农村城镇化进程中改革

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一、背景描述：农村小城镇发展面临的体制与制度环境

1、改革前的城乡二元体制和国家资本原始积累制度

50年代中期以后，中央政府逐步建立了高度集中的计划经济体制："一大二公"的制度，指令性的城市生产计划和生活保障制度，城乡之间粮食统购统销制度；再加上一系列旨在把农村和城市、农业人口和非农业人口严格区分、并用户籍制度加以固定的配套制度和体制，如户口迁移、城市居民粮油计划供应、城市居民就业计划安排、城市居民社会福利保障等，最终形成城乡分割对立的二元体制。

改革开放前，中央政府在上述制度与体制下进行了近30年国家资本原始积累。主要积累方式是：全面占有城乡各种资源，全环节控制工业、农业和其他各产业的生产、交换、分配、消费等全过程，通过直接获取除农民基本生存消费之外的几乎全部农业剩余，来保证城市工业所需要的低价原材料；通过非商品交换的内部分配体制下的低工资和低消费，来获取城市工人劳动创造的全部剩余价值；然后通过国家财政再分配，转化为工业资本原始积累。正是农业的巨大贡献保证了中国在解放后不到30年的时间，形成了由中央政府各部门直接控制的国有大工业体系和由县市以上地方政府各部门控制的"地方国有"工业体系。

上述制度与体制安排，虽有效地保证了中央政府加速国家工业化需要的资本原始积累数量与速度，但后果严重：一是在推进以重工业为主导的国家工业化进程的同时，没能带来就业结构和城乡人口结构的调整，占全国人口80%多的农民固化在有限的耕地上，最终以农业的长期落后和农民的长期、全面贫困为代价；二是在中央政府初步完成国家资本原始积累的同时，并没有给县以下（包括大批"国有工业"空白县）地方政府进行地方资本原始积累提供机会和可能，地方政府占有资产和收益分配的欲望和能力受到极大限制；三是使我国城镇化、尤其是农村小城镇的发展出现了停滞、甚至萎缩的趋势。四是利用行政手段人为地在城市制造了一个庞大的福利社会和城市利益集团。

2、农村改革暴露了人地关系高度紧张的基本国情矛盾

农村改革以后，基本核算单位由几百万个生产队、生产大队变成2.4亿个农户，形成了"双层经营"的组织体制。这一重大改革的直接效果，一是农业劳动生产率大幅度提高，粮、棉、油、肉等主要农副产品连上新台阶，解决了农民的温饱，增加了城乡市场农副产品供给。二是农民收入快速增长，使农民对技术含量低的工业消费品需求增加，提供了巨大的工业消费品市场。三是农民家庭作为生产经营主体和财产主体，有权自主安排劳动时间，收入增长成为农民就业的最重要动力。

同时，随着人口的增加和耕地的不断减少，上述制度变革，使久已存在的剩余劳动力问题一举由隐性越变为显性，在人口绝对过剩背景下劳动力形成"无限供给"，人地关系高度紧张的矛盾日趋尖锐。有限的耕地已无法为规模巨大的农业剩余劳动力提供充分的就业机会，难以满足农民增收欲望。农民收入的进一步增加，农业效益的进一步提高，有待于减轻耕地上的人口压力，有待于在农业以外为农民创造非农就业机会和生活空间。否则，农业"劳动生产率低、商品率低、积累率低、农民收入低"的不利局面就不可能根本改变，农业现代化将无从谈起。

3、乡镇企业的迅速崛起与分散布局

农村改革为乡镇企业的发展创造了一系列初始条件：一是农产品的增加，为非农产业的发展奠定了丰富的原材料基础。二是农业劳动力获得了身份和择业自由。在城农民进城就业的体制障碍和制度环境没有任何改变的情况下，农业剩余劳动力迫切需要在农村内部寻找农外就业机会。三是农业和农村分工分业的发展，专业户、重点户以及各种类型的经济联合体大量涌现，再加上集体化时期依靠集体农业的微薄剩余初步发展的社队企业，为农业剩余劳动力转移和非农就业提供了坚实的载体。四是大量廉价劳动力和集体土地可以使乡镇企业大幅度降低成本，具有较强的竞争力。

上述条件虽然使乡镇企业迅速壮大、成绩显著：行业门类齐全，企业数量庞大；其创造的价值，已经占国内生产总值的1/4，外贸出口总额的1/3，农村社会增加值的2/3，全国税收的1/5；平均每年有600万农民就业，累计吸纳了1.3亿农村剩余劳动力，占农村剩余劳动力总数的28.4%，同比比1978年增长19.2个百分点；有效地提高了农民收入，1997年，全国乡镇企业从业人员人均年工资达4138元，农民人均纯收入中，来自二三产业的收入所占的比重已由11%上升到34%.[2]但是由于乡镇企业是在人们还没有来得及仔细研究和制定发展规划的情况下在农村社区范围内迅速崛起的，难免带有以下特征：一是以社区血地缘关系和行政权力为纽带；二是以社区就业最大化和福利最大化为最高目标；三是基层组织只注重各自社区范围内的乡镇企业发展，追求就业、福利和财政收入的增长，以满足其政绩和升迁的需要。就是说，乡镇企业具有明显的社区性、封闭性、福利性特征，难免高度分散布局。

高度分散的乡镇企业，虽然吸引了大规模的剩余劳动力就业，但却出现了严重的农村工业非城市化问题：一是农业剩余劳动力"离土不离乡、进厂不进城"的就地转移方式，只实现了劳动的转移，并没有实现人口空间上的稳定转移，乡镇企业劳力大都是"亦工亦农"的"两栖"人口。二是高度分散的乡镇企业占用了大量的耕地，进一步激化了国情矛盾；有关研究表明，非城镇化的工业化要付出比城市化工业道路高出8倍的土地代价，乡镇企业职工人均用地比城市职工多3倍以上。[3]三是虽然拥有廉价的劳动力和土地，但难以形成规模，造成了农村工业的外部不经济，影响了技术的进步、生产条件的改善和经济效益的提高。

4、农村基层组织管理体制的改革与调整

改革前""体制的特点是："一大二公"，即区域规模大、公有化程度高："三级所有、队为基础"，即公社、生产大队、生产队三级所有，以生产队为基本核算单位："政社合一"，即既是经济组织，又是政权组织。在这样一种组织管理体制下，农民无身份、就业、经营自由，个人无法脱离公社而独立存在，对公社是一种全面依附关系。

"大包干"改革，对上述农村基层组织管理体制形成强大冲击，国家相继采取了一系列改革与调整农村基层组织与管理体制的重大措施：一是废除体制，取消"一大二公"、"政社合一"。二是1983-1985年完成了"撤社建乡"即建立乡镇人民政府工作。这使基层组织由5万多个、镇改为92000多个乡、镇；同时，全国大多数地区的县（市）与乡镇之间，都建立了能够管辖若干个乡镇的"区"级组织，作为县市党政组织的派出机构。三是建立了82万多个村民委员会，并下设500多万个村民小组。四是国家于1985年修改并降低了农村建制镇的设置标准，确立了"以乡建镇"建制镇设置模式。

需要说明的问题是：（1）虽然改革了体制，但乡、村、组三级组织管理体制，是对时期组织管理框架的继承。（2）虽大多数地区都建立了乡、村、组三级集体经济组织，但在各自的组织层次内大都与其党政组织、自治组织融为一体，政经不分、政企不分问题仍很严重，尤其是在乡镇一级更是如此。事实上，这些集体经济组织都是时期"社"的翻版，并没进行实质性的改革。（3）"撤社建乡"之后，"以乡建镇"模式，受行政区划范围和行政组织管理权限的限制，农村小城镇的发展不会建立在科学的区域规划和建设规划基础上，最直接的后果只能是建制镇数量的大幅度增长。

