确保粮食安全 亟待土地规模经营

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中国有13亿人口，粮食问题关系国计民生，因此，党和政府历来重视国家的粮食安全，而且把解决“三农”问题，始终作为政府工作的重中之重。

确保粮食安全，说到底要靠两条：一是严格地保护耕地；二是要让农民有种粮食的积极性。耕地是一种稀缺资源，不可再生，若不保护好耕地，任其乱征乱用，粮食供给肯定要出事。但若政府保护了耕地，如果种粮食不赚钱，农民不愿种地，那么保证粮食安全也只是政府的一厢情愿。有两个数字很能说明问题，最近10年里，农民种粮积极性高时，粮食年产量达52252万吨，而最低时，则仅有43065万吨，两者相差8178万吨。可见，农民种粮的积极性，与粮食供给状况息息相关。

调动农民种粮的积极性，关键是要让种粮食的农民增收。其实，政府为帮助农民增收，已经采取了不少的措施。不过回过头看，这些措施大多是治标，不能治本。比如农业的产业化，鼓励农民从事农产品加工贸易。无疑，那些办加工厂的农户，的确是能增收的，但困难在于，加工厂不是每个农户都有能力办，还有大量的农户，仍只能种粮，产业化的好处，他们无法分享。再比如农业产业结构调整，让农民什么赚钱种什么。可大家如果都不种粮食，都去改种赚钱的经济作物，这势必会危及国家的粮食安全。

近年来，政府为减轻农民负担，还相继出台一些维护农民利益的政策。先是费改税，后是粮食生产直补，再后来是减免农业税。这些政策，照理说应增加农民的收入，可由于种粮成本的增加，把政策带给农民的好处抵消了。结果使农民增收有名无实，有些地区，甚至还不升反降。据笔者在河南扶沟县的调查，2004年农民种粮每亩政策性增收37元，但由于农资涨价，每亩比上年多投入40元，两相比较，每亩减收3元。更要紧的是，国家给农民的政策，差不多已经用尽，农民要想再通过政府政策增收，基本没有余地了。

早在改革开放之初，邓小平同志就曾指出，农村改革要有两个飞跃：第一个飞跃是实行家庭联产承包责任制；第二个飞跃是实行土地的规模经营。为何要规模经营？这里面的道理，说起来并不复杂。现在农民人均耕地1.5亩，在这1亩5分地上，无论农民种什么，都只能温饱，不可能致富。要是有规模经营，比如让农民1人种20亩地，情形就会大为不同。按一亩地种粮收入500元计算，20亩就有一万元。这样，农民的年收入就基本赶上城镇居民了。如果1人种30亩地，农民的收入就能超过城镇居民。所以，耕地适当集中实行规模经营，是让农民增收的必然选择，是21世纪农民奔小康的必由之路。

其实，推动土地流转，鼓励规模经营，几年前就有地方在试点。不过，从我所了解的情况看，现行的耕地流转，还仅仅是个起步，不仅流转面小，而且也不规范。这个问题的症结在于：一是进城务工的农民，大多不肯把耕地转出去，因为到城里打工有风险，万一在城里呆不住，他还得回家种地，毕竟土地是农民的饭碗，也是农民的保障。二是即使有人肯让地，但往往由于转让价格高，也未必会有人肯接手。比如在目前情况下，如果1亩地每年按低于300元的价格转让，那么农民就宁肯自己种。撒一把种子、广种薄收也有300元。而想接地的农民，若1亩地出价超过300元，则又因无大利可图，也可能不肯多种地。

解决当前土地流转的矛盾，看来政府应该有所作为。一个比较现实的选择，就是改造农发行，让农发行担当起国家土地银行的职能。其中最重要的一条，就是土地银行作为政策性银行，在办理土地存贷业务时要坚持“高价存入、低价贷出”的原则。这样，一方面是鼓励农民将闲置或不愿耕种的土地存入银行，另一方面，是鼓励愿意多种地的农民把土地从银行贷出去。发达国家的经验证明，土地银行作为中介机构，对推动土地集中至少有三大优势:一是促进土地流转从无序走向有序，有利于进一步规范土地市场管理；二是可以把现在过于分散的土地整合起来，成片地贷给种田大户，有利于进行规模经营。三是由于土地银行提供的是国家信用担保，进城农民把耕地存入银行，不会有后顾之忧，加上让种地农民每年还可从银行取得较高的回报，故有利于从根本上解决土地抛荒问题。公务员之家版权所有

成立国家土地银行，有一个技术问题需要解决，这就是土地银行实行存贷倒挂，那么由此形成的资金缺口由谁填补？我的观点是，这笔钱应当由国家财政拿。因为粮食安全，不是免费午餐，要保障粮食安全，政府就必须付费。平心而论，所谓粮食不安全，并不是农民吃饭有风险，说白了，是城里人吃饭不安全。既是如此，要保障城里人的吃饭安全，那么就没理由让农民单方面地做出牺牲。合乎情理的办法是，由国家财政拿钱，去向农民买粮食安全。过去有一种观点，认为国家对农民种粮给予补贴，就是支农、扶农，显然，这种看法是不对的。农民所得到的，原本就是政府应该支付的成本。

也许有人说，国家财政现在不宽裕，还没有那么多钱去贴补农民。而我则认为，钱本身不是问题，问题在于我们究竟在多大程度上重视粮食安全。倘若大家有共识，把粮食安全摆到了重要位置，那么政府每年在作财政预算时，完全可以优先安排这笔资金。退一步说，如果真的是国家财力吃紧，那么政府也可以通过开征粮食安全税来筹集。前面说过，粮食安全是城镇居民的安全，也是国家的安全，那么，政府向城镇居民征收粮食安全税，取之于民，用之于民，岂不也是一项功在当代、利在千秋的可取之策吗？