农村基层政府债务危机

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*基层政府穷到什么地步了呢？在安徽某镇，连镇长办公室的电话都因为欠费停机了。安徽省平芋镇政府因为还不起酒楼的钱，政府办公大楼被法院判给了债权人。

*基层债务已经造成部分地区基层政府的瘫痪。湖北一些欠债的基层，镇长、乡长都纷纷外出打工了；河南某镇，除了镇长、副镇长还上班，其余人都已经“罢工”。

*据农村问题的专家估计，县以下（含县）的基层债务总额超过8000亿。

如果按照李昌平的定义，把县、乡、村三级行政组织所欠的债务叫基层债务，其中不包括国有企业、集体企业和事业单位所欠的债务。那么具体数字到底有多少，是谁也说不清的。

山东一个3万人的中等镇负债4000多万元，2000年对四川省的100个乡镇政府的抽样调查表明，有82个有明显的债务，46%乡镇政府债务高于100万元，有一些高达120万元。个别乡镇政府甚至已用光了2015年的预算收入。截至2003年底，四川省县级政府债务总额达739.2亿元，平均每个县负债4.11亿元。其中乡镇债务279.73亿元，平均每个乡镇负债552万元。（1）安徽省凤阳县，2003年一年形成的债务是1.13亿。（2）1999年来自湖南省的一份调查表明，大约2000个乡镇政府中的88%有明显的债务；有一些在1999年之前已经用光了2003年的预算收入。

《四川日报》的记者在川、鄂、湘三省采访结果显示，三省县、乡、村普遍存在巨额债务。四川省乡级债务达142亿元，村级负债39亿元。全省负债亿元以上的乡镇7个，负债500万以上的村有5个。部分地市所有乡村都负债，地处该省最富庶的成都平原的德阳市乡镇平均1520万元。同时，不良债务巨大，该省乡村逾期债务达123亿元，占债务总额的68%。湖南省乡镇负债面高达88%，湖北省连“经济十强县（市）”的县、乡、村三级都普遍债务累累，其中“首强”仙桃市光市级财政负债就达1.4亿元，而另一“十强”天门市则已超过4亿元。湖北省天门市现有村级债务总额为3.34亿元，村平近50万元。安徽省和县2002年全县县级负债1.5亿元；乡镇负债8865万元，比上一年增加了700多万元，其中负债最高的乡镇达1784.9万元，乡镇平均负债422.1万元。云南省有乡镇1590个，建立乡镇财政机构的有1578个。2000年全省乡镇赤字4.8亿元，隐性赤字为9.3亿元，乡镇债务为38.2亿元，平均乡镇负债331.4万元（按1578个乡镇计算）。

江汉平原某县的村级债务5.5亿元，乡级债务（含管理区）3亿元，县级债务1.5亿元，三级债务共10亿元。在江汉平原，该县基层债务不是最多的，属中等水平。（3）

江苏省宿迁市截至到2001年底，全市115个乡镇（街道办）都有不同程度的债务负担，负债总额达13．36亿元，乡镇平均负债1161．5万元。

中南大学商学院国贸0203班大二女生曹裕在致总理的信以及《关于湖南省桃江县花果山乡政府负债情况的报告》，》透露：该乡政府负债高达400多万元。（4）

有的地方，欠100多万元高利贷的村都有不少。富饶的江汉平原如此，全国其他基层组织可见一斑。

根据《新闻周刊》记者获取的权威数据，湖南省乡镇负债总额为85.4亿元；浙江省乡镇政府负债36.4亿元。这个数字并不包括乡镇政府下属的企事业单位和农村集体经济组织所欠下的债务；安徽省乡镇债务总额为59.23亿元。

剔除2000年以来的债务增长，按照湖南、浙江、安徽三省截至1999年底的负债总额进行匡算，平均每个省60亿元。

1999年，国务院办公厅曾经下发了《国务院办公厅关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》。但是清查的结果并没有对外公布，据外界猜测当时乡村两级债务已经达到2000多亿。所谓的彻底清理，也无疾而终。基层政府的债务终于一拖再拖，终成沉疴。

最近北京的农业问题专家开列了这样一组数字：中国镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，预计当前的乡镇基层债务额超过5000亿元；其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级预计达2500亿元。（5）。如果考虑到县级财政和乡镇财政的比例，那么县以下（含县）的基层债务总额超过8000亿。

如此巨额的债务，在世界范围内也是罕见的。因为这一数字与1999年整个农业的产值24519.1亿相比，其比例之高令人触目惊心。在外国足以导致政府破产或者执政党下台。那么这些债务到底是何时形成的？债务比例有什么构成？有哪些债权人？农村基层债务到底应该怎么消化？是像国有银行商业化改革一样由中央财政“注资”；还是有地方政府自我消化？还是让那些无法还债的政府破产？回答这些问题，需要的不仅是直面现实的勇气，更需要从当事人政治力量的博弈和该问题在执政党视野中的利害来分析。