二、问题分析：农村城镇化进程中的要素流动与利益趋向

1、现代化目标导向下的地方政府经济行为：追求地方资本积累数量与速度，推进地方政府主导下的农村城镇化进程

前面强调，中央政府在改革开放前进行国家资本原始积累时，没有给县以下地方政府进行地方资本原始积累提供机会和可能。改革开放以后尤其是随着"撤社建乡"改革和财政"分灶吃饭"体制的建立，地方政府不仅成为独立的行政主体，也是独立的经济主体，不仅拥有自身的财产和收益目标，也有扩张财产收益的明确动机和行为。但是，农村改革后地方政府尤其是新组建的乡镇政府，既不可能象改革前的中央政府那样，直接占有农民的农业生产剩余，更不可能通过控制和压低农产品价格、为乡镇企业提供低价原材料的办法来直接占有乡镇企业的超额利润；可能做到的，只是直接占有原社一级形成的集体积累，作为"启动资本"，兴办由乡镇本级政府直接控制的乡镇企业尤其是乡镇工业。乡镇企业的迅速发展及其给地方政府带来的巨大收益，使乡镇政府看到了地方工业化、现代化的希望和前景。

在"升迁"和"增收"双重目标的诱惑下，乡镇政府产生了快速提高资本积累速度和增加资本积累数量的强烈欲望。但到了80年代末，尤其是进入90年代以后，减轻农民和乡镇企业负担的呼声越来越高，并引起中央政府的高度重视。这对意欲快速提高资本积累速度和增加资本积累数量的乡镇政府是一个极大打击。开辟新的资金积累渠道和财政收入来源，尽快完成地方政府资本原始积累过程，是90年代以来各地方政府重要的行为特征。1992年全国范围内发生的"开发区热"以及后来部分地方政府提出的"以地生财、以地兴镇"等用地制度安排，即昭示了地方政府通过农村土地非农化、大量获取城镇建设用地资本增值收益、用于地方政府资本积累的实质。

1987年后，国家出台有关城镇建设用地的法律法规，要求县以下小城镇与大中城市一样，农用地转为建设用地必须由集体土地征为国有，由县市土地管理部门代表政府统一行使"规划、征用、开发、管理、出让"权力，政府垄断了小城镇建设用地的一级市场。在小城镇建设用地的"征用-出让"中，乡镇地方政府可从呈几倍乃至十几倍增值的地价中获取40-60%的留成。这一方面为地方政府通过土地获取资本积累提供了合法依据，满足了地方政府快速积累地方资本的欲望，另一方面进一步强化了地方政府通过征占农地获取积累的明确动机。

2、行政区划的限制与政绩考核的约束：块块矛盾对农村城镇布局的不利影响

乡镇政府作为一个行为主体，其行政行为要受以下因素的制约：一是自身利益驱动。一个乡镇政府只能也必须从本乡镇的利益出发，制定发展目标和规划，追求自身利益、尤其是财政收入增长，提高本乡镇人民的收入水平和就业与福利水平。二是乡镇行政区划的严格限制。乡镇政府的管理范围和管理权限，受行政区划的严格限制，任何乡镇政府的领导，都无权也不可能将其管理范围和管理权限延伸到周边乡镇，更不会站在周边乡镇利益的角度去考虑本乡镇的行政与经济工作。三是"自上而下"政绩考核制度的约束。目前，自上而下的政绩考核制度，是衡量各级政府与部门及其领导政绩的标准；作为乡镇领导，出于满足"政绩"考核和自己"升迁"的需要，往往被迫制定一些不切实际的发展计划，其行政行为及发展目标，具有短期性和极强的本位色彩。四是受"以乡建镇"模式的诱导，每个乡镇政府都意欲将本乡镇发展成为小城镇，以满足其追求地方城镇化、现代化的欲望。在上述各因素的影响下，各乡镇政府在追求发展目标、尤其是进行小城镇建设时，为争取和占有更多的资源和利益，就会发生行为和利益冲突，产生"块块矛盾"。

尽管近些年来农村乡镇的数量在不断减少，管理范围也有所扩大，但其数量过多、布局密度过大、管理范围过小的问题仍严重存在。1999年底，全国乡镇政府数量减少到44741个，比1985年减少50%多。但由于80年代中期，国家开始降低了建制镇设镇标准，确立了"以乡建镇"模式，使建制镇的数量大幅度增加，1992年为14135个，1999年为19184个，分别比1985年的7965个增加77.5%、141%.[4]增加幅度，远高于乡镇总数的减少幅度。这就给我国农业和农村经济、尤其是小城镇发展带来极为不利的影响：一是不利于发挥优势，优化配置农村各要素资源，提高资源利用效率；二是导致乡镇企业尤其是乡镇办企业难以集中发展；三是容易导致产业结构雷同，基础设施重复建设，形成低水平竞争，资源浪费严重；四是在较小的范围内，难以聚集足够的要素资源，即使改为"建制镇"，也难以发挥其聚集与辐射作用；五是每个乡镇都进行小城镇建设与规划，会占用大量的土地尤其是耕地资源。

3、部门垄断权力与垄断利益的结合：条条分割与条块矛盾对农村小城镇镇政府功能的影响

不可否认，目前有一大批区位条件好、经济势力强、人口规模大的建制镇，具有极强的发展潜力。但其管理体制和政府职能大多数与一般乡镇一样，主要是沿袭了的管理框架和运行模式，受计划经济体制的影响较深，对小城镇的健康发展极为不利：一是机构设置条块分割，政府职能不健全。小城镇的机构，除镇党委、政府的内设机构外，还有县（市）直部门在小城镇的派出机构和企事业单位，而且大部分派出机构的人、财、物管理权限都在县（市）级主管部门（虽然个别单位属于双重管理，但以执行部门政策和接受上级部门业务指导为主），它们不仅实际控制着小城镇建设中的各种要素资源，而且掌握着小城镇各领域的调控权力和执法手段。这些机构，对小城镇镇政府来说，看得见、管不着，在处理具体事务时，反而会受其权力和手段的制约，小城镇丧失了必要的权威性和灵活性，降低了镇政府有效、灵活、独立地处理行政事务的能力。而有一些机构如农机、农技、畜牧、兽医、植保、经管、统计、文化、广播等站、所，虽然也是县（市）级主管部门的派出机构，但由于权力和手段较弱，又需要镇政府负责其人员工资和机构运行费用，其管理权限大都已下放给镇里。

二是部门利益倾向严重，条块之间有利益冲突。在目前"部门立法"的大环境下，各部门制定政策，带有很强的部门利益倾向，并通过条条管理，利用下一级的延伸机构去贯彻落实，一直到乡镇一级；尤其是那些"三权"在上的部门，很多机构还承担着很重的为其上级主管部门和上级政府创收和上缴任务。这必然会弱化了小城镇镇政府对本镇经济发展的调控和协调能力。部门与小城镇镇政府之间存在"条块"利益冲突。

三是部门与部门之间也存在利益冲突。由于各部门具有不同的行政职能、管理权限和执法权力，在掌握和控制农村要素资源及其管理权限，以及由此带来的部门利益和干部收入，都存在较大差异；同时，由于各部门制定的政策往往带有部门利益倾向，有些政策本身即有矛盾和冲突，造成在执行中的行为冲突，形成了"条条"之间的矛盾。

4、市场经济条件下农业生产要素流动：稀缺要素大量外流

由于农业生产的特点和我国人多地少、经营高度分散、规模狭小的基本国情，农业生产弱质性强、风险性大、回报率低。因此，农业生产的可持续发展，有赖于对农业资源、尤其是稀缺生产要素的保护和合理利用。但在市场经济条件下越是稀缺的要素越是容易流出规模小、风险大、回报低的农业，这对农业极为不利。事实上，我国城市化尤其是农村城镇化进程的加快，土地、资本与劳动力各要素在向城镇流动中已经产生了结构性扭曲：那就是稀缺的土地与资本要素快速外流，丰富的人口及劳动力要素的缓慢外流。

近20年来，新增加城市400多个，新增加建制镇17000个，城市和城镇占地面积也在扩大。1987-1995年，31个特大城市建成区面积扩大了近60%；苏州市的城市建成区面积，1986年为129.2平方公里，1994年为419平方公里，8年扩大了2.37倍。[5]城、镇的膨胀及各种开发区的建立，后果是大量农村土地特别是农田被占用。据原国家土地管理局1995年8月的调查，浙江、福建、安徽、湖北、四川5省共建立279个国家级和省级开发区，其中60%以上属于占用耕地。[6]有资料表明，"六五"、"七五"、"八五"期间，我国耕地年均分别净减少700多万亩、400多万亩、440万亩。[7]资金外流也很严重。现实中存在多种从农业和农村抽取资金的形式，如以准备金、转存款等形式抽走农民的信用社存款，以非常隐蔽的价格"剪刀差"从农业抽走大量资金以支援其他部门建设（据测算，1979-1994年，农民为此付出大约1.5万亿的资金[8]）。还有各种形式的乱集资、乱收费、乱罚款等，抽走的资金更是不计其数。

