合作体制的转型阶段,即分权的压力型体制阶段，其特点是各级行政组织从上至下规定各种指标任务，并根据这些规定的指标任务来考核选拔干部，对下级组织的约束主要来自上级组织，而上级由于掌握不了足够的信息，往往只关心下级任务和指标的完成结果，却不管下级采取何种方法和途径[3]。在自上而下的压力下和自身利益的驱动下，乡镇政府及各站所很容易向“国家型经纪人”蜕变，并利用自己的优势地位加强对村委会的控制——在村民自治前主要通过对村干部的任命和提拔，在村民自治后主要通过制定村干部的报酬标准，使村委会成为乡镇政府的一条腿；在市场经济的冲击下，村干部也容易丧失为荣誉而充当村庄保护人的动机，变为赢利型经纪人。又由于人数众多、有较多的共同利益的农民作为大集团或“潜在集团”不会受到激励为获取集体物品（对农民来说，其集体物品就是制定有利于自己的租赋政策）而采取行动[4]，因此，作为国家利益代表的乡镇干部和作为村集体人的村干部往往结成一个具有特殊利益的小集团，共同损害农民利益。其具体表现就是，尽管中央三令五申减轻农民负担，但各种形式各种名目的收费、摊派、罚款政策仍然不断出台，农民负担日益沉重，以至于在1999年前后达到高潮：仅有据可查的经常性收费项目就有20多项，其中比较大的收费项目有农业税、农业特产税、屠宰税、三提五统、共同生产费等[5]。据国家统计局统计，1997年农民的税费负担达到历史最高点，人均为108元，占当年农民人均纯收入的5.2%[6]。但从实地调查的情况来看，许多地方的农民负担在1997年以后仍在上涨。如湖北沙洋1997年的农业税、农业特产税、屠宰税、耕地占用税分别为1504、605、324、24万元，1999年分别达到了1650、917、464、46万元，3年内4项合计上涨了25%。由于1997年以后，农民收入增长速度持续下降：1997、1998、1999、2000年增长分别为4.6、4.3、3.8、2.1%[7]，沉重的负担引起了农民的强烈不满，农民与乡村干部的矛盾激化。根据集体行动的逻辑，较小的集团常常能战胜大集团，农民这个大集团在同乡村干部这个小集团的博弈中，往往失败，少数农民便以自杀或暴力抗争，其结果是涉农恶性事件时有发生，大大的降低了乡村组织的合法性；大多数农民只能以拖欠或弃田来逃避税费，其结果是乡村两级的收入减少，乡村债务增大，到2001年底，全国乡村债务已高达6000亿元左右。净债务3259亿元，其中乡级债务1776亿元，每个乡镇负债400万元；村级债务1483亿元，平均每个村负债20万元[8]。

由于农村基层政权特别是乡村两级组织无法获得农民在道义或政治上的全力支持，也难以获得财政或经济上的足够支持，便开始出现动摇或衰弱的迹象，就像湖北荆门农民所描述的：村级名存实亡，乡镇摇摇晃晃，县市好景不长；或者如当地的干部所说：村也村（撑）不住，镇也镇不住、县也陷（县）下去了、市也就是那么回事（市）了。其表现是乡村治理出现混乱——农民所需要的公共产品严重供应不足：农村义务教育投入严重不足、拖欠教师工资的现象非常普遍、农村初中辍学率反弹、农村学生上大学的比例远低于城市；农村公共卫生体制解体，血吸虫等曾经被控制的传染病又在农村流行，许多农民因病返贫或致死；乡村公路和农业灌溉设施长年得不到维修等等。乡村治理的失序又反过来影响了农民收入的提高，农村的巨大消费市场无法启动，造成内需不足，制约了中国工业化的进程乃至中华民族的复兴；并且使本已存在的城乡收入差别逐年加大，影响社会稳定。国家统计局副局长邱晓华认为，2001年城乡之间真实的差距大约在6：1之间。这不仅远远超出世界多数国家的城乡收入之比1.5:1，而且创造了新中国成立后的最高纪录[9]。

这说明，随着农村社会生产力和经济关系的发展，建立在家庭承包责任制之上的税费关系已不能协调国家、集体、农民三者的利益关系，国家进行农村税费改革是顺应了农村政治关系的变化。