一．基层债务的行成过程、特点和原因。

有些研究者认为县级财政之所以有债务，是因为地方政府想出政绩，搞了一些形象工程。那么钱从哪里来？他们只能从国有银行借到钱。所以“县级财政的债务其实也就是银行的不良贷款”。（6）实际情况正好相反，众所周知，1997年中央召开的全国金融工作会议和中发（1997）19号对国有银行改革作了总体部署，国办发（1998）120号文转发了《国务院转发中国人民银行国有独资商业银行分支机构改革方案的通知》，明确要求工农中建在2000年前要撤并10%的县支行。中国银行首先撤销了原省分行所在地的26家市分行，实现省市行人财物资源的重新组合。在1998～2000年3年间，中国银行机构总数减少2284家，下降15%。县及县以下机构网点占中行机构的份额也由1997年底的56.2%下降为41%。四大银行更是严格控制在农村的信贷量，向上收缩信贷权。所以，县级债务银行不可能是最大债权人。

那么债务到底是怎么形成的呢？我们不妨先看一个个案。

请看《一个镇长的自白————农村基层的债务是怎样欠下的》，作者是一名在基层工作多年的镇长，他所在的镇人口4万，负债1300多万元，财政赤字240万元，而2001年同级财政收入只有134万元。他说“据我所知，全县60多个镇乡90％都负债。我镇负债的主要构成，一是原来政府办的农村合作基金会清盘关闭后，为清退农民本金，镇政府把所有的钱全赔进去后，还向中央专贷400多万元；二是基层供销社原来大量吸收农民入股，成为变相的银行，高息揽储。由于经营不善，管理混乱，严重资不抵债，清理整顿后，要退农民的钱，也由政府兜底，已专贷100多万元，而且还有300万元本金无钱退给农民；三是“普九”工程欠款；四是其他工程建设欠款；五是欠上级水费、公路款等。财政赤字是因为发不起工资，县财政超调资金形成。本级收入134万元，而教师和公务员工资一年就320多万元，怎能不赤字？”。甚至为了完成税收任务，确保工资发放，一些镇乡领导个人借钱垫税，因为连预征的对象也没有了。基层政府借钱垫税，加重了债务，却也实出无奈。他说“我们也理解县上的困难，为保工资，上半年已借了几千万元，以收定支也是迫不得已。税收“空转”已经十分严重，有的镇乡一年税收“空转”高达三十四万元。全县去年年底预征和空转的税收应该是个不小的数字。”（7）

再以李昌平所在的湖北监利县为例。该县1995年以前基本不欠债，且有80%乡村有节余，从1996年开始，全县债务每年以2亿元速度增长。农民负担款征收慢，上面追得紧，乡村为了“抢先完成任务”——借债；机构和人员增长快，行政支出不足——借债；抗灾——借债；修房子、买车子——借债；还旧债——借新债。当民间借债有了一定的规模以后，就形成了债务的恶性循环，该县每年支付基层债务的利息在1.7亿元以上，而每年农民合理负担总额也没有1.7亿元。（8）

从宏观环境来讲，1994年的税收改革，影响了地方政府的财政收入。虽然1994年的税收改革本质是建立税收共享体系，然而，这个体系使中央政府享有税收收入的大部分。1980年，地方政府税收收入占整个政府收入的75%，而2001年只占整个政府收入的不到48%。1980年，地方政府开支占整个政府开支的46%，而2001年占整个政府开支的近70%。同时，随着中国经济逐渐走出短缺经济阴影，地方政府拥有的乡镇集体企业的效益下降，导致地方政府财政收入的大大减少。另外，1994年在实行分税制改革时，中央政府与地方政府的事权划分未能彻底进行，地方政府公共管理职能和经济发展任务并由此造成的开支压力不断增大，而财政集中度反而大幅提高：中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%大幅提高至2002年的54．9%，省级政府集中的财力也从1994年的16．8%提高到2000年的28．8%。地方政府的财源明显不足，因而不得不举债度日。然而，这仅仅是构成基层政府“债务机制”的因素之一。更多的因素，则表现在基层政府在举债问题上严重缺乏自我约束，甚至违背基本的“借贷规律”。（9）

从1960到1985年的各年，地方政府均有预算盈余。从1986到1993年，地方政府在一些年有盈余，在另一些年是赤字。1994年的税收改革完全改变了这一局面。地方政府预算从1993年的61亿元盈余一跃成为1994年的1727亿元赤字。从1994年开始，各省每年均有预算赤字。地方政府的赤字从1994年到2001年以16%的年增长率增加。基于2002年预算，地方政府的债务在2002年将达到3630亿元，比2001年增加了25%！

最近几年，中央政府的财政收入占整个财政收入的约50%，但却仅仅支付了整个政府支出的大约30%。地方政府请求中央政府拨款，中央政府酌情将款项拨回到地方政府。即使是最富有省份也需要大笔的中央返还才可付清其预算赤字。例如，1999年中央政府向广东省返还208.6亿元，占该省预算收入的27%；对上海返还229亿元，占上海预算收入的54%；对江苏省返还203亿元，占江苏预算收入的59%。