但同时农业人口与劳动力要素并没有出现同比例外流趋势。1979-1984年，乡镇企业（原来叫社队企业）累计占用耕地8000万亩，其间共有5500万劳动力从农业转入乡镇企业，人均占地1.45亩，高出城市工业人均占地十几倍。[9]而且二三产业劳动力的流动性强、稳定性差，回流特征明显，土地与资金要素一旦外流就很难产生回流。我国农业人均耕地面积的快速减少就是证明。

农业生产中的土地、资本与劳动力各要素在向城镇流动中产生的结构性扭曲现象，其严重后果是进一步激化了人地关系高度紧张的基本国情矛盾，制约了农业现代化的进程。

三、基本假设与主要论点

（一）基本假设

我们认为，中国改革与发展的过程，就是实现现代化的过程；而国家的现代化离不开农村的现代化，农村的现代化离不开农业的现代化和农村的城镇化。从根本上说，农业的现代化和农村的城镇化进程受两个基本矛盾的制约，一是人地关系高度紧张的"基本国情矛盾"，二是城乡分割对立的"二元体制矛盾"。中国农村城镇化问题，在这两个基本矛盾的大背景下提出，也必然在这两个基本矛盾的制约下运行。推进小城镇发展的任何政策、体制与制度安排，都应有利于缓解这两个基本矛盾，有利于形成和发挥城镇的集聚与辐射效应。要缓解人地关系高度紧张的基本国情矛盾，小城镇必须以集中发展乡镇企业和大规模转移农村人口，节约利用耕地为目标；要缓解城乡分割对立的二元体制矛盾，必须扬弃传统的城市体制，对农村小城镇实行"新城镇，新体制"。

本项研究认为，从总体上说，改革开放以来，中国农村城镇化进程，既是对城乡分割"二元体制"的一种突破与创新过程，也是在"两个基本矛盾"制约下运行，并不断付出巨大制度成本的过程。中国农村城镇化的主要矛盾已由开始的"低度城镇化"即缺乏城镇化支持的工业化转向"过度城镇化"即缺乏工业化和规模人口支持的城镇化。

1、农村城镇化进程中的问题事实上是农村要素资源的利用与重新配置及其收益分配问题。这是"低度城镇化"和"过度城镇化"时期面临的同样问题，其严重后果是激化了"两个基本矛盾"。

2、在现代化目标导向下，现行的体制与制度安排，导致地方政府主导下的农村城镇化发展目标与中央政府的农村城镇化发展目标不一致。

3、现行乡镇行政区划条件下的"以乡建镇"的小城镇设置模式，影响了小城镇区域布局的科学规划和小城镇建设的科学规划。

4、解决农村城镇化问题的关键在于通过改革相关制度与体制，使中央政府的农村城镇化目标与地方政府农村城镇化目标协调统一。

（二）主要论点：

1、农村城镇化固然非常重要，但城镇化本身不是目的。不能因为城乡二元体制难以突破，使小城镇建设成为必然，因此认为小城镇数量越多越好。在人口压力大而要素资源、尤其是土地资源严重短缺的基本国情矛盾制约下，农村城镇化的主要目的并不在于建设一批现代化的城镇，而是通过农村城镇化的发展，集聚资本和人口，调整农村产业结构、就业结构和城乡关系，逐步解决农业、农村、农民的"三农"问题。如果农村城镇化发展的结果只是建设了一批现代化的城镇，而没有集中发展乡镇企业和大规模转移农村人口，那必然加剧农业人口与资源紧张的基本国情矛盾。改革开放之后的前期，因乡镇企业尤其是乡镇工业的飞速发展、并高度分散布局，出现了"低度城镇化"现象，而随后因"以乡建镇"模式的确立，建制镇数量迅速增加，在高度分散的乡镇工业没有有效集中的情况下，又出现了"过度城镇化"问题。

2、处在不同发展阶段的中央政府与地方政府具有不同的行为目标。我们认为，在现代化进程中，目前中央政府处在已经完成资本原始积累的后现代化阶段，而地方政府则处在正在进行资本原始积累的前现代化阶段。因此中央政府与地方政府尤其是县乡基层政府推进农村小城镇发展的目标是不一致的：前者要求，通过小城镇的发展，集中兴办乡镇企业，转移农业人口和剩余劳动力，节约利用土地资源，以缓和人地关系紧张的矛盾，保持农业的可持续发展；后者则要求，通过推进农村城镇化进程，尽快提高资本积累速度、增加资本积累数量。近些年来，中央政府及有关部门就推进农村城镇化进程，已出台了诸多指导性意见，其政策目标大都集中在集中兴办乡镇企业和大规模转移农村人口，节约利用耕地，科学制定小城镇建设规划。但这些政策的执行效果却不尽如人意，产生了诸多与政策目标不一致现象，如小城镇数量过多、布局不合理、人口规模较小、浪费土地现象严重等。

3、从传统城市体制中复制出来的农村城镇体制与制度，使县以下地方政府通过直接垄断农村稀缺要素的流动积累地方政府资本的行为得以实现。应该说，中央政府推进农村城镇化的政策目标是良好的，是有利于我国农业和农村经济可持续发展的。但是，并没有一套完整的、与其政策目标相配套的政策、体制和制度安排，只是对传统的城市体制的主要框架进行了复制，如城镇土地的利用与管理制度、户籍制度、行政管理体制、政绩考核制度、财政管理体制等等。这恰恰满足了具有快速积累资本欲望和行为的地方政府的体制与制度要求。

4、问题的关键并不在于地方政府有积累资本的欲望，而在于积累资本的方式与方法。资本原始积累，是任何经济类型进入现代化不可逾越的历史性过程，乡镇政府也是如此。但是不是必须直接在农村稀缺要素资源"非农化"过程中进行，是值得研究的。地方政府通过垄断稀缺要素"非农化"权力获取资本积累的方式，直接抬高了乡镇企业和农民进入农村城镇的创业与生存成本，最终是不利于农村城镇形成规模经济和规模人口，不利于农村城镇的可持续发展。事实上，地方政府积累资本的正确渠道，完全可以建立在经济与人口规模不断扩大基础上，随着经济总量的扩张，增加税收，增加财政收入。

5、解决问题的关键在于改革农村小城镇建设中的一系列政策、体制与制度，"新城镇、新体制"是统一中央政府与地方政府的农村城镇建设指导思想的核心。应该说，中央政府与地方政府进行农村城镇建设的长远目标都是一致的，即追求农村城镇的可持续发展。只不过是实现上述目标的行为存在差异，进行农村要素资源配置和积累资本的方式与方法不一致。事实上，地方政府主观上并不是不想聚集农村人口，只想通过扩张农村城镇建设用地规模、获取土地增值收益，只不过是在现行政策、体制与制度下，这样做更加容易、更加迅速。统一中央政府与地方政府农村城镇化发展的指导思想，有利于农村城镇的健康发展：一要使农村城镇建设总体上有利于节约利用土地、尤其是耕地资源，有利于缓解人地紧张的基本国情矛盾；二要使农村城镇的发展建立在集中发展乡镇企业和大规模转移农业人口的基础上；三要使地方政府的资本积累建立在农村城镇经济总量的扩大、税收的增加上。这要求农村小城镇发展必须在严格进行区域规划和区域布局的基础上，彻底改革与农村城镇建设相关的政策、体制与制度。

