透过三农现象看农村脱贫和返贫

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农村改革开放二十多年来,农村经济和农民收入已步入了快速发展的良性轨道。中国的大多数农民已从温饱型逐步向小康型迈进，农村贫困状况有了明显的改善,但农村的贫困与反贫困在近一个时期内仍将长期存在。因为农村的贫困问题，不仅仅是农村贫困人口的问题，而是整个农民的问题，是整个农村的问题,是农村三农问题的集中表现.农村的贫困与反贫困的问题,将是伴随农村改革和发展的一个永恒主题。

农村的贫困与反贫困，历来为中国的统治者所关心和关注。中国农村的发展史，就是一部农村的贫困与反贫困的斗争史，过去是这样，现在仍然是这样。新中国成立以后，农民当家作主，农村经济和农民的生活状况发生了质的变化，大多数农民的温饱问题得到了根本解决。特别是农村改革开放二十多年以来，农村脱贫取得了明显的成效。有资料显示：农村绝对贫困人口由1978年的2.5亿，减少到2000年的2600多万。贫困发生率由1978年的33.1%，下降到2000年的2.8%。国家重点扶贫县的贫困人口从1994年的5858万，减到2000年的1710万。农业生产条件有了明显的改善，农村经济、社会事业得到了长足的发展。

尽管如此，中国农村的贫困问题仍不容乐观。突出表现在：(1)农民脱贫的速度与农村经济发展的速度不适应，更不容说整个国民经济的发展速度。近几年，中国的国民经济是以超过7%以上的速度在发展，而资料显示2003年未解决温饱的贫困人口不仅没有减少，反而增加了80万人。在“八七”计划期间，农村贫困人口中，平均每年有600多万的贫困人口的温饱问题得以解决。但本世纪初的头两年里，农村贫困人口的温饱问题的解决，每年不到200万。(2)中国农村贫困线设定的标准比较低。贫困，是指缺乏最低生活的能力。它的测算指标包括：家庭人平均收入、人均支出、受教育程度、医疗卫生保障、预期寿命、儿童的死亡率及入学率和公共资源的占有率。贫困，分绝对贫困和相对贫困。中国贫困线1999年定为人年均收入625元人民币。而世界银行划定的标准是，其人均GDP在300美元，人均每天支出1美元，二者相差悬殊很大。(3)农村贫困人口仍然是一个庞大的基数。按照中国现行的贫困标准，农村现有绝对贫困人口2600万，有相对人口2.1亿。据报道：2003年，其中人均收入在500元以下的贫困人口1459.5万人，人均收入在1000元以下有9033.4万，人均收入在1000—2000元的贫困人口有31079.3万人。全国有3000万人未解决温饱问题，有6000万人在温饱线徘徊。(4)贫困人口的地域分布不平衡。大多数农村贫困人口分布在经济欠发达的中西部地区，尤其是西部不发达的地区有贫困人口1.64亿，占贫困总人口的48.18%。西部新增国家级贫困县占全国新增总数的80%。(5)农村的返贫率，尤其是中西部地区的农村返贫率在上升的趋势。有资料显示：1998—1999年西部地区农村贫困人口脱贫率8%，而返贫率达11.5%。造成农村扶贫艰难，脱贫速度迟缓和返贫率上升的原因是多方面的。既有自然因素，又受历史、体制和农村经济、社会发展等诸多因素的掣肘。具体表现在：

(一)农村自然环境和资源条件的劣势进一步显现，并有恶化的趋势，是造成农村脱贫难和返贫率上升的根本原因。首先，自然环境恶劣是造成农村贫困的主要原因之一。在全国农村的贫困人口中，三分之二的贫困人口集中在中西部山区、丘陵和交通闭塞地区。恶劣的自然环境，使农业产出率和农产品商品化程度很低。加之复杂多变地理环境，不断恶化的生态环境，导致旱灾、渍灾、风灾、雪灾等自然灾害频发，致使这些地区的农村经济发展缓慢，农民货币收入低，农民脱贫迟缓。其次，贫困地区的农村资源日渐缺乏。多年以来由于人口的过快增长，农业生产技术研发推广滞缓，农村经济的发展过多地依赖于农村资源的消耗。目前，农业生产中科技贡献率为40%左右，发达国家在70%左右。科技转化率也不强，仅为30%左右。土地沙漠化和水土流失的严重，致使农村耕地面积逐年减少。土地的人均占有量，由1990年的1.63亩，降到2000年的1.34亩。在现有的农村土地资源中，水源充足，排灌设施齐全的优质耕地面积少，仅占现有耕地面积的34.5%，中低产田的面积占65.5%。有66%的耕地面积分布在山区、丘陵和高原地区，土地质级差，产出量低。水资源短缺，中国水资源不足，不仅在时间、地域和人口占有量上分布不平衡，环境污染，植被破坏，水土流失严重，致使河床抬高，河流淤塞，极易造成洪水泛滥，增大了农业风险和农村脱贫的难度。加之，现今城市经济的发展，仍然以牺牲农村经济为代价，继续对农村资源的掠夺。低价位的农村土地的圈占，高价位的农资化工产品的输出，进一步加大了农村贫困化趋势，造成返贫率的不断上升。