在这样一个背景下，从1996年开始，基层债务开始大规模的出现了。

1993年，农产品开始大幅涨价，农民收入有了很大的增长，农业税和各种乱摊派大幅增加，县乡村三级日子好过了：工资大涨；机构和人员膨胀；奢华作风开始盛行，房子、车子、手机、电脑等越配越高级，公费考察从国内发展到国外，从主要领导发展到一般干部，甚至村民办教师、小组长也要出去“考察”。1996年，农产品价格开始下滑，内地乡镇企业也大面积滑坡，中央出台减轻农民负担的13号文件，县乡村的收入增幅减缓，有不少地方出现了负增长。但是，支出却刚性增长。借债成了普遍采用的缓解财政危机的办法。由于国有商业银行退出县域经济，农村信用社实力有限，借债的手伸向了民间，一种方法是成立农村合作基金会，高息揽存，用于政府消费；另一种方法是直接找民间拿月息30‰的高利贷。部分基层干部参与其中。由于高利贷管理混乱，“营运债务”一度发展成为某些干部的生财之道。

为了吸纳更多的钱维持债务的恶性循环，民间借贷的利息从月息15‰增加到了现在的30‰，有的地方达到40‰以上。这样债务规模越来越大，增长速度越来越快，潜在的危机也越来越深重。

一些地方政府大办农村合作基金会和供销社，吸收社会资金入股曾一度火热，信用社高息揽储，年息高达18％甚至20％以上。基层政府和供销社根本没有管理金融的能力（其实基层供销社早已亏损严重，全靠不断增长的股金撑着，加之长期政企不分，体制僵化，早就隐藏着巨大的风险），使这些金融机构严重亏损。由此造成农民的损失，只得由政府来兜底。

再以四川省为例。全国人大代表、原四川省委常委、省纪委书记沈国俊认为，该省的基层债务来源有三：一是清理整顿地方金融问题时，对部分个人债务采用了政府兜底的方式，使政府背上沉重的债务负担；二是基础设施、农田水利等设施建设，社会效益显著但经济效益微弱，还贷资金严重不足；三是政府外债巨大。他说“基层政府的相当一部分负债是为了改善乡村学校、道路、水利、广播、卫生、通讯等公共设施而形成的。”（10）

正如一位乡镇干部所描述的，债务政府通过三个阶段形成了。第一阶段跟银行、信用社、合作基金会借。刚开始想到的当然是银行，借多了，银行惜贷，再找信用社，信用社差不多是‘自己’的嘛。信用社抗不住了，就打合作基金会的点子。这一阶段占总债务的三分之一。

第二阶段跟单位借。银行等金融单位的路子死了，就靠面子找其他单位，或者是好的厂矿公司，或者是县里的其他日子好过的部门，这一阶段的借款占总额也有三分之一。

第三阶段，跟老百姓借，跟私人借。走到这一步委实是不得已，眼看我们的偿还能力萎缩为零。连单位都不借了，只好打起民间资本的主意。我们许诺的利息很高。中国的老百姓，尤其是没见过世面的农民，起初特别相信镇政府，又说是高利息借钱，他们忙不迭地送钱到政府，有的还托人找关系借钱给政府。这个阶段和其他乱七八糟的欠债合在一起，占总额的三分之一。(11)

从我所看到的各种调查报告、媒体报道和在农村的经历看，基层债务具有以下特点：

1.债务面广，数量巨大，利息负担高。浙江丽水的审计部门对该地区194个乡镇赤字情况进行审计发现：有赤字的乡镇多达161个，覆盖面将近90%；内蒙古巴盟地区今年的调查显示，全盟乡级负债面达95%，村级负债面达90%，几乎所有乡村都有负债。（12）湖北乡级负债面在95％以上，村级负债面也在90％以上，几乎是乡乡有债，村村欠钱。（13）乡村两级的债务，很少是按国家规定的金融利率借款，基本上是高息借贷。湖北省监利县棋盘乡从1996年元月到1999年底民间贷款年利率为18%；从2001年元月1日起的民间借贷按年利率10%计算。同年银行的贷款利率是2.86%。

2.债务累积时间长且呈逐年蔓延趋势。再以湖北监利为例，该县县、乡、村各级共负债10亿元，已有很多村因欠债无法向乡镇交帐（包括农业税和“三提五统”），乡镇没有向县财政“结帐”，完不成财政上缴任务（这样的乡镇预计今年达到一半），各级政权组织都靠想方设法继续借债维持“生存”，全县光债务利息一年就要三千万元。湖南省湘潭县射埠镇、石潭镇、中路铺镇近两来年均递增57%，净增债务1865万元。债务象“滚雪球”一样越滚越大，财政危机象火一样自下往上继续蔓延。

3.债务人主体多元。既有政府欠银行和其他金融机构、欠上级政府，也有欠群众（民间借贷）、个私老板，还有大量拖欠干部教师工资。既有内债，也有外债(世行贷款和外国政府借款)。湖北监利县县、乡、村三级十亿元债务比例构成，分别为欠国家债务（包上级政府和国有银行）30%，全县欠发工资20%，民间借贷50%。仙桃市市级财政的内、外债比例是4：3。

4.不良债务占绝对比重，债务人无法主张权利。无法主张权利的情况有两种，一是找不到责任人，继任的基层领导又不愿承担；而是基层政府赖着不还，债权人就算到法院去告，法院也受制于地方，不敢受理或执行。况且在中国诉讼的费用之高昂，足以令很多债务人望而却步