6、严格农村城镇的区域规划与区域布局，是推进农村城镇化进程的前提。"以乡建镇"模式已给小城镇区域布局带来严重后果，出现了"过度城镇化"现象。过去，无论是各地推进农村城镇化的实践，还是有关的研究文献，对小城镇的发展，往往比较注重城镇本身的建设规划，而忽视在更大的范围内进行农村城镇的区域规划与区域布局。从单个城镇看，我国有很多小城镇建设的都很漂亮，也很发达，但是如果将其放到一定区域范围内，用健康、可持续发展的标准来衡量，就很难说这些城镇的布局是合理的。因此，农村城镇的规划，不能只着眼于单个城镇的发展，而是要从区域经济整体发展的高度和思路来设计规划；只有将局部的、个体的城镇放到区域经济的整体中建设发展，才能形成区域内合理、有序的城镇群体结构；否则，即使单个城镇规划设计的再好，也会限制区域优势的形成和发挥。

四、中国农村城镇化发展的历史沿革与现状特征

（一）历史沿革

1、城市发展简述

描述农村城镇化发展历史，必须在城市框架下进行。（1）城市数量快速增长。从1949年到1978年，我国城市数量由132个增加到193个，只增加61个；1978年以后，城市数量快速增长，1998年底达668个。从区域分布看，1949年东、中、西分别占52.3%、37.9%、9.8%，到改革开放初期的1978年，上述比例分别变为35.8%、43.5%、20.7%，其间东部地区城市数量大幅度减少，中西部地区则有所增加；到1998年，上述比例又分别变为44.9%、37%、18.1%.就是说，改革以后，东部地区城市数量所占比重增加了9.1%，而中西部地区则分别降低了6.5%和8.6%.[10]（2）城市市区面积不断扩张。据统计，1984年，全国295个城市市区土地面积占全国面积的7.6%，到1996年，全国城市市区土地面积已占全国面积的18%.[11]1990-1998年九年间，我国地级市数量由188个增加到231个，城市覆盖面积由189万平方公里增加到293万平方公里，净增加了104万平方公里，增长55%，占全国的比重达30%；根据统计数据计算，1998年222个地级以上城市（不辖县）建成区土地面积为14500平方公里，比1990年增加了4595平方公里，增长46.4%.[12]（3）城市市区人口增长较快，但低于城市数量和城区面积的增长速度。1997年末，全国城市市区非农业人口达2.14亿人，占全国总人口的18%，相当于1949年全国城市市区非农业人口2740万人的7.8倍；1998年末，全国231个地级市市区总人口为24958万人，比1990年增长39%，其中非农业人口为15402万人，比1990年增长32%，低于同期地级市建成区面积的增长速度；据计算，1978年，全国城市市区非农业人口为7986万人，比1949年的2740万人净增加5246万人，1998年为21776万人，比1978年净增加13789万人，相当于前30年净增加数的2.63倍，同比远低于城市数量的增加幅度；1998年，222个地级以上城市（不辖县）市区非农业人口为15129万人，比1990年的12307万人增加了2822万人，增长22.9%，低于城市数量及其其建成区土地面积的增长速度。[13]需要说明的是，第一，80年代初开始实行市（地级市）管县制度以后，地级市数量增加较快，1983-1998年，有100多个县级市升格为地级市，仅1983、1984、1985三年，地级市数量净增加50个，占20年净增加数的近39%；第二，1986年，国家有关部门修订建"市"标准后，县级市数量快速增加，1986-1996年11年间，县级市数量净增加286个，占20年净增加数的近83%；第三，20年来，县级市的净增加数要占全部城市净增加数的72.6%；第四，县改市的速度明显过快，反映城镇化进程的城镇人口被人为扩大，大量的乡村人口只是因为行政建制的改变变成了城镇人口，大多数乡村人口并没有实现职业和空间的转移。

2、农村小城镇发展的阶段性变化

建国后，小城镇发展大体经历了3个阶段。一是1949-1957年的初步发展阶段。特点是：（1）建制镇数量从开始的2000个左右增加到1954年的5402个，年均递增30%；（2）城镇人口增加较快，开始为5765万人，1957年为9957万人；（3）城乡人口流动性显著。期间城市人口平均每年迁入率为104.2%，迁出率为71.1%，净迁入率为33.1%，迁出与迁入之比为1：1.8；[14]公路客流量由1949年的1809万人，增加到1957年到23772万人，增长12倍[15].二是1958-1978年城乡分割"二元体制"全面强化和农村城镇化全面停滞阶段。特点是：（1）1978年建制镇数量只有2173个，比1954年减少了近60%；集市由5万多个减少到2万个左右；（2）城镇人口波动：""的1958-1960年，三年城镇人口增长31.4%，城镇人口占总人口的比重达19.7%，其后几年的国民经济调整，压缩了城镇人口，1965年城镇人口的比重只有14%，""10年，一系列减少城镇人口政策出台，城镇人口增长缓慢[16].这主要根源于中央为完成国家资本原始积累而建立了严格限制农民进程和农村城镇发展的城乡二元体制。三是改革开放后小城镇数量迅速增长阶段。特点是：（1）建制镇（包括城关镇）数量快速增长，1999年为19184个，21年的时间共增加17011个，增长7.83倍，年均增加810个。（2）在全国乡镇中，建制镇的比重不断提高，1978年为4.1%，1990年为20.4%，1999年已占42.9%.（3）从1978年-1999年，有两个发展高峰，一是从1984-1986年的"撤社建乡"、修改建制镇建镇标准时期，3年增加7750个，二是从1992-1994年的乡镇"撤、扩、并"时期，3年增加4247个；6年增加11997个，年均增加1998个，相当于21年净增加数的71%.

3、农村小城镇区域布局结构的变化

建制镇总量中，东部12省市区所占的比重，从改革开放初期的33%左右，上升到80年代中后期、并一直稳定到目前的45%左右，1999年底为8560个，占44.6%；中部9省所占的比重，从改革开放初期的38%左右，之后陆续降低，到近几年一直稳定在30-31%，1999年底为5798个，占30.2%；西部10省市区所占的比重，从改革开放初期的29%左右，到80年代中后期的20-21%，近几年已经稳定在24-25%，走过了一个先下降后慢升的过程，1999年底为4826个，占25.2%.

（二）现状特征

1、农村建制镇数量多、密度大，镇域范围小

1999年末，全国建制镇数量已占乡镇总量的42.9%.密度较高的大都分布在东部沿海发达地区，在建制镇比重超过50%的11个省市区中，有9个在东部发达地区，其中上海96.1%，广东91.9%，海南66.2%，福建61.5%，山东60.9%，浙江55.9%，江苏55.8%，中西部只有湖北一省为63.8%.虽然江苏省只有55.8%，但苏锡常地区已达85%左右。长江三角洲、珠江三角洲、浙东南、环山东半岛、辽东半岛，建制镇密度较高。镇域范围是指建制镇管辖的行政区划范围。虽然有些建制镇的区划范围要比一般乡镇大，但总体上说，"以乡建镇"的建制镇设置模式，使平均每个建制镇的行政区划面积与一般乡镇差不多。根据计算，1999年末，全国（不包括台湾省）平均每个乡镇的国土面积只有207.7平方公里，其中东部12省市区平均为87.7平方公里，中部9省区除内蒙外平均为171.2平方公里；从建制镇看，尽管目前全国平均每484平方公里才分布1个建制镇，但1978年全国平均每484平方公里才分布0.11个建制镇；从区域看，东部12省市区每150.3平方公里、中部除内蒙外每281平方公里范围内就有1个建制镇。尤其是建制镇密度较高的广东、江苏、浙江、山东等省，1999年，平均每个乡镇分别只有105.3平方公里、52平方公里、56.5平方公里、63.5平方公里，分别平均每114.6平方公里、93.2平方公里、101.1平方公里和104.2平方公里的范围内就有1个建制镇，同比分别只相当于全国平均水平的23.7%、19.3%、20.9%、21.5%.[17]根据全国第一次农业普查江苏省资料计算，1996年末，苏南地区共有405个乡镇（不包括城关镇），占地面积13254平方公里，乡镇平均占地32.73平方公里，其中建制镇为322个，即每41.2平方公里范围内就分布1个建制镇。[18]

