保护农民土地财产权益

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《农村土地承包法》主要从规范集体和农户之间的关系出发对农民的土地承包经营权进行了文本上的界定和保护。由于农村社区内的人地关系和利益冲突不可能在短时期内得到有效化解，文本上的外在制度规则在短时期内不可能完全内化为农村社区的内部制度规则，尤其是国家公共权力未能得到有效约束，许多相关配套法律法规尚不完善，因此，农民的土地财产权益势必仍然要面临来自多方面的侵害。全面保护农民的土地财产权益，仍然需要进行一系列的相关配套改革和法制建设。土地是绝大多数农民的主要财产形式，保护农民的财产权益，首要的是保护农民的土地财产权益。

（中经评论·北京）我国《农村土地承包法》的正式颁布和实施，改变了我国长期以来主要依靠政策规定、合同约定的方法界定和规范农民土地承包经营权的状况，标志着农民的土地承包经营权获得了直接的法律保护，这为稳定农村土地承包关系并在此基础上赋予农民长期而有保障的土地使用权提供了法律保障，其意义重大而深远。但是，我们也必须看到，《农村土地承包法》主要从规范集体和农户之间的关系出发对农民的土地承包经营权进行了文本上的界定和保护。由于农村社区内的人地关系和利益冲突不可能在短时期内得到有效化解，文本上的外在制度规则在短时期内不可能完全内化为农村社区的内部制度规则，尤其是国家公共权力未能得到有效约束，许多相关配套法律法规尚不完善，因此，农民的土地财产权益势必仍然要面临来自多方面的侵害。全面保护农民的土地财产权益，仍然需要进行一系列的相关配套改革和法制建设。

一、农民土地财产权益保护现状的评估与分析

（一）农民的土地财产权益在土地调整、土地流转申仍然可能受到村集体的侵害

《农村土地承包法》对村集体调整、处置农民的承包地做了严格的限制，但是，农民的土地承包经营权并不会因此在短时期内就可免受集体经济组织和村干部的侵害。这是因为：

第一，农村社区内部的人地关系和利益冲突不可能因为国家稳定农村地权关系的法律文本的出现而得以化解。虽然伴随人口增长类型的转变和农业、农村人口不断向外流动转移，我国乡村人口在1995年达到最高值8．59亿人之后开始出现下降的趋势，2001年下降至7．96亿人，农户家庭数量增速也明显放缓，这些都为稳定农村地权关系提供了一定的条件；但是，在许多地区农村社区内部的人地关系冲突和利益冲突不可能因为法律文本的出现而得以迅速化解，农村社区内部的土地调整不可能在短期内从根本上消除。只要土地调整存在，农民的土地承包经营权就有可能受到侵害。

第二，国家的外在法律制度规则内化为农村社区的内部制度规则需要时日。《农村土地承包法》虽然照顾到了农村地区的实际情况，但是，对于农村社区来说，这一法律毕竟是一项外在的制度规则。《农村土地承包法》以土地承包经营权物权化为基本立法取向，但是，在农村社区内部，基于平等的社员权，农民要求进行土地调整，而国家物权化的立法取向要求稳定土地承包关系，这二者之间必然会发生冲突。这就决定了外在的国家法律制度规则要真正内化为农村社区内部农民自觉的内在制度规则需要时日。

第三，在农地流转的市场需求远高于市场供给、流转又缺乏第三方监督的情况下，集体经济组织很容易在农地流转过程中侵犯农民的土地财产权益。我国人多地少，城镇化相对滞后，农业、农村人口向非农产业和城镇转移缓慢，由人口和劳动力流动、迁移拉动的农地流转的市场供给远不能满足市场需求。在这种情况下，受利益驱动，集体经济组织很容易凭借集体土地所有权强制性地要求农民转移土地，从而使农民的土地财产权益遭受侵害。