5.债权刚性弱、债务刚性强。政府债权难以收回，减债难度很大。四川省乡村两级106亿元的债权，多为不良债务，其中所属企业、外单位欠款和农户欠“三提五统”资金达65亿元，收回难度相大，要么所属企业倒闭或无力偿还，要么农户以一些历史遗留问题为借口而故意拖欠不交。同时，历史积存下来的其他25亿元应收未收款收回难度更大。然而乡村债务的“债主”主要是国家银行和信用社；农村合作基金会和单位、个人，这些债务具有很强的刚性。照一些乡镇干部的说法，“赖帐”的可能性几乎没有：欠国家银行的钱一分不能少；欠合作基金会的钱是农民的血汗钱，不还不行；欠其他单位和个人的钱不还，乡镇政府机关就难以安宁。

6.从地区分布看，主要分布在中西部和东部省份的贫困地区。

综合起来，基层债务的来源大体有以下几种：

1.财政供养人员太多，冗员充斥，“编外人员”占用了大量支出。

先说在编人员，代中国的财政供养人员比例一直受到社会各界的广泛诟病。从纵向看，我国财政供养人员比例在汉代是1∶7948人，唐代是1∶3927人，明代是1∶2299人，清代是1∶911人，1949年是1∶294人（一说是1∶600人），而今天是1∶30人（一说是1∶28人），有个别地方甚至达到了空前的1∶9人（如陕西省黄龙县是9个农民供养1个干部）；从横向上看，1999年在中国这个比例是1∶30人，印度尼西亚是1∶98人，日本是1∶150人，法国是1∶164人，美国是1∶187人。(14)以山西省为例，到2002年底，全省财政供养人员已达136.6万人，与全省财政总人口之比为1：24（详细情况见附表一）。（15）

表一.分税制以来山西财政供养人员及占总人口比重变化情况表

民政部《乡镇论坛》载文称，机构改革还没有完成的乡镇，机构一般都在20个左右，机关人员都在百人以上。河南省新郑县1999年财政收入比上年增长153%，但仅新分配的大中专毕业生等新增人员的工资就支出180万元左右，新增人员吃完新增财政收入还不够。来自安徽省的统计说：乡镇用于支付人员工资的债务为5.21亿元,在乡镇欠债总额中的比重为8.8%。如果加上因为人多而导致的管理费用的欠债，比重立即上升为13.7%。

全国目前吃财政饭的人有4000多万，养着400万辆左右公车，每年耗费都在3000亿元左右，超过了我们的国防费用。目前全国的职务消费已经占到全部财政支出的4成，挤占了其他费用，财力不堪重负。更为关键的是，为支付众多供养人员的工资以及日常的行政管理费，政府财政不堪重负，很多地方尤其是农村社会的基层政府是典型的“吃饭型财政”，其中行政管理费及工资支出占到了当地财政收入的80%～90%，政府没有什么余钱去推动当地的经济发展和社会发展。让人担忧的是，供养队伍的庞大以及各种腐败现象的增多一方面导致了政府机构膨胀、职能转换困难、政府财政支出有增无减，另一方面进一步加剧了“官本位”现象，许多人对当官、做公务员趋之若鹜，是所谓“食之者众，生之者寡”，精简机构与人员难以真正落到实处。论者言之凿凿，让人对当代中国的财政供养人员比例以及由此带来的种种问题忧心不已。

再说编外人员，也叫“超编人员”。顾炎武在《日知录》中这样记载"一邑（县）之中，食利于官者，亡虑（大约）数行人（古军旅一行为25人），恃讼烦刑苛，则得以嚇射人钱。故一役而恒六七人共之。"吴思在他的《血酬定理》中曾经详细讨论了这个现象。明朝开国皇帝朱元璋发现，松江府有一批不务正业的人，专门依附衙门里的役吏皂隶，借官府之威害民。这些人自称小牢子、野牢子、直司、主文、小官、帮虎，仅松江一府就有1350名，苏州府还有1521名。四川巴县的正吏（典吏）不过15名，一等临时工（半正式工）“经书”常有200多人，二等临时工“清书”和“小书”是经书的徒弟，统称白书，数目与师傅相近。朱元璋说，这些人不知农民的艰辛，农忙时下乡生事。芒种正是栽种季节，他们拿着官府批文找到农民，从水车上把人锁下来，或者从农民手里夺下秧苗，锁人出田明朝初年松江一府二县，不过三个衙门，如此平均下来每个衙门就有六七百位白员。明朝一个县的正式官员不过四五位，再加上十几位吏，县级衙门的“经制”名额不过二十左右，此外还有约二百名额设衙役，而“帮闲在官”的人竟然超过这个数字的三倍。（16）

李昌平在他的《我向总理说实话》一书中记述，2000年，湖北监利县容城财政所的正式编制为30多人，实际工作人员140多人，编外人员是编内人员的三四倍。一个省级贫困县的财政所就有110多不在编册，却吃拿卡要的“白员”，全国有多少更不用说了。这些人的开支，数目惊人。（17）