2、建城镇对乡镇企业的聚集功能较弱，乡镇企业分散布局仍然严重

根据农业普查资料，1996年末，全国拥有各类非农乡镇企139.8万家，[19]其中分布在县城和大中城市及工矿区的占5.6%，乡、镇所在地的占20%，村及村以下的占74.4%.这说明农村乡镇及建制镇对乡镇企业的聚集功能较弱。以乡镇企业发达和农村建制镇密度较高的江苏、浙江、广东三省为例，1996年末，三省的乡镇企业总数分别为132784个、135255个、138096个，其中办在乡镇所在地及其以上城镇工矿区和大中城市的分别为36683个、30822个、39005个，分别占其乡镇企业总数的27.6%、22.8%、28.2%，这远低于其建制镇所占比例；而相应地，办在村庄以下的比例分别高达72.4%、77.2%、71.7%.可见，发达地区的乡镇企业分散状况与全国相比也相差无几。再以乡镇企业区域发展水平和农村建制镇比例差距较大的江苏省为例，据农业普查资料，1996年末，苏南、苏中、苏北农村建制镇镇区平均实现的经营总收入分别为11.9亿元、3.5亿元、2.7亿元，多少相差9.2亿元，农村建制镇占乡镇总数的比例分别为79.5%、47.3%、32.9%，高低相差46.6%，[20]而上述三个地区办在乡镇所在地的乡镇企业比例分别为26.46%、23.8%、26.34%，办在村及村以下的比例分别为71.82%、74.21%、70.39%，也几乎没有什么差异。[21]

3、农村人口城镇化水平低，滞后于农村产业结构的变化和农村工业化水平

城镇数量的增长本身不能代表农村城镇化水平的提高，关键要看农村人口的城镇化水平。全国农业普查表明，1996年末，全国农村建制镇（不包括县及县级市城关镇）16126个，镇区人口在6000人以下的占80.3%，4000人以下的占64.4%，2000人以下的占33.3%，超过10000人的只有8.4%；即使是东部地区，6000人以下的也多达77.2%，10000人以上的也只有9.6%.全国镇区平均人口4519人，共计7287万人，占同年乡镇总人口的7.9%；虽然其中非农业人口达2072人，占镇区人口的比重接近46%，但如果只计算非农业人口占乡镇总人口的比重，建制镇的人口城镇化水平更低，只有5.8%.[22]就是说，我国县以下90%以上的人口仍居住在一般乡镇和村以下。即使是发达的苏南地区、珠江三角洲、温州地区，其农村建制镇的镇区人口占农村总人口的比重分别只有14.2%、20.4%、16.2%，如果再加上大都没有当地城镇户口，流动性较强镇区的外来从业人口，上述比重也分别只有21.1%、24.6%、21.2%.[23]而我国农村社会总产值中，三次产业的产值结构变化较大，由1978年的68.6：26：5.4到1997年的24.4：62.9：12.7，农村非农产业产值的比重已由1978年的31.4%上升到1997年的75.6%，上升了44.2个百分点；但同期三次产业的就业结构由1978年的92.9：7.1：7.1变化为1997年的70.4：18.1：11.5，非农就业只上升了15.4个百分点；[24]根据测算，从1978年到1996年，农村社会总产值的结构变动值为83.44，而同期劳动力结构的变动值只有36.98，比前者低46.46.[25]

4、农村建制镇镇区人均占地规模大

建制镇镇区人口规模越小，人均占地规模越大；与城市比较更能说明问题。1996年末，全国226个地及地级以上城市建成区土地面积为13168平方公里，建成区人口为22472.82人，人均占地58.6平方米。[26]而全国第一次农业普查数据显示，16126个非城关镇建制镇，镇区平均占地2.2平方公里，即220万平方米，平均人口4518.6人，人均占地486.9平方米，相当于国家关于建制镇人均占地标准100平方米的近4.9倍，相当于同期地级及地级以上城市人均占地的8.31倍；其中东、中、西建制镇镇区人均占地分别为479.7平方米、512.5平方米、557.2平方米，[27]分别相当于国家标准的4.8倍、5.1倍、5.6倍及同期地级及地级以上城市人均占地的8.19倍、8.75倍、9.5倍。[28]虽然发达的苏南、珠江三角洲、温州地区建制镇镇区人口规模较大，人均占地也分别达到446.8平方米、374.2平方米、275.1平方米，分别为国家标准的4.5倍、3.7倍、2.8倍及同期地级及地级以上城市人均占地的7.6倍、6.4倍、4.7倍；江苏省农业普查数据显示，1996年末926个非城关镇建制镇中，镇区人口6000人以下的占76.2%（706个），镇区人均占地达633平方米，镇区人口6000-10000人的只占16.2%（150个），镇区人均占地达349平方米，镇区人口1万人以上的只占7.6%（70个），镇区人均占地为284平方米。[29]

五、案例分析：政策检讨

（一）行政区划的调整与"以乡建镇"的小城镇设置模式问题

案例1：

苍南县地处温州市鳌江南岸，1981年从原平阳县分出组建；苍南县内、鳌江出海口南岸，是全国著名的龙港镇，其对面是鳌江出海口北岸，是又一著名小城镇--平阳县鳌江镇。这两个中国特大型小城镇，尽管直线距离不足2公里，但分属两个县管辖。

平阳县处鳌江的北岸，1004平方公里。1984年"撤社建乡"后，县乡之间设立了11个区级单位，作为县级党委、政府的派出机构，管辖65个乡镇（有8个建制镇）。区级组织所在地都是区域经济、政治中心，都拥有各自的区位优势；其下属的乡镇及办事处的人财物管理权限，基本上都掌握在区级党、政组织手里。1992年，乡镇"撤、扩、并"后，组建了34个完整的乡镇（17个乡、17个建制镇），成立了34个乡级党委、政府，形成了34个区域中心，平均每个乡镇的面积还不足30平方公里，有的只有10多平方公里，最小的乡人口几千人。其中条件较好的鳌江镇，也只有49平方公里。1999年底，平阳县拥有20个建制镇和14乡。瑞安市地处温州市飞云江流域，1360平方公里，118万人。1984年"撤社建乡"后，下设7个片区和1个直属城关镇，管辖全市78个乡镇和办事处，如塘下片区管辖13个乡镇。1992年"撤、扩、并"后，组建46个乡镇；塘下片区重组成8个乡镇，即4乡4镇，塘下镇只有15.4平方公里。瓯海区是温州市的远郊城区。1984年"撤社建乡"后，下设了永强片区，管辖8乡1镇；1992年后，重组成6个建制镇，其中最小的永中镇，陆地面积只有12平方公里。

案例1具有典型意义。1、"撤社建乡"之初，全国设立了9万多个乡镇（1985年），但由于多数地区在县（市）与乡（镇）之间都设立了"区"的建制，作为县（市）党政组织的派出机构，管理其辖区内多个乡镇（多为5-8个）；由于这级组织对乡镇组织的诸多职能和权限有较大制约，乡镇一级并不是个"完全政府"，区所在地是其所辖各乡镇的经济、政治中心；这种区域中心的数量要比乡镇的数量少得多。

2、80年代中后期到1992年，全国各地陆续开展并完成了"撤区、扩乡、并镇"工作；虽然1992年底全国乡镇数量为48250个，比1985年末减少47%，并减少了一级管理层次，但调整后的建制镇数量大幅度增加，并成为一级完全政府，其所在地都成为其辖区的经济、政治中心。

3、"以乡建镇"模式，使每个乡镇的党政领导都努力争取将自己的乡镇改为建制镇，这是造成目前小城镇"遍地开花"的根本原因。而且不管其区划面积多大，每个建制镇都只能在各自范围内进行"五区规划"和公共基础设施建设，尤其是要建立各自的开发区。案例1提到的永强片区，1992年"撤、扩、并"后形成6个建制镇，分散建立近20个开发区，15个商住区，自来水厂7个。

4、1984年，国家修改了"建制镇"设镇标准，虽有利于建制镇数量的增长，但"以乡建镇"模式降低了建制镇镇城区人口规模要求，缩小了的乡镇总人口，难以支撑建制镇的健康发展；新的"建制镇"设镇标准，也没有强调行政区划范围的大小对建制镇发展的重要作用。