二、农村税费改革初步规范了农村的分配关系，为农村政治发展创造了条件

农村税费改革最大的成效是规范了税征行为，堵住了乡村两级面向农民的乱收费的口子，切实减轻了农民负担，为农村政治发展创造了宽松的经济条件。政治发展必须有经济作基础。我国能够较平稳地完成由计划经济向市场经济的转型而没有发生苏东地区那样的动荡，是因为我国的改革是从农村开始的，农村家庭承包责任制和农产品收购价格的大幅度上涨，使占全国人口80%的农民得到了实惠，基本上解决了长期困扰中国人民的温饱问题。

农村税费改革从减轻农民负担开始，其最终目的是完全取消了农业税并补贴农业，从根本上结束农民负担的时代。安徽省2000年试点，全省农民总的税费负担37.61亿元，比改革前同口径税费负担49.25亿元减少11.64亿元，减负达23.6％。加上取消屠宰税和农村教育集资，全省农民总税费负担减少16.9亿元，减幅达31%[10]。2002年已实行改革的20个省市区农民的税费负担人均为86.6元，比去年同期减少16.6元，减少16.1%。2004年，全国取消了农业特产税，湖南、湖北等省将农业税的税率由7%降到4%，并对产粮区农民进行补贴——到位的补贴亩平在40元左右。2005年，全国已有22个省市区完全取消了农业税，中央也加大了粮价、良种和农机补贴的力度。农民负担大幅度的降低和与此同时的补贴政策，将有助于全国大多数农民特别是粮食主产区的农民全面实现小康水平，缩小正在扩大的城乡差别，促进中国政治文明的发展。

第二，农村税费改革减轻了农业税征收难度和农村基层干部的工作量，缓解了干群矛盾，改善了党群关系，为农村政治发展提供了一个稳定的社会环境。亨廷顿认为，政治稳定是发展中国家政治发展的提前[11]。税改前，农民负担不仅沉重，而且名目繁多——乡镇的各个部门都可以找农民收取费用，所有的税费都由乡镇经村组摊到农户，乡村干部在收费时往往难以合理地说清收费的项目和依据，因此，收取税费要花费乡村干部大量的时间和精力，并容易导致干群矛盾。农民负担减轻特别是取消后，乡村干部就有了更多的时间和精力来谋求乡村的发展。正如徐勇所说，“农村税费改革在减轻农民负担的同时，也将为村民委员会减轻沉重的行政压力。地方政府不能再以政府指令的方式要求村民委员会必须完成收取税费的任务，村民委员会可以从沉重的行政事务中解脱出来，将主要精力和时间用于本村的公共事务，使其更好地发挥维护保障农民合法权益的职能。[12]”乡村干部将主要精力由向农民“要钱、要粮、要命”转向为农民服务就会缓解干群矛盾，保持农村稳定。

第三，乡镇和村组规模的扩大、乡村干部数量的减少、政府职能的转变，为改善乡村治理创造了良好的外部环境。农村税费改革后，为了适应乡村财力减少的客观情况，各地都进行了旨在压缩开支的配套改革。这些改革在一定程度上改善了乡村治理的环境。如管理区的撤销，减少了乡村的管理层次；七站八所的合理撤并，防止了政出多门对村民自治的干扰；乡镇和村组规模的扩大，增加了农民选举乡村干部的范围；乡村干部的精简，减少了干部间的相互推诿；涉及农民负担的各种达标升级活动的取消，有利于乡村两级集中自己的财力物力为农民提供所需要的公共物品。

第四，中央、省、市对农村转移支付力度的加大，初步改变了财权与事权不统一的财政体制。

2000年，中央财政向安徽提供了11亿元的专项转移支付。2001年这个数字又增加到17亿元，比安徽最初上报的7亿元整整多出10亿。2002年中央财政预算对农村税费改革试点新增专项转移支付资金165亿元，再加上2001年对安徽全省以及其他省份给予的专项转移支付，共245.1亿元。这个数字已超过所有试点地区改革前农业税总额[13]。各省也在试点中更多地保护了乡镇的利益，如果不考虑乡镇干部精简时所支付的一次性成本和历欠的债务，乡镇政府在按要求精简机构和人员后是有足够的财力来确保正常运转的。如湖北省沙洋县改革前（2001）由农民提供形成的乡镇财力为6830.13万元，其中农业税2463.1万元，农业特产税878.59万元，屠宰税533.44万元，教育集资271万元，五项统筹2684万元；改革后（2002）由农民提供及国家转移支付形成的乡镇财力为8879.57万元，其中农业税6415.64万元，农业特产税78.33万元，转移支付2385.6万元；改革后比改革前增加2049.44万元，增幅36%。与此同时，中央还决定，将农村义务教育投入由以乡镇为主改为以县级为主，并加大对农村医疗卫生和乡村道路的财政投入。这在一定程度上缓解了农村基层政权所面临的自上而下的压力，有利于乡镇政权进行民主化的改革。