基层政府中供养的财政人员首先要吃饭，而在获取财政分配方面他们往往有背景，有能耐，能够在财政亏空的情况下，照样予取予求。同时乡村教学的教师的工资却被拖欠克扣。据安徽省凤阳县财政局会计中心主任席文珍介绍，2003年凤阳县财政收入1.67亿元，吃财政饭的1．3万人，按人均5000元～8000元计算共需8000万元左右；再加上政策性转移支付、专项转移支付，去年实际支出2．8亿元。安徽省和县2002年全县财政供养人员12566人，全县县级负债1.5亿元。郴州市乡镇机关事业单位实际在职人员12708人，超员3201人，财政安排给乡镇人员包干经费人均5000元，实际人均超过1万元。这就意味着：仅乡镇机关事业单位“人头费”形成的预算内赤字就达786亿元。（18）

在这种情况下，一个自然的趋势就是借债和乱收费。这恰恰是中央政府明令禁止的，我称为“基层政府的非法生存”。如果基层政府财力充裕，他们就没有冒违法的风险去乱收费，借债的倾向；如果没有那么多冗员，基层政府也不会如此亏空。简言之，借债已成为基层政府（包括它巨量的人员）延续生存的方式。

我们可以算一笔帐，据测算，全国乡级每年至少需要3700亿才能维持合法的生存。（1）乡镇吃财政饭大约有1600万人，这需1600亿元左右。（2）约80万个行政村，460万个自然村，有村级干部、公共品维护员、军烈属、五保户约1500万人，这需600亿元左右。（3）乡镇债务约2000亿元，每年支付利息300亿元左右。（4）全国有近5万个乡镇，每个乡有15个部门，平均每个部门年运转3万元，这需200多亿元。（5）广大农村地区公共品安排每年至少需要1000亿元。这5笔总计需要3700亿元，如果按7折算（考虑地域的不平衡），大约需要农村支付2590亿元。而乡镇从农民身上合法征收400亿，从工商税收收入中分成的约250亿元，每年的资源补偿收入约100亿元。收支相差1840亿元。所有的支出都是刚性的。在这种情况下，乡镇只有非法“创收”才能维持生存。

2.承担基层政府责任的公共支出。

包括基础设施，如农田水利、乡村公路、中小学校舍、“普六”、“普九”的教育工程及乡镇企业的建设、教师等公务人员的工资、福利、医疗补助。中央政府现在给农村的补贴每年在700亿左右，但其中60%多是平抑粮价的补贴，是通过粮食购销系统发放的。这样算来，基层政府从上级政府中每年获得的补贴实不足以履行其公共职能。

郴州市某县1998年各乡镇用于教育、城建、道路、水利等建设形成的负债高达3159.34万元，占全县乡镇财政赤字和负债额的78%。（19）

湖南省乡镇负担和补贴的人员46万人，益阳市赫山区仅教师就有万余名，而该区可用财力只有6000万元，全部用来支付教师工资都不够。郴州市乡镇机关在编人员有1.2万人,按现行的工资标准和必须的公务费来开支计算,仅乡镇机关事业单位人头经费形成的预算内赤字就达7000万元。河南省90%的乡镇拖欠干部职工工资，有的拖欠一年以上。湖南中部一乡镇2000年只发了3个月的基本工资。一位全国人大代表说：发不出教员工资的乡镇达到60%—70%。在湖南，至2002年年底，教育负债达到31.75亿元，其中农村中小学负债25.3亿元。这么大的一笔债务，主要欠的是当年“普九”的基建债。苏北一个县拖欠教师工资2500多万。为了老师们能在他们的节日里有一点安慰，该县拍卖了部分乡镇的小轿车。在这种窘况下，怎么还能奢求基层政府去修路、盖学校、义务教育呢？在广大的农村地区，农村公社时期的水渠，灌溉设施还是使用；许多乡村学校的教室都是危房，乃至露出天来；乡村的公路也是村民自己整修；义务教育更使以“教育费附加”的形式，实际上承担在农民自己头上，义务教育成了“自我教育”。种种现象的根源在于基层政府已经丧失了继续行使公共职能的财力。许多地方的基层政府在公共投资这方面基本瘫痪。

3.清理整顿农村经济秩序的“后遗症”。

四川中江县为清理整顿农村合作基金会光县级财政就新增了3亿元的债务，乡镇更是因此而普遍负债上千万元，这个“明星县”因此而危机四伏。据该省财政厅同志介绍，中江县这样的情况在四川省180多个县是普遍现象，“这是为稳定付出的代价”。湖南“财政第一强县”浏阳市北盛镇党委书记对记者说，为了使基金会能顺利并入农村信用社，镇财政因此负债900万元，与周边县市的兄弟乡镇相比，自己的情况还算是好的。

4.为完成上级下达的各项指标各种任务举债。

指标正是指令的延续，也是集中领导的最简单的办法。为了出政绩，上级指定出各种指标层层下达，基层政府不管死活只有贯彻执行的份。这些指标五花八门，如教育达标建校舍，公路达标修建柏油路，治安达标建公安派出所，司法达标建法庭，计划生育达标建服务站，城镇规划达标搞整齐划一。为了应付达标升级活动的检查考核，乡镇和村只好四处借债搞建设，以便通过验收。如四川各地近年围绕“小康”指标，下达各种达标任务，全省乡村仅教育“普九”达标一项就举债23.8亿元。