（二）小城镇建设中的土地利用与管理制度问题

案例2：

A市地处发达的珠江三角洲。对农用地转为非农用地的管理，该市严格执行了国家规定的统一规划、征用、开发、出让、管理政策。1994-1995年，该市征用a镇一村集体土地，每亩征地补偿费为3-5万元，其分配比例是，管理区（相当于行政村）一级得10%，村民小组一级得60%，其余30%分配给农民。土地征用后，大都采取招标、协议或拍卖办法出让土地使用权。土地使用者除首先向村集体支付土地补偿费外，还要向市、镇两级政府交纳规定收取的各种费用：市一级有，土地使用权出让金、土地使用权出让业务费、耕地占用税、农业任务保险金3、口粮差价款、农田水利建设费、土地复垦金，总计3.6-4.7万元/亩，其中大部分作为市财政预算外收入；镇一级有，土地使用权出让业务费、级差地租、大环境配套及道路建设基金，总计3-6.1万元/亩，除业务费外，大都进入镇财政。土地使用者使用城镇建设用地的成本价约为10-15万元/亩左右，其中市镇两级政府收取的费用约占70%.据调查，1992年该市向b镇c管理区仅有1540亩地的d村征用了463亩土地，为了平衡各管理区拥有的土地，政府又陆续调出近700亩土地，用于城镇和开发区建设。征用463亩土地，土地使用者支付的征地补偿费为2.8万元/亩，其中，镇里得3000元，占10.7%，管理区即行政村得5000元，占17.9%，村民小组得1.4万元，占50%，农民得6000元，占21.4%.近几年，征地补偿费提高了一倍以上，但分配比例基本不变。按政策规定，被征地村拥有15%的被征用土地使用权，村一级在办理土地使用手续时，除了不需要支付上述征地补偿费以外，仍要向市镇两级交纳规定收取的各项费用，总计达10多万元/亩（这还不包括土地开发费用）。d村为免交纳各种费用，在其仅剩的400多亩土地中，又规划了200亩村级开发区，20亩住商区，用于在村内发展二、三产业。

类似案例2揭示的关于农村小城镇建设中土地利用与管理制度问题，已有多次讨论。[30]需要强调的是：1、按现行土地利用政策，小城镇建设用地由集体土地征为国有后出让，土地使用者支付的土地价格高出征地费用几倍、甚至十几倍，大幅度提高了用地成本。

2、县（市）、镇政府获取土地价格的80%以上的收益，调动了地方政府通过扩大镇区规模和兴建工业小区占用耕地追求土地增值收益的积极性；而村集体和农民只得到一部分征地补偿安置费（一般只占土地价格的10%-20%），剥夺了村集体和农民长期获取土地增值收益的权利，同时村集体和农民要进城兴办乡镇企业和居住，同样要支付昂贵的土地费用，这是村集体和农民不得不在社区内分散兴办企业的重要原因。

3、1997年以来，中央为限制滥占耕地行为，虽陆续采取了诸如"占多少，补多少"的耕地动态平衡制度、建设用地指标控制等措施，但一是由于在占用耕地与复垦、开垦耕地上，没有建立规范有效的利益联结机制，普遍出现了有人占、无人垦或多占少垦的现象；二是虽然政府掌握了建设用地使用者交纳的用于耕地开垦与复垦的专项资金，但在管理与使用上缺少制度规范，复垦、开垦耕地需要的大量资金一无保障，二不能及时到位，一些地方出现了多报耕地复垦、开垦面积，降低复垦、开垦质量的现象；三是建设用地指标控制政策虽然限制了那些不该占用耕地的地方滥占耕地的行为，但同时也限制了那些应该占用耕地的行为，一些地方出现了买卖建设用地指标的现象，又一次抬高了用地成本。

（三）小城镇行政管理体制问题

案例3：

皖北平原有一试点镇，原是著名的小商品集散地，有塑料、日用百货、废旧塑料回收、棉纱等四大专业市场。1995年以来，市场出现了严重萎缩：一是个体工商户大幅度减少，塑料批发市场批发户由1994年151户到目前的50户左右；日用百货市场经营户由1994年的210户到目前的50户左右；废旧塑料回收经营户由1994年的120户，目前不到30户；棉纱市场经营户由1994年的85户，目前只有10户左右。二是经营收入普遍下降。1994年以前，该镇每天都有来自广州、温州、西安等地的上百辆货车前来送货或采购商品，上几百名外地客商常住，商品日成交额最高可达上千万元。而现在，70%的经营户经营规模在下降，有90%的经营户经营收入下降达20-50%；很多经营户1996年以来连续多年亏损。三是小城镇改造后拓宽的三条街道两旁新建商业铺面100多间，几乎没有新的经营者进入。

调查中发现，该镇市场萎缩，除了有大市场疲软、市场竞争激烈、交通不便等方面的原因外，主要原因还有：一是该镇确定为试点镇后，虽然镇党、政组织的内设机构由原来的18个精简、合并为10个，行政编制减少为30人，但上级派出机构成立了国税、地税、土管、公安、交通、工商、财政、审计8个分局，人员增加较多；镇属7个站、所均转为自收自支、独立核算事业单位，创收任务较重。市工商、交通等执法部门每年要以签定目标任务书的形式向基层下达各种收费任务，并与基层人员工资、奖金挂钩，逼迫基层组织千方百计乱收、乱罚。如全市工商系统300职工的工资、奖金和福利费与财政全部脱钩，全靠向基层收取。镇工商分局与市工商局签订的目标任务书，不仅要承担全市1/6的工商费，必须完成的指标还有千元以上罚没款案件数、违法合同案件数、注册商标申请数、商标违法案件数、经济合同鉴证数及签证费额度等；为此，该分局有时不得不去寻找、去制造案件，破坏了市场经营环境；该镇原工商所只有几个人，建分局后，人员达到25人。二是虽然该镇综合改革方案明确规定各职能分局"行使市级职能部门权利，人、财、物三权一律下放给镇管理"，但这些涉及职能部门利益的改革措施都难以得到落实。三是个体经营户承担的税费增长过快，1990年，各类专业市场700多经营户的税费仅25万元，户均承担357元，1994年，国税、地税、工商管理费三项合计为115万元，户均1600多元，1997年达214万元（加上交通管理部门、交警部门下达的罚款任务，税费总额达300多万元），户均达5875元；另外经营户还要承担各种乱收费，如工商、税务等部门的报刊费、工商鉴证费、治安岗亭费、国税验证盖章费每户每年分别为108元、8元、120元、10元，还有个协会员费、卫生费、门牌费等等。

案例3所反映的问题具有普遍意义。目前，建制镇的管理体制和政府职能与一般乡镇基本一样。除了存在机构设置条块分割矛盾和条块之间、条条之间有利益冲突以外，小城镇行政管理体制的问题还有：1、机构林立，人员严重超编。根据国家统计局等11部委1996年对全国1030个有代表性的小城镇的抽样调查，镇政府所在地内设和派出机构的数量一般在30-40个，其中内设的党政机构及事业单位数平均为16个，干部总人数平均为158名，这已远远超出40-60名的编制人数；而县（市）直的部门派出机构及企事业单位机构数平均为19个，干部总人数平均为290名。如此臃肿的机构和庞大的干部队伍，一方面加重了小城镇的财政负担，影响经济发展；一方面增加了群众负担。

2、很多派出机构还承担着为其上级部门和政府创收的任务。各部门派出机构在小城镇的行政事业收费和罚款等，大都游离于县市级财政和镇级财政的监管之外，在各自部门内部的上下级之间，都有一套自成体系的收支办法和分配机制，或自收自支，或全额上缴、比例返还，或定额上缴、超额分成等，共同点是收费数量与工作人员的收入和政绩挂钩。多年来，一直也没有弄清楚的问题是，从总体上判断，在平均一个小城镇的范围内，到底有多少项收费，收费规模到底有多大。据典型调查估计，收费项目多达几十项，收费规模一般要相当于小城镇财政收入的70%--100%，甚至更多。这种收费制度的问题是，下达与收入和政绩挂钩的收费任务，极易导致收费人员从主观上就致力于收费，尤其是在弹性较大、随意性较强的罚款上更具积极性，为收费而从事"执法和服务"，极易滋生腐败行为；大量的收费收入被上缴，小城镇镇政府无权过问和使用，降低了镇政府的财政调控能力；沉重的收费任务加到经营者身上，提高了经营成本，破坏了经营环境。