三、农村税费改革将农村发展中的深层次矛盾逼到层面上来了，提出了未来政治发展应解决的问题

首先，农村税费改革提前引爆了乡村债务危机，使三农问题受到了前所未有的关注。

如前所述，早在农村税费改革前，乡村两级就存在严重的债务危机，但由于当时的税收政策不规范，乡村可以通过多收费向农民转嫁危机，也可通过高息借贷对外掩盖危机，还可通过寅吃卯粮来向后转移危机，没有爆发。农村税费改革使得以上种种方法难以施行，乡村只能依靠自己的合法收入来还债。但大多数债务严重的乡村集体经济都不发达，可支配的收入主要是农民所缴农业税收和中央所拨转移支付。即使中央加大转移支付的力度，使这两项之和每年达到800亿元，并且全部用来还债，也需要4年多。乡村债务，特别是村级债务，大多是村集体欠农户的。如，湖北钟祥市506个村，截止2002年底，村级债务总额41139万元，其中村集体欠农民债务达23522万元，占负债总额的57％[14]。农户在村集体无能力还债时往往以债抵税，成为税改后农业税征收困难的主要原因。而且，税改后还出现了一些逼债的暴力事件，成为农村政治不稳定的诱因[15]。取消农业税后，乡村债务危机更加严重。乡村债务危机的爆发，引起了政界和学界的充分重视，有利于三农研究的深入，并导致农村进一步的改革。

其次，村级组织运转困难和提供公共品的能力进一步削弱，

将探索新的农村管理体制提到了议事日程。农村税费改革中减收最严重的是村级。村委会可用资金明显减少，多数村运转困难，更不用说为村民提供公共产品了。改革前，村集体的收入有村三提和共同生产费，村三提是按农民上年人均纯收入的2—3%征收的，村三提中的公积金名义上只能用于村内集体生产公益事业，但实际上经常被用于弥补管理费的不足；共同生产费按要求应该以小组为单位据实征收，不得挪作他用，但实际上大多数村所收的共同生产费都超过了当年的实际共同生产费用，多收的部分有的也被村用来垫付上缴款或还债。农村税费改革后，取消了固定收取公积金和共同生产费的做法，村内集体生产公益事业按一事一议的方式筹资，农业生产费用“谁受益谁负担”，彻底堵住了变相向农民摊派村级债务的口子。村三提中的公益金和管理费来源于两附加和转移支付，其中两附加不到税改前村三提的一半，转移支付更少。如沙洋县2001年的村三提有3108万元，2002年的两附加只有1328万元，转移支付只有432万元。而且由于乡镇在返还附加和村级转移支付时往往先扣除各村应上缴的农业正税的亏空；债务、天灾、征税手段落后等原因也常常导致农业正税亏空较大，村级应得的附加和转移支付很难足额到位。因此，村干部的工资常常不能兑现，从而对乡村治理产生了负面影响。用“一事一议”提供诸如水利、道路等村级公共物品更难操作[16]。许多地方干脆取消了“一事一议”，致使水利和道路无法维修。笔者在湖北湖南等地调查时，已发现相当多的稻作区在改革后因灌溉问题而出现大幅度减产，因减产而造成的损失远远大于少缴的税费。

第三，人员分流难，迫使人们反思当前的财政体制和干部制度。完全取消农业税，就逼迫主要靠农民负担和以收税为主要职责的县乡村三级干部分流。任何改革都必须支付成本，人员分流也需要大量的安置费。消息灵通人士透露，国务院1998年机构改革，削减16000名公务员，财政动用了50多个亿资金，平均每人补贴31.25万元；目前全国县乡村三级管理组织正式或非正式聘用的人员近6000万人[17]。即使按有关规定精简30%，也要分流1800万人，每人按2万元安置费计算，也要3600亿的资金。如前所述，在全国农村无力支付的巨额债务和改革后县乡村可用财力普遍短缺的情况下，县乡村是无法支付这笔资金的。