（二）农民的土地财产权益在国家土地征用中事实上集体性地受到了侵害

我国现行农地征用制度是从计划经济时期延续下来的。在计划经济时期，我国城镇各类建设用地一律由国家统一行政划拨，建设用地增量则主要来自国家对集体和国有农地的征用。改革开放后，面临耕地被大量占用的严峻形势，为了更好地运用行政手段协调城乡用地关系，保护耕地，国家从法律上将农地统征制度巩固下来。除乡镇企业用地、农村公共公益事业用地、农民宅基地外，所有新增建设用地需要占用农用地的，无论是出于基础设施建设等公共目的的需要，还是出于房地产开发等私人目的的需要，都借助国家权力来征用。在

1998年修订的《土地管理法》中正式确立了土地用途管制制度后，农地征用制度与土地用途管制制度相结合，成为政府实施土地利用规划管理和农地转用管制的重要措施。

我们知道，在农地转用过程中，由于土地用途发生转换，土地价格会从农用地价格的水平上涨至建设用地价格的水平，从而出现土地涨价，即土地增值。这种土地增值发生在土地用途转换的情况下，而土地用途转换又以土地利用规划和土地用途管制为前提。事实上，土地利用规划由于限定了不同区位土地的开发利用方向，因此，也就预先设定了土地发展权。那些规划待转用的农用地，由于规划允许进行开发建设，因此享有土地发展权，其市场价格就会升高至建设用地价格水平；而那些规划禁止转用的农地，由于不能用来开发建设，土地发展权受到限制，其市场价格会保持在农用地的市场价格水平上。这种在土地用途转换过程中由土地用途价格差异形成的土地增值，与土地利用规划限定的土地发展权相对应，也可称为土地发展权收益。这种土地增值并非因土地使用者的投资和劳动而形成，而是与政府管制相联系的建设用地稀缺性增值以及城市建设投资外部性增值。因此，这种土地增值应由社会共享，而不能由规划待转用农地的土地使用者独得。

从理论上讲，土地征用是实现农地转用过程中土地涨价归公的一个可选择办法。以土地征用的方式对农地转用实行政府管制，有利于政府运用强有力的行政手段，按照土地利用规划确定的土地利用方向，有计划地控制农地转用，保护农用地；同时，通过土地征用，能够把土地利用规划事先设立的土地发展权收归政府拥有，由政府统一行使和处置土地发展权，从而取得土地增值收益，再将这种收益用于适当的分享人群。按理说，在这种土地增值收益中，来源于城市建设投资外部性引起的建设用地资本增值部分，应归城市建设投资者分享；来源于土地用途管制下的建设用地稀缺性增值部分，则应当由农业经营者集体分享。这是因为，土地利用规划和土地用途管制以限定农业经营者的土地利用方向、牺牲农业经营者的利益为代价，以追求当代人的食物安全、人类代际之间的公平和可持续发展为目标。我们没有理由让农业经营者承担眼前和远期公共利益的全部代价。试想，如果没有土地利用规划和土地用途管制，建设用地的市场供给就会增加，农用地的市场供给就会减少，建设用地市场价格和农用地市场价格就会通过市场均衡而趋向一致，这种用途转换所带来的土地增值就必然会缩小。

在我国实行城乡二元土地所有制并实行土地所有权与土地使用权相分离的土地使用制度下，以土地征用实现土地发展权归公和土地涨价归公的制度安排，其现实的具体表现形式就是所谓的“转权让利”的制度安排。这种制度安排是指通过土地征用将转用农地的集体土地所有权转变为国家土地所有权，在转权过程中，由国家向农民集体经济组织以优惠的价格支付征地补偿费用；而在转权后，由县（市）政府代行国家土地所有权职能向建设用地者出让或划拨土地使用权，并取得土地收益。