（四）小城镇户籍制度问题

案例4：

苏南地区某建制镇，面积有44平方公里，31个行政村，6个居民委员会，4.9万人，其中城镇居民1.3万，农业人口3.6万。该镇集体经济比较发达，集体企业较多。近几年，有2000多农民户口转入城镇，成为正式城镇居民，其中大多数为该镇城区规划范围内的农民，有一小部分（约5%左右）是外来打工人员。镇政府因此收取100多万元的市政建设配套费，标准如下：本镇农民收取200-500元/人，其中60岁以上、18岁以下的收200元，18-60岁的收取500元；镇外农民收取1000-3000元/人，其中60岁以下的收1000元，18-60岁的收2000元，18岁以下收3000元；外来投资经商的法人代表和业主减半收取，家属及其子女不享受此优惠。这些农民将户口转入城镇后，可保留其原有的承包地和宅基地，并与原有城镇居民一样享受同等待遇，但此户口向大中城市迁移无效。

虽然近些年来农村小城镇户口对农民的吸引力越来越小，但对诸如案例4所反映的问题仍有讨论的必要：1、发达地区小城镇布局密度高，区域小，本地人口难以支撑小城镇人口规模要求，虽然有规模较大的就业人口，但一部分是本地的离土不离乡的"两栖"人口，白天上班，晚上回村里居住；一部分是外来人口，没有本地城镇户口，稳定性较差。

2、除浙江温州等地外，发达地区尤其是苏南和珠江三角洲，在小城镇管辖范围内，大多数村村办企业都比较发达，本地农民大都在本村就业，既可保留承包地，兼作农业，又可从事非农劳动，增加非农收入。

3、村级集体经济发达的地区，建设了许多高标准农民住宅，村内有方便的交通、通讯、教育、医疗、娱乐和水电气供应条件，农民有较高的集体福利待遇。这对本地农民有很大的吸引力，一般不愿将户口迁走。

4、多数村级集体资产产权不清晰，农民不可能单独携带一部分归自己所有或使用的集体资产跨社区流动；即使是改制后的地区，农民拥有部分股权，但除了有分红权外，不能转让、继承，更不能变现，户口迁移，会丧失已有的集体福利和对集体财产的一切权利。

因此，发达地区的小城镇，仅依靠本地人口，无法满足镇城区发展所需要的人口规模，"苏南小城镇，傍晚静悄悄"是最好地写照。但目前，多数发达地区的建制镇，在吸引外来农民落户进城的政策上，又往往有许多"歧视"性条件，尤其在收费上。调查发现，发达地区几乎所有的镇领导都认为，外来人口的迁入会给镇里带来很大财政负担，因此必须征收比本地农民高得多的费用。事实上，上述认识只考虑了地方利益，没考虑国家利益，只看到了眼前利益，没考虑到小城镇的长远发展。（1）高密度布局小城镇的发达地区，尤其是村级经济发达的地方，乡镇企业高度分散，既占用了大量耕地，镇城区人口规模又严重不足，而另广大的落后地区却因经济不发达、非农就业机会少而使大规模的农民滞留在有限的耕地上，即使有外出打工的机会，也是流动性强，稳定性差。这势必从总体上加剧人地关系紧张的矛盾。（2）发达地区小城镇，一般来说建设标准较高、投资较大，环境也较优美；但没有稳定的、成规模的人口，就不可能有成规模的消费，致使城镇公共基础设施利用率低，第三产业难以快速发展；没有第三产业的繁荣，对多数小城镇来说，不可能有高质量的城镇经济和城镇功能，政府也不会有稳定增长的税收来源。（3）发达地区小城镇的外来劳动力就业，多数没有城镇户口，居住以租房为主，这只是劳动力的"个人转移"，不会带动外来家庭人口的规模进入。1997年农业普查资料显示，苏南地区建制镇平均镇区人口为4633人，平均镇区就业人口为4319人，占前者的93%.

六、改革试点案例分析：经验与启示

（一）通过"撤乡（镇）并镇"改革调整小城镇行政区划

1999年以来，东部发达地区开始新一轮"撤乡（镇）并镇"工作：1999年6月，常熟市沿江9镇1场撤并成3个建制镇，即新港镇、海虞镇、梅李镇，面积分别为73.3平方公里、91.9平方公里、78.6平方公里；1999年11月，武进市56个乡镇（其中40个建制镇，16个一般乡镇）撤并成30个建制镇。2000年初，温州市平阳县鳌江镇、务洋乡和钱仓镇的2/3合并成新的鳌江镇，108平方公里；瑞安市6镇合并成立塘下镇，100平方公里；瓯海区4镇合并成永中镇，99.5平方公里。

1、基本做法：（1）调大、调强、调优。即规模并大、实力并强、班子并优，重点撤并面积30平方公里以下或人口2万人以下的乡镇（苏南）；将周围人口规模小、区位优势不明显的乡镇并入经济实力强、人口密度大、区位优势明显的中心镇（温州市）。（2）全区域、整建制合并。即多个乡镇整区域合并，建立新的建制镇（实行跨乡镇行政区域调整的较少）；行政编制、干部人数成建制合并，先并后调；内设机构、派出机构、事业单位对口合并，先合并、后改革，一般成立若干办公室、若干分局。（3）"八不变"。即企业隶属关系不变，企业性质不变，资产权属不变，事业单位性质不变，干部待遇不变，对外签订的经济合同不变，财政包干基数和分成比例不变，扶持政策不变。（4）"五统一"。即统一人事管理，统一财政、财务管理，统一政府资产管理，统一重大决策和对外关系，统一建设规划。

2、下步工作的重点和难点：（1）精简机构和人员。区域、机构和人员整建制"简单相加"，虽减少了乡镇政府数量，但原有的机构林立、人员臃肿造成新建镇组织机构过于庞大、人员较多、开支较大尤其是镇级领导太多、分工过细等问题；加上各地在原乡镇所在地新成立了副镇级的办事处，存在"两张皮"的问题。[31]如果不很好地解决，势必使"乡镇撤并"工作的意义大打折扣。（2）逐步扩大新建镇的管理权限。乡镇撤并扩大了管理范围，但解决不了管理权限问题；由2个或2个以上乡镇并成一个建制镇，区域中心由2个或多个变成1个，如果仍然只享有乡镇级管理权限，势必会影响新建镇的经济发展和城镇辐射与集聚功能的发挥。（3）新建镇城镇建设规划。原有各乡镇大都制定了建设规划，并形成了自己的产业布局和区域功能。而新建镇要根据新情况，制定新的城镇建设规划，尤其是在集中利用城镇建设用地、发展乡镇企业、建设公共基础设施、转移农村人口等方面，要有新的长远规划。这要对原有规划进行大范围调整。如何既科学合理，又避免较大浪费，是必须认真研究解决的问题。

3、经验与启示：（1）这次"乡镇撤并"是对80年代以来"以乡建镇"和1992年乡镇"撤、扩、并"工作引发的问题进行的一次纠正，并必然要支付成本。调查发现，新建镇所在地大都恢复到原"区"级组织所在地；问题是，新建镇镇政府要完成机构改革、精简人员和建设规划调整等工作，会涉及相关组织、人员和社区的既得利益，工作难度较大。新建镇的领导认为，如果以往的"撤、扩、并"直接把当时区级组织所管辖的行政区划范围改成一个建制镇，撤消其所属的其他乡镇，是最好的办法；现在为此花费一定的代价，支付一定的成本，将不可避免。（2）有效解决目前的重点和难点问题，有赖于综合配套改革。乡镇撤并只是解决小城镇"遍地开花"问题的措施之一，要使小城镇健康、可持续发展，必须进行综合配套改革，主要内容有：通过政府职能转换问题，用人制度改革问题，引进市场机制和产权制度改革问题，扩大中心城镇的管理权限问题等。（3）中西部进行小城镇建设，应汲取上述教训。目前中西部对推进小城镇发展如果没有新的改革与发展思路，继续采取"以乡建镇"的模式，后果会更加严重，不仅会出现"小城镇遍地开花"现象，还会因缺少发达地区天时、地利等优越条件，难以形成强大的经济支撑。（4）解决小城镇"遍地开花"问题，"撤乡（镇）并镇"并不是唯一的选择。目前发达地区有大规模地进行"撤乡（镇）并镇"的趋势；但由于高密度的城镇"木已成舟"，且不说搬迁改造的难度大、成本高、浪费严重，一律进行"撤乡（镇）并镇"，也不见得能科学地解决问题。事实上，还有一个如何与城市建设相结合的问题；这又涉及到城市建设模式以及县市行政区划调整问题。以温州为例，无论城市化问题专家，还是基层党政领导，都认为，苍南县龙港镇和平阳县鳌江镇应该合二为一，建成一个城市甚至中等城市。而目前这两个镇仍然在各自的县域内进行"撤乡（镇）并镇"，加紧向各自的背后扩展地盘，各自进行小城镇建设规划。这是为将来"合二为一"建立城市后，争取为自己成为"市政府所在地"创造条件。事实上这是在重复过去的错误。