(二)农村经济发展态势的波动，加剧了农村贫困的严重性和农村脱贫上的反复性。农村经济的发展仅在改革开放的二十多年里，就有过三次大的波动，也造成了农村脱贫的三次起伏。一是家庭承包经营实施初期至上世纪九十年代初。农民生产积极性的空前释放，乡镇企业的兴起，使农民收入在当时的环境下有了大幅度的提高，农村贫困人口急剧下降。农村贫困人口由改革开放前的2.5亿，降低到5000万。农村脱贫效果明显，且返贫率很低。二是从上世纪九十年代中后期至本世纪头两年。由农业结构调整滞后，农产品价格下滑，造成农产品的相对出现过剩。农业经济滑坡，加之农业生产资料的不断上涨，农民收入显著下降，农业增产不增收，农民收入甚至出现负增长。同时，随着市场环境的变化，乡镇企业未能经受住市场经济的冲击，纷纷破产、倒闭。形成巨大的债务包袱，不仅拖垮了农村集体经济，而且给正面受农业无效，甚至负增长压力的农民雪上加霜。农村贫困化趋势加大，农民返贫率急剧上升。一度突破九千万，出现了新中国成立以来的二次农村贫困和返贫率高峰（第一次是上实际五十年代末的）。三是从2002年底开始，国家逐步加大了对农村经济、社会发展的投入，国家西部开发展战略的实施，农村税费改革及其配套改革的全面推广，农业效益开始显现，农村经济和农民收入开始回升，农村脱贫步伐加快。特别是国家加大了对粮食主产区和中西部地区的资金投入，以农业为主的地区和中西部欠发达的地区的扶贫攻坚步伐明显加快。这些地区的贫困人口脱贫效果明显，成果显著。但由于国家的这种政策性投入著有明显的短期行为，农村税费改革中的暴露出的体制不完善的问题，制约了农村贫困问题的根本解决速度。这种贫困不仅表现在贫困人口的人均收入水平低,温饱问题难以维计。而且还表现在城乡之间，农户与农户之间的贫富差距进一步拉大。据有关方面预测，现在的基尼系数为0.45（目前世界贫富差距最大的巴西的基尼系数为0.61）。这种状况不仅导致农村脱贫的艰难，而且会影响到农村社会的稳定。

(三)农村税费改革体制设计上的不够合理，增大了农村脱贫的艰难与返貧率的上升的风险。正在全国推广实施的农村税费改革，虽然使农民负担过重的问题得到了初步解决，但由于最初体制设计上的不够合理，造成了新的农民负担的不合理现象的出现，导致农村脱贫的艰难与返贫率的上升。突出表现在：首先，一刀切式的减负和改制，使合理的收费项目和关乎农民增收的涉农部门一并取消，农村公共产品的建设，失去了农村基层组织应承担的配套资金的筹资渠道，农村基础设施建设无法争取到国家政策性资金的投入，影响了农业生产经营条件的改善，农村公益事业的发展。涉农部门的改制，使农业科技体系和生产服务体系面临瓦解。农业增产，农民增收的潜力受到抑制，给农村脱贫造成难度。而税征依据的不合理，导致了粮食主产区、单一的农业收入地区和中西部人少地多的地区的农民相对负担的增加。使本应脱贫的地区农民，不仅没有脱贫，反而因相对负担的增加，而加剧了贫困程度，使这些地区的返贫率上升。其次，农业税的取消，在降低了农民平均负担的同时，加重了以解决温饱为生产目的的，小面积从事农业产业的农户的相对负担，使这部门农民的温饱问题受到威胁，容易造成新的返贫。