5.基层干部的吃喝和迎送各类上级人员的招待费用。

四川省每个村年招待费大多1至2万元，每个乡镇10至15万元，一些县乡吃喝用车铺张浪费、工资发不出“奖金”却高得离谱的怪现象在川、鄂、湘三省各地都不鲜见。益阳市赫山区沧水铺镇原是“全国乡镇500强”的明星镇。在原党委书记和镇长的带领下，不到两年的时间，沧水铺镇以各种名义滥发奖金144万元。镇干部吃喝成风，吃喝招待费高达183万元。吃喝花费最多的一天，按当地物价标准可摆20多桌。

不少乡镇领导花钱大手大脚，挥霍无度。据张家界市人大常委会财经工委调查，1998年，该市乡镇开支招待费512.25万元，每个乡镇平均为5.12万元。一些乡镇还违规修建宿舍楼，超额发放各种名目的奖金、津贴、补助，不顾财力地购买小车，超额报销医疗费、差旅费等。腐败给乡镇造成的债务，在一些省市的乡镇债务统计中，被称作“非生产性支出”或者“其他原因”。一个中部省份在一份材料中说：在乡村债务中，属于各种吃喝招待的费用，占21.4%。(20)

6.乡镇企业的乱投资。

乡镇企业是集体性质的，凡是集体的就无法保证有决策权力的人在决策时不违背委托人的意愿。同时有几户没有任何对错误投资的惩罚、追究措施。没有风险的投资必然是不负责任的投资，必然使集体背负沉重的债务负担。

90年代初，在市场经济大潮的裹挟下，许多乡镇从发展经济的美好愿望出发，不允许出现企业“空白点”，一些乡镇四处借贷、集资、联合办厂,大办乡镇企业。但由于缺乏资金技术，产品没有市场，经营管理又不善，企业未见效益即倒闭，或者因为效益不佳而无法清偿债务。安徽省淮南市凤台县丁集乡、潘集区泥河镇两乡镇共欠千万元以上的债务。来源正是当初在丁集乡洗衣粉厂，泥河镇麻纺厂、硫酸厂、磷肥厂匆匆上马的投资。一位在乡镇企业管理部门工作多年的官员说，一些乡镇对有些项目未经充分论证，就大举投资，岂能不倒？如东县洋口镇南港渔网厂前几年投资兴办三信公司搞鳗鱼养殖，结果本利无收，背上沉重债务，资不抵债3241万元。（21）

新华网记者沈锡权、段羡菊在湖北曾做过调查，湖北省天门市光造轮毂厂、开发芒硝矿两个项目（都是有头没尾的“半拉子工程”），就给政府留下了一亿二千万元的巨额债务，光向群众发行债券就5000万元。至今谁也没有对决策失误负任何责任，谁也没有办法还清这笔债。湖南省长沙市乡镇财政因兴办企业举债3.8亿元，占乡镇债务的54%；村集体经济为企担保债务债2.4亿元,占村级担保债务的99%。（22）

二.基层债务对农村政治、经济生态的影响

首要的影响当然是政府公信力和权威的降低乃至丧失。因为恰恰应该是作为法律履行者的政府不但不承担公共责任，却在违法。一个不承担责任的政府不会得到民众的信任；一个言而无信，不履行诺言的政府不会受到民众的拥戴；一个超越于法律之上，凭借公权力损坏民众利益的政府只会得到民众的唾弃。

一个政府的权威，有三重的意义。第一，这个政府必须是合法的。对基层政府来说，必须是农民可以选举出来，也可以弹劾出去的政府；第二，这个政府必须是是守法的。政府没有超越于法律的权力。在借贷这种民事行为中，政府和任何一个公民都是平等的。政府没有权力欠债不还。第三，这个政府必须是遵守承诺的。任何朝令夕改，言而无信的政府都没有权威可言。借贷行为是一种契约行为，政府作为合同的一方，必须尽力履行合同。

从长远来看，基层债务造成的基层政府公信力和权威的降低，将使得农村的政治生态更加恶化。农村的干群关系已经处于高度紧张的状态。农民上访，干部逼税，上小黑屋，用私刑的事情时有耳闻。（22）

其次，仅从经济层面来考虑，正如李昌平所说的，沉重的基层债务负担最后还是落到农民头上的。这种“干部拉屎，农民擦腚”的情况几乎是可以预料的。对农民来说，这意味着：

1，债务使农民“减负”难以实现。如果说农民负担过重起初是因为机构和人员膨胀引起的，那么现在，农民负担虽有中央三令五申，但仍有增无减，则是债务危机所致。湖北某乡1997年因提早征收农民负担，导致一农民服毒自杀，中央领导严令查处责任人，乡党委书记、乡长被撤销党内外一切职务，直接责任人被判刑三年。但1997～1999年，该乡仍无视中央减轻农民负担的政策，基层债务依然有增无减。高利贷、利滚利让农民难有出头之日。