这种“转权让利”的制度安排，由于要将集体土地所有权转变为国有土地所有权，而这种“转权”又是在国家征用权的强力干预下进行的，因此，这种制度安排虽然能够保证土地涨价归公，却不能保证土地涨价归公后的合理分配，相反，直接误导了土地增值收益在城乡之间的不公平分享。土地征用后，由于集体土地转变为国有土地，自然而然地按照理论逻辑，土地出让时取得的纯收益要归于国家土地所有者；加上人们更多地从成本角度来理解土地的市场价值进而理解土地增值，把土地增值更多地视为城市建设投资效应外溢的结果，因而把城市建设投资者而非农业经营者视为理所当然的土地增值收益的主要分享者。在工业优先、城市优先的发展战略下，县（市）政府以公共管理者的身份按照农地价格以征用的方式取得集体农地并将之转为国有土地，再以国有土地所有权人的身份向城镇建设用地市场统一供应建设用地，在此过程中，县（市）以上政府以耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地出让纯收益等租、税、费的形式将土地增值收归公有。而在其具体使用上，每亩数万、十几万、数十万元不等的土地出让纯收益主要投向了城市土地开发建设，只占土地增值收益一小部分的耕地占用税（为1～10元/平方米）、耕地开垦费（一般为6～20元/平方米，大城市地区最高为30元/平方米）和新增建设用地有偿使用费（分十五等，为5～75元/平方米）等投向了农业、农村。“转权让利”的制度安排以较低的农地价格转移了集体土地所有权，根本没有“让予”农民多少利益，农民在农地转用过程中应当集体享有的土地发展权和土地增值收益不同程度地受到了剥夺。

（三）农民的土地财产权益在农业公司化、企业化经营中很容易受到侵害

在农产品生产、加工、储存、销售等环节进行专门投资的农业公司、企业，是推动农业产业化的重要力量。农业产业化过程，实质上是通过合约形式将生产者、加工者、销售者和消费者连接起来从而实现农产品链的延伸和市场自组织化的过程。农业产业化最基本的合约形式是产品合约和土地要素合约。在产品合约中，农产品是合约的主要标的物，公司、企业和农户都是独立的市场主体，农户是土地的实际占有者和使用者，其土地不会暂时或永久性地让渡。而在土地要素合约中，公司、企业不是购买农户的产品，而是购买农户的土地、劳动力，农户不再自我雇佣，而是被雇佣的。

在农业产业化经营的投资决策和合约选择中，分散、弱小的农户与公司、企业的谈判地位完全不同。对于农户而言，其最常见的可投资的资本形态除了自有的土地之外，就是其劳动力。在政府实行土地用途管制和农村劳动力近乎无限供给的情况下，农户没有更多的投资选择，其仅有的土地和劳动力资本近似于一种天然“沉淀”了的投资。而公司、企业的投资往往以货币资本、技术资本为主，其投资选择是自由的。虽然与进入其他领域的投资一样，进人农业领域的投资也可能面临实物的、地点的、技术的等各种类型的由投资专用性引起的套牢问题，但是，总的来说，公司、企业往往由于具有资本、技术上的优势和更多的投资选择自由，在与农户的谈判中具有明显的优势地位。在大多数情况下，农户由于别无选择而只能被动地接受公司、企业提出的要求。如果土地利用规划界定的土地用途不够明确，或者土地用途管制执行不严，就很难保证进入农业领域的公司、企业其经营目的纯正。如果公司、企业进入农业不是真心实意地经营、开发农业，而是为了能够长期支配土地并最终圈占土地，并利用政策和体制上的漏洞转用一部分农用地以攫取巨额土地增值收益，那么，在利益诱导下，公司、企业凭借其强势地位和游说能力，就很容易从土地上排挤农民，游说政府修改土地利用规划，私下转用农用地，这必然会造成一些农民非自愿性地失地、失业。实际上，这种情况在个别地方已经发生了。

（四）由于城乡建设用地市场存在着体制性分割，农民的不动产权益不能得到充分实现

在城乡二元土地所有制下，我国城市市区的建设用地、农村和城市郊区依法征用后新增的建设用地等，属于国家所有；城市市区以外以及法律规定由国家所有的土地以外的农民宅基地和其他建设用地，属于农民集体所有。集体经济组织的公共设施和公益事业用地、乡镇企业用地、农民住宅用地等，一般使用的是集体所有的土地。而城市企业、城市居民等建设用地必须使用国有土地；需要占用集体土地的，必须先由国家通过土地征用将集体土地转为国有土地后再出让或划拨给土地使用者使用。这样，以二元土地所有制为基础，与城乡企业、居民身份相挂钩，长期依赖城乡分割管理的路径，形成了典型的城乡建设用地“双轨制”。