(四)农民文化程度低下和农民自身的惰性，造成低素质的农村人力资源增加,是农村脱贫难和返贫率上升的主要原因。有资料显示：在农村人口中，15岁以上的文盲与半文盲为15.3%，西部欠发达的地区超过了20%。在农村现有的就业人口中，大学以上文化程度的不到0.1%，初高中文化仅占4.5%，文盲和半文盲占22.25%，农民的文化程度低。在农村目前的情况看来，与其说农村人口的贫困是农民收入的贫困，倒不如说是农民知识的贫乏。正是这种文化素养的缺乏和存在于农民的文化观念中一种强大的惰性的劣根性的影响，导致他们接受新知识，利用新技术的能力低。尤其是在贫困地区和贫困的人群里，这种知识的贫困和自身的惰性表现得尤为突出。这也正是这些地区和这些人群脱贫难和返贫率高的关键所在。

(五)过快的农村人口增长，难以转移出去的剩余农村劳动力，是滞缓农村脱贫，导致返贫率上升的又一动因。农村人口的过快增长，导致农村剩余劳动力的不断增加，使农村资源的人均占有量逐年减少。巨大的农村人口基数和严峻的就业形势，在一定时期里，将会是许多行之有效的农村扶贫措施难以发挥其及至的效能，影响到农村脱贫的步伐。在中西部贫困人口集中的地区，目前已陷于了经济越不发达的地区，人口出生率越高，农村资源占有率越小，农村收入渠道越窄，农民越穷，农村脱贫就越难，而剩余劳动力越来越多,贫困人口增长率和返贫率就越高的怪圈中。

(六)现有扶贫机制的不健全，是诱发农村贫困和返贫率上升的人为因素。应该说改革开放以来，国家对农村的扶贫政策性投入和资金的投入是很大的。特别是，近两年的专项扶贫资金的投入力度进一步加大。有资料显示：2000年，中央各项专项扶贫资金达248亿，比1980年比增加了30倍。中央政府累计安排专项扶贫资金是1680多亿元，其中财政资金是800多亿，信贷资金是880亿。应该说这些资金的投入，对改变农村贫困状况起到了举足轻重的作用。但由于扶贫监督机制的不健全，国家的扶贫专项资金并未完全用来解决农村贫困的问题。大量扶贫专项资金被挤占、挪用。据资料记载，在1997年至1999年，中央和地方政府共向全国592个国家级贫困县，投放扶贫专项资金488亿。其中被通过挪用、虚列支出、转移资金和私设小金库等形式挤占扶贫资金43.3亿，占扶贫专项资金总额的20.43%。人祸大于天灾，管理机制上的漏洞，是造成农村脱贫步伐缓慢和返贫率上升的重要原因。

(七)农村社会保障体系不健全，因灾致贫,因病(地方病)返贫是农村脱贫难和返贫现象出现的主要原因。农村脱贫难，很大程度上是农民受教育程度低，医疗、卫生的保障和社会救助体系不健全所致。农村改革使农民收入增加的同时，农民接受教育的费用也呈上升趋势，而且这种增幅大大超过了农民收入增长水平。加之近年来国家对农村教育的相对投入减少，农家子弟上学更难，农村辍学率在上升，特别贫困地区的农村辍学率更高。即使是农村九年义务教育投入增长幅度最大的2004年,国家财政对农村义务教育的各类专项资金也仅为100亿,这与同期国家对整个教育的投资相比,显得微不足道。据说这还比2003年增加了72%，可见国家对农村教育的投入不足。贫困地区农民受教育的程度越来越低，导致低文化的农村劳动力在社会上的竞争力越来越弱，就业面越来越窄，致使收入来源的单一农民收入水平的下降，使脱贫变得更加艰难。随着农村合作医疗体系的瓦解，农村看病难的问题日益突出。尤其是贫困地区，每万人不到3名医护人员。因病致贫，特别是地方病如，血吸虫、肺结核等病的无钱医治，加剧了农村的贫困化。而社会救助的乏力，农村养老医疗保险体系的不健全，或者说在贫困地区这个概念都没有，农村脱贫如何不艰难？农村返贫率怎么会不高？