2，债务促使一些乡村干部作恶。为了偿还债务，乡村干部胡作非为。内地某乡的一个农民，因时欠村里的190元，现在要还1800元，该农民无力偿还，竟拉去关在乡里的“小黑屋”里给活活冻死了。另一农民因1995年欠集体3500元，利滚利后竟要还1.9万元，该农民答应还1.4万元，乡村干部不同意，竟把他拉到乡里关“小黑屋”……数天后，该农民在送往医院的途中死亡。

3，疾病流行危及人畜生存人畜的传染病，过去是靠政府和集体拿钱救治和消灭，现在县乡村无财力了。各种畜禽传染病一经发现就必须迅速捕杀，严控传播，但现在谁出钱、谁来管？在一些农村，血吸虫病、传染性肝病等患者很少有人去住院救治。这都是十分危险的。

4，义务教育成为画饼乡村对教育的投入越来越少，学校对学生的收费越来越高，学生流失呈上升趋势。在不少城市，你都会遇到一群群跪在地上给人擦皮鞋的小孩。这样下去，义务教育在一些地方永远是一个画饼。

5，水利工程日趋老化。很多人都认为解决十几亿中国人吃饭的大难题仅是“分田单干”——责任制的功劳，这种认识十分片面。水利建设和种子、肥料的技术革命是粮食增产至关重要的因素。不少农村已有十年没有组织农民兴修水利工程了。农民每年上缴的以资代劳资金都还了债或发了工资，国家下拨的农业工程建设资金也常常被挪用，农业抗旱涝灾害的能力日趋衰退。十年后必须对原有的水利工程进行修复，预计需要几万亿的投入。水利建设资金的缺乏将严重制约农业的发展。

6，贫富差别越来越大。农村市场进一步萎缩当财富向少数发达地区、少数产业、少数人集中，大多数地方、大多数行业、大多数人将相对贫困化；而从微观而言，少数人将又通过高利贷和权力的结合，再次集中财富，使更多的人陷入绝对贫困，连最后的保障——土地也将失去。在农村，相当部分农户的现金收入不够缴税费和学生的学费，有不少农民一件衣服穿几年、几代人。农民没有钱消费，再好的“拉动内需”措施都是有问题的。（23）

对基层政府来说:

1.县级政权面临危机。在内陆的县一级地方，财政收入的70%以上来自农民负担，由于基层债务的影响，县级财政的预算收入根本不可能实现。县级政府也不得不靠借债和挪用度日。内陆许多县级政府为保证运转，挪用社保资金、专项基金、项目专款，变卖国有资产是十分普遍的现象。乡村为维持生计，截留县级财政收入，导致本不堪重负的工业企业雪上加霜，进一步加剧了县域经济的萎缩，财政进一步恶化，失业进一步上升，形成经济和社会的恶性循环。

2，沉重的政府债务使许多农村地区的发展成为一句空话。减轻农民负担，没门；增加农民收入，没路；调整农业结构、发展农村经济，没钱。许多乡镇的领导忙于处理各种债权债务关系，根本没有时间和精力琢磨如何发展地方经济。旧债未消，上面下达的财税上缴任务又象泰山压顶一样压下来，完不成任务，乡镇主要领导就要被扣奖金、挨批评、“一票否决”。一些乡镇领导为了还债、上缴、保“乌纱帽”，钻山打洞高息借贷、“拆东墙补西墙”，债务和利息越滚越大，陷入一种恶性循环。少数乡镇到了“工资停发、发票停报、汽车停开、电话停打、食堂停餐”的程度，濒临倒闭。新华社记者在三个省基层采访时，不少乡镇甚至县级领导居然对记者说出这样的话：如果政府也可以象企业一样破产的话，我们完全可以破产了。有的乡镇几乎要面对上千个债主，有的村要面对上百个债主，乡干部每天都要给债主说好话，债务就像背在他们背上的一块大石头，永远让乡村干部直不起腰杆；债务就像挂在他们腰间的一颗炸弹，永远让乡村干部提心吊胆。有的债主是拿着刀找乡村干部去讨债的，因基层债务逼死村长、书记的事已发生多起了，因讨债无果自杀于乡村机关的事件也有发生。

3，债务导致一些基层政府濒临崩溃，面临瘫痪。债务沉重使基层政府根本无法正常运转。债主盈门，在是很多乡镇屡见不鲜。1998年，张家界武陵源区索壑镇108个债主齐上门讨债，政府机关一片混乱。永定区大溶溪镇因债务缠身被债权人起诉，镇政府大院被法院查封，政府威信扫地。在益阳市，一位乡镇党委书记在大会上作报告，被一个债主叫下台来大骂一通。而在郴州市，有的乡镇一天上门催讨债务的多达28起。由于债务危机使乡村两级组织失去了存在的经济基础，其职能也在萎缩。一些村找不到像样的人当村长、村支书，很多乡干部提出辞职，县长的“含金量”也大大降低了。内陆地区的很多村没有积累只有债务，村长选出来后，许多人不愿干。一些有水平、有头脑、有能力的乡干部或要求调出或宁为“凤尾”不为“鸡头”，或纷纷下海自谋出路。