四、因势利导推进农村综合配套改革，促进中国政治发展公务员之家版权所有

首先，应探索适合我国国情的农村管理体制。目前我国的农村行政体制存在的主要问题有三：一是过于整齐划一，没有考虑各地农村的非均衡发展的特点—不论经济发展的程度如何、村庄的性质如何，都设相同的机构；二是管理层次过多，仅地方政府就有省、市、县、乡四级，乡镇下面的村也相当于一级政府；三是县乡干部任用方面实际上存在着自上而下的任命制。因此，在县乡村体制改革时，一要因地制宜，应充分考虑各地的经济发展水平和村庄的社会构成。如工业基础薄弱、乡镇财政收入以农业税为主、宗族宗教等传统组织资源丧失而又没有建立现代合作制度的广大农村实行“强县、弱乡、实村”[18]，宗族宗教等组织发达、容易通过自发的合作提供公共产品的农村可以弱化村级组织和加强乡镇政权；二是减少政府层级，目前可将县由市管改为省直管；三是在各级人大代表、党代表和党政一把手的选举中引入竞争机制。

其次，改革政府扶助农民的方法。农村税费改革以来，政府支农主要局限于增加农民收入方面：一是降低直至取消农业税收。国务院的5年内全部取消农业税的计划可在3年内提前完成。二是对产粮农民进行直补。粮食直补相对于1998年以来实行的粮食保护价政策是个重大进步。1998年国家财政补贴的资金大多被粮食部门消耗，农民没有得到多少实惠[19]。这两项政策虽然确实增加了农民的收入，使农民得到了不少实惠，但是农民人数众多、人均耕地面积不足2亩的国情决定仅仅在减负和直补上作文章，并不能从根本上改变中国大多数农民温饱有余小康不足的局面。因此，政府不应将过多的精力局限于通过减负和直补来增加农民收入，还应在增收之外想办法。农民目前面临的主要困难有：一是生产成本高。以湖北荆门为例，一般种稻麦或稻油两季，亩平生产成本在400元左右，最高达600元。包括排灌的水电费50元，最高的过150元；肥200元，最高达250元；农药50元，最高达100元；种子70元；脱粒和运输30元。二是抗灾能力弱。近几年来，因农村水利大多维修不力、农业科技人员服务不到位，农民的抵抗水、旱、虫灾能力有所降低，收入不稳定。三是治病难和读书难。相当部分农民无钱治病和供子女读高中上大学。不少农户因病或因子女上大学而返贫。四是文化娱乐活动贫乏，老人特别孤独、寂寞。因此，政府应运用财政资金来加强水利等农业基础设施建设、农业科技开发、建立医疗卫生等农村社会保障体系和开展丰富多彩的满足农民兴趣的文娱活动。

第三，培育农村中的社会资本，解决农村公共品供应不足的问题。农村公共品特别是农业灌溉、乡村道路、卫生防疫等都介于严格的公益物品（publicgoods）与私益物品（personalgoods）之间，奥斯特罗姆称之为公共池塘资源（commonpoolresources）。她认为，要解决农村公共品供应不足和无效的问题，不能单纯依靠政府集中控制或个人独立行动，只能依靠农民建立的自主组织和自主治理制度的设计和运作[20]。而自主组织有效运作的关键在于社会资本、物质资本和人力资本的有效结合。目前农村公共品的供应不足或无效，主要不在于物质资本和人力资本的不足，而在于社会资本的缺乏。帕特南在考察意大利1970年以来20多年的地区政府的治理绩效的差异后，指出，由信任、互惠规范和参与网络构成的社会资本是影响地区政府治理绩效的重大因素。并且，政府在培育社会资本方面也能发挥作用。因为“改变正规制度能够改变政治实践”[21]，“明智的政策能够鼓励社会资本的形成，而且社会资本也会提高政府行为的效力[22]”。因此，政府在向农村进行财政投入输入物质资本的同时，还应该制定明智的政策，培育农村的社会资本。当前可从两方面入手：一是鼓励农民建立一些自娱自助的自主组织，如老人协会、妇女协会、用水协会；二是赋予现存的正式组织如村委会和民间组织如宗族、宗教、香会的自我管理的权力，并允许它们在不违背国家正式法律制度的情况下制定一些分级制裁的规则，对违反它们内部管理规则的人进行惩罚，确保“占用者设计自己制度的权利不受外部政府威权的挑战[23]”。