要解决农村绝对贫困人口的贫困问题，降低农村相对贫困人口基数，缩小贫困人口与其他人群之间的差距，防止脱贫贫困人口的大幅度反弹，必须从战略的高度，透过三农现象，研究解决好农村脱贫与返贫的问题:

1.加大农村基础设施的投入，促进农村贫困地区的经济的全面持续发展，是解决农村脱贫与返贫的根本手段。农村的脱贫与返贫的问题，说到底是农村经济发展问题，是农民收入水平问题。农村经济发展了，农民的收入水平就会提高，农村脱贫就有了基础。而农村经济的发展，很大程度上取决于农业生产条件的改善，特别是以农田水利、乡村道路、电力、通讯等为主体的农村基础设施的建设。因此，国家应加大对农村的投入力度，尤其是以农业为主的中西部欠发达和农村贫困人口相对集中的地区。对于这些地方的农田水利建设的投资，国家应像对待城市建设投入一样，将建设资金纳入国家财政预算统筹解决，确保贫困地区的农民增收。对于乡村道路、电力、通讯等，国家应加大投资比例，来加快这些项目的建设速度，以适应农村扶贫经济持续发展的需要。国家在加大财政投入的基础上,改善农村信贷环境,降低信贷门槛。通过建立农民信用担保制度，拓宽农村融资渠道。通过加快农村贫困地区基础设施建设步伐，改善贫困地区的人居环境，促进贫困地区的经济快速发展和农民收入的显著提高，来达到加速农村贫困人口的脱贫，迟缓农村返贫率的上升趋势的目的。

2.加大现行的“一减三补”的政策力度，进一步减轻贫困人口的相对负担，是确保贫困人口不返贫的必要手段。从2004年开始的减免农业税，取消烟叶以外的特产税，对种粮农户实行直接补贴，对部分地区的农民实行粮种补贴和农机具购置补贴的“两减三补”政策，有力的促进了农民的增收，特别是对贫困人口的脱贫，起到了催化剂的作用。这项政策要在巩固2004年的投入力度的基础上继续推行，并且要实行三个倾斜：一是要向中西部自然环境恶劣和资源缺乏的贫困人口集中的地区倾斜，使该地区有足够的资金来启动更大大范围的农村脱贫。二是要向以农业收入为主，农民收入来源单一的贫困人口倾斜，缩小贫困人口与其他人群的贫富差距。三是要向以解决温饱为目的的，小面积的贫困农业户倾斜，使他们的温饱问题得到彻底解决，尽快走上脱贫道路。

3.建立和完善农业科技和农村服务体系，提高贫困地区的农业附加值，是减少农村贫困人口的重要手段。农业技术落后，农产品科技含量低，农业服务体系不健全，是导致农村贫困和返贫率上升的重要原因。因此，国家应加大对贫困地区的农业科研投资力度，加快贫困地区农业科技人员的培养，引进农业扶贫项目，帮助贫困人口提高农业附加值。并且通过完善农村贫困地区服务体系，在加快农业产业结构调整的同时，立改革农产品贸易方式，建立稳定的农产品市场价格。加大对贫困地区的农资市场的管理力度，通过多种手段，控制粮价和农资产品如，化肥、农膜和农药等价格的波动，打击制售假冒伪劣农资产品的坑农害农的行为。稳定贫困人口的收入，确保持续脱贫且不返贫。公务员之家版权所有

4.加快农村贫困地区的教育、卫生和社会保障体系的建设步伐，提高贫困地区人口的综合素质，是农村脱贫和防止返贫率上升的关键手段。由于农民受教育程度低影响，农民素质难以提高，是造成农村脱贫难的一大主要原因。而农村医疗卫生体系的不健全，加重了贫困人口看病的负担，造成农民的贫困。文化贫困和因病致贫是农村贫困问题难以解决的痼疾。因此，国家应加大对贫困地区的文化、卫生投入，通过对贫困人口的文化、科技培训，提高贫困人口的综合素质，扩大贫困人口的就业渠道，增加他们收入，促使早日脱贫。通过在贫困地区建立农村新型合作医疗体系、养老保险、贫困户救助机制，来解决贫困人口看病难的问题减，轻贫困人口的新增负担，降低贫困人口的返贫率。