4，“私有化”倾向已经出现。基层债务的债主70%是县乡村干部和干部的亲友。由于乡村欠债主的钱，不少乡村值钱的东西被打着产权改革的旗号卖光，剩下的就只有土地、泵站、学校了。种地挣不了钱，农民都不愿要地，正好债主要不到钱，也只有打土地的主意。现在，在农村大片大片的土地发包给债主，30～50年不变，债主种地不交税费，只用高利贷的利息抵扣就行了，债主变成了不交税的“地主”。为了完成上面的税费任务，乡村干部便把农田的税费强加到人头上，农业税变成了人头税。现在学校、泵站也是债主争夺的目标。这种权力作用下的变相的私有化值得高度关注。

三.债务化解的思路

目前各地区对基层债务化解的思路和做法主要有：

第一，锁定历史债务，防止新的不良债务的发生。首先从完善制度入手，锁定村级债务，制止新的不良债务发生；二是严肃化债纪律，对村级财务预算和决策增加透明度，通过制度约束达到锁定老债，不发生新债的目的。尤其要注意节减村社开支，不必要的或不合理的开支要坚决杜绝，防止任何变相的“私费公报”。成立村民理财小组，实行民主理财。

第二，直接清理债务、回收债权化解。这种办法当然是最好的，但是大部分债务都是陈年旧账，债权人都找不到了。因为只能先对各项负债需进行清理，摸清底数，分类处理，逐步化解。

第三，核销降息化解。在审核乡镇债务过程中，追根求源，把那些不良债务和虚假债务通过相关程序进行剔除。

第四，多渠道盘活集体资产来化解。一方面需因地制宜的兴办集体企业，另一方面可通过拍卖荒山使用权、发包渔塘等方式来盘活村社集体闲置资产。加快村社集体经济的发展仍是化解村社债务的关键。

第五，降息减债。部分村社债务的债权人是村社干部，利息相对于银行要高，高息一定要降下来，最好是和银行利率同步。

第六，转账抵账化解。在债务化解过程中，利用乡镇与单位、单位与个人、乡镇与个人之间存在的三角甚至是多角的债权债务关系，通过不同债务、债权人之间的转账、抵账，化繁为简，使乡镇从债务网中脱离出来。

第七，增加税收和税基化解。通过农民增收、企业增效、财政增税，调整农业结构，大力发展私营个体经济，加快推进农村城镇化进程，繁荣和发展农村二、三产业，夯实乡镇经济基础，培植新兴财源和替代财源，以增加收入来偿还债务。

以上的一些措施，从长远看来是可行的。但是基层的债务问题已经刻不容缓。许多地区已经导致了基层政府的瘫痪，这些地方连镇长都找不到了，还谈什么盘活集体资产、增加农民收入，这是其一；其二，集体的资产，基层政府是否有权力拿来还债，是令一个问题。集体的资产是集体所有成员的，基层政府至多作为一个人“保值增值”，现在却变卖它来还政府欠的债，而这些债又不能保证这些支出全部是公共支出。凭什么要让集体来承担？法律上绕不过去；第三，就算这一切都是可行的，那么盘活集体资产、增加农民收入这些招数也仅对那些短期内能够发展经济的地方来说的。在一些中西部的贫困乡村，让基层政府自我化解几千万几百万的债务，几十年它也还不清。况且高额的利息在那里年年“利滚利”，增加的收入还不够来还利息。到何时才能还完？

因此，现实的问题是如何在尽短的时间内，完全的化解基层债务，防止危机进一步演化。最终酿成步伐控制的后果。我的观点如下：

银行有不良资产，政府也有不良资产。国有银行承担政策性贷款的亏损，造成的不良资产，政府可以成立资产管理公司剥离，可以用外汇注资；基层政府作为中央政府的“子公司”，为什么不可以从中央政府获取专项资金的支持，化解债务？公务员之家版权所有

当然，让这部分债务完全由中央政府来承担是不可能的。首先，基层政府在双方博弈中没有任何优势。中央政府可以不要基层政府，基层政府却离不开中央政府。基层政府的人事权在上级，财政补贴来自上级，升迁也来自上级。其次，基层的债务很多是基层盲目投资，胡乱吃喝造成的。这部分债务应该基层政府自己解决。当然政府不是赢利性机构，政府的所有收入都来自于辖区的民众。从基层债务的分布来看，正是税基薄弱的贫困地区。按理说，这时候应该是政府二次分配，兼顾公平的时候，应该照顾贫困地区。但是中央政府毕竟财力有限，许多刚性的支出，如军费开支，社保医疗等无法减小。因此可以考虑中央和地方共同承担。承担的比例可以根据不同地区的经济状况调整。经济欠发达的地方，中央就多承担一些。

第二，这样并不一定保证所有的债务都能解决。从经济学意义上，化解债务的最好办法就是使债务流动起来。政府有未来的收入，债权人需要现在的还款。所以中央政府可以“借”钱给地方政府去还钱。地方政府解决了债务问题才有能力发展经济，增加收入。等到未来收入增加后，再还不迟。对中央政府来说，需要的只是发债。现在国债每年动辄发1000多亿。5000亿也好，8000亿也好，中央政府都可以通过发债来筹集。