这种城乡建设用地的“双轨制”不仅存在于大、中、小城市与农村城镇、农村居民点，更广泛地存在于农村地区众多的中小城镇内部。特别是在一些乡镇企业发展比较快、农村城镇化内发性动力强劲的地区，由于乡镇企业建设用地和农民住宅建设用地增长迅速，城镇建设用地的“双轨制”特征表现得尤为明显。在这些地区，大量的集体建设用地和大量的国有建设用地在“双轨制”上并存，“城中村”和“村中城”相互交错。与此相对应，城镇建设用地市场被人为地分割为城市企业和城市居民的国有建设用地市场，以及农民、农村集体和乡镇企业的集体建设用地市场，城市企业和居民购买农村集体建设用地受到严格限制。由于地租规律和“地尽其利”的市场法则决定了建设用地天然地具有在城乡企业、居民之间流转的内在要求，这就形成了存在于集体建设用地和国有建设用地之间的隐形交易市场。比如，在不少地方，城市企业通过与乡镇企业名义上的合营、入股等形式进入集体建设用地市场，一些城镇居民通过与农民私下买卖房屋也进入了集体建设用地市场。总之，以二元土地所有制为基础、与城乡企业和居民的身份相挂钩的城乡建设用地“双轨制”，以及由此形成的建设用地市场分割，使农民不动产权益的充分实现受到了不应有的限制。

（五）农村土地财产权利仍然没有得到具有国家统一法律效力的严格登记，农民上地财产权利意识的发展受到阻滞

土地登记是国家在法律上确认和保护土地财产权利的一种手段。土地登记具有不动产物权设立的公示功能、不动产交易安全的保护功能、促进公共政策实施的管理功能等。受部门条条管理体制等多种因素的影响，我国至今未建立起专业化、规范化、属地化的农用地权属统一登记管理制度，农民的土地财产权利仍然没有得到具有国家统一法律效力的严格登记。

由于不同用途农用地的承包方式、承包期限以及土地调整频率不同，特别是受部门利益牵制，各类农用地土地承包经营权的登记管理一直未能在法律上统一起来。就耕地而言，由于土地承包是按照“人人有份”的原则进行的，农村许多地区根据人地关系变化对承包耕地进行不同程度的调整，农户与承包耕地之间的占有关系不时发生变动，因此，在《农村土地承包法》颁布以前，国家在法律上一直没有对农民在耕地上享有的土地承包经营权的登记做出明确要求。对于林地、草地、“四荒”地、水域等其他用途的农用地，由于一经承包后土地承包关系就相对稳定或者土地承包多数是按照竞争原则进行的，因此，国家比较早地分别在《森林法》、《草原法》。《渔业法》等资源管理法规中对这类农用地的土地承包经营权的登记做了具体要求，但是一直没有颁布专门的土地登记法规予以统一规范。公务员之家版权所有

为了更好地保护农民的土地财产权利，在实践中，许多地方按照政策要求在保证村社集体与农民签订土地承包合同的同时，事实上还以政府的名义向农民发放形式不一的土地承包经营权证书；许多地方依照有关法律对林地、草地、水域等农用地，也以政府的名义向农民发放土地使用权证书。但是，由于各类农用地的登记分别由农业、林业、牧业和渔业等主管部门负责管理，便形成了多头分散管理的登记制度。

由于土地登记法律不完备，登记机构不统一，因此，不同用途农用地的登记发证，无论是在法律程序上，还是在技术规范上，都远未统一起来。这就造成各类农用地权属登记管理缺少统一的地籍调查，各类农用地登记发证缺乏统一的地籍簿作为基本依据，各类农用地权属证书只不过是土地承包合同的简单复制，实际生活中潜伏的许多矛盾并未通过权属登记管理予以有效解决。由不同主管部门对不同用途农用地组织颁发的各类土地权属证书，例如土地承包经营权证或土地使用权证、林地使用权证、草原使用权证、水面养殖使用权证等，其形式、证载事项、土地权属名称等五花八门，甚至一些地方出现了在同一宗地上发放两种权证的情况，这些都大大降低了土地登记在土地财产权利界定、保护以及维护土地交易安全等方面的作用，削弱了国家对农民的土地财产权利进行统一界定和保护的效力，严重阻滞了农民土地财产权利意识的健康发展。