（二）通过"以地滚地、以地换地"进行的小城镇用地制度改革

过去，我们曾对山东济阳孙耿镇通过"以地滚地、以地换地"改革小城镇用地制度进行了认真研究，并对其创新经验给予高度评价。近两年，由于受现行土地政策的影响，其做法出现了某种程度的体制复归，但这个问题本身连同其首创意义就更具研究价值。

1、开始的做法：（1）集地。1992年，按全镇农业人口人均0.055亩土地的标准，分5条主线，从最边缘村由外向内，逐村依次滚动传递，即最边缘的村从自己靠近第二个村的边界土地中，将自己应该调出的土地滚动给第二个村，第二个村又从靠近第三个村的边界土地中，将本村应该调出的土地，加上接受外缘村传递过来的土地，一并滚动传递给第三个村。最后一直将各村所要集中的土地滚到镇政府所在地104国道两旁，全镇共集中土地1700亩。（2）建立工业小区。镇政府将集中的土地建立工业开发区，其中每村都有一块与本村调出面积相等、但不与具体地块对号的土地，各村新建乡镇企业，要一律进入工业小区。（3）保持集体土地性质不变。为保护村集体和农民的利益，镇政府规定，通过"滚地"集中的土地，属全镇各村集体所有，土地的集体所有制性质不变。（4）镇里成立股份制企业"济南三利达开发有限责任公司"。按一定标准，将各村调出的土地量化成股权，各村以其拥有的股权在公司入股。公司职能是，执行工业小区建设规划；进行基础设施建设；与外来企业谈判用地事宜；向董事会报告公司经营状况，制定分红方案；对尚未利用的土地统一对外承包耕种。（5）农用地转为建设用地，土地使用者不需要向农民一次性交纳征地费用；除合理的土地税收外，地方政府和有关部门，不得向土地使用者收取或搭车收取不合理费用。

2、效果：（1）相继吸引几十家企业进入，总投达5亿多元，其中80%以上是外来企业，到1997年，全镇工业总产值已达17亿元，财政税收达1.83亿元，地方财政收入达1.66亿元，分别比1992年增加30倍、300倍、270倍。（2）吸引当地农民3000多人到工业小区务工经商，农民人均纯收入由1992年的433元增加到1997年的2576元。（3）促进了小城镇的发展。除集中兴办乡镇企业外，还吸引人口近万人，拓宽了道路，投资兴建了日供水能力1.2万吨的自来水厂、装机容量1万门的程控电话设备和主变容量为8000千伏安的35千伏变电站。

3、创新意义与启示：（1）这是对小城镇土地利用与管理制度的改革与创新。农用地变为建设用地，不改变集体土地性质，农民和集体有权参与土地增值收益的分配，有利于在农村工业化、城镇化占用土地这个最易于剥夺农民利益的环节上，防止了基层政府和有关部门以国家为名剥夺农民土地权益和乱收费行为，保护了农民和集体利益。（2）在传统农业资源变为现代资源的操作上，充分利用农村基层组织的动员能力和农民的传统观念，以"人均"和"少量"为原则，使政府行为变为农民的"一致性"选择，自始至终没有发生矛盾和冲突，没有农民因此上访告状，最大限度地节约了交易成本。（3）建设用地使用者使用建设用地，因不需要交纳各种不合理费用，降低了用地成本，有效地吸引了外来企业进入，使传统农区在工业化、城镇化初期，有效地避免了"村村点火、户户冒烟"现象，有利于乡镇企业从一开始就规模化、团地化发展。（4）地方政府追求地方资本原始积累无可厚非，但到底是通过垄断土地要素市场、抬高土地价格，直接获取土地资源收益，还是通过降低土地要素价格，提高土地与资本、劳动力等要素的配置能力，增强经济总量，从而扩大政府财政税收来源，是两个完全不同的途径。孙耿镇财政税收之所以有如此高速度的增长，就是因为选择了后一种方式和方法。

4、面临的问题：目前孙耿镇的做法出现了某种程度的体制复归问题。即按现行小城镇用地政策规定，国土管理部门要求孙耿镇按照"五统一"的政策，重新将工业小区建设用地征为国有，按政策办理有关国有土地使用手续和补交各项费用。这势必要影响乡镇企业的集中发展和农村人口向小城镇转移。看来，小城镇发展要想通过改革与创新，打破现行政策与体制框架下各级政府及其部门的既得利益，实现保护农民和集体土地权益的目的，其阻力和难度是相当大的。那么，小城镇发展，到底是以集中发展乡镇企业和转移人口为目标，还是为满足各行为主体的既得利益要求，继续固守现行政策与体制，坐视乡镇企业分散布局、农村人口滞留农业与小城镇建设用地的低效利用并存现象发生，以激化人地关系高度紧张的基本国情矛盾为代价。关键看政府的制度选择。

（三）通过改革农村集体资产的产权制度，实行以土地为中心的社区股份合作制，促进农村人口稳定转移

1992年，南海市开始试行以土地为中心的社区股份合作制，农民对包括土地在内的集体资产取得了按股分红的权利；1996年，对农民拥有的股权实行"增人购新股、减人不减股"，并允许转让、继承、赠送和抵押，产生了较好的效果。

1、1992年的做法与问题：（1）将社区集体所有的土地资产和非土地资产经过评估，计算出全部价值；（2）分别按照成员资格、承包土地的数量和对集体劳动贡献的大小等标准，将价值化的集体资产作为股权量化给每个社区成员；（3）农民获得的股权，要根据社区内人口的变动定期调整；（4）农民的股权，只作为分红依据，不能继承、转让、赠送和抵押；（5）成立股份合作经济组织，其最高权力机构是股东大会，由股东大会选举产生董事会，是日常决策机构，同时设监事会作为监督机构。上述做法虽然对农村集体资产产权制度有一定突破与创新，但也存在以下问题，一是根据人口变化定期调整农民股权，既造成农民股权不稳定，也会因高额股权分红吸引外来人口迁入或已"农转非"人口倒流；二是一概采取无偿给农民配股的办法，分红带有很强的福利性，农民与集体资产之间，没有建立起切身的利益关系；三是农民股权不能继承、转让、赠送和抵押，限制了人口与资本要素的流动，不利于人口的转移。

2、1996年的具体做法。针对上述问题，1996年，南海市又在里水镇草场管理区进一步完善了1992年的做法。（1）拉大股权差异，提高劳动贡献股的比例，体现按劳分配原则。把原来"10股为满股，改为20股为满股"，分成3种形式的股权，一是基本股，占3股，配置对象是1995年12月31日前户口在该区的农业人员；二是承包权股，16岁以上配3股，16岁以下配2股；三是年龄、劳动贡献股，按承包责任田期数和年龄大小计算，最多为15股。（2）实行"增人购新股、减人不减股"。规定，上述股权属一次性配置，不再调整，新增人口不再分配股权，减少人口不退股（无继承人者除外）；新出生和结婚迁入人口，实行定期或不定期扩股配售新股，前者可购5股，后者可购6股；对配售新股实行优惠政策，按照当时股值的30%计算。（3）允许通过有偿转让、继承、赠送和抵押等方式将股权在社区内流转，但必须到股份合作社有关管理机构办理流转手续，否则不予承认。

3、创新意义与启示：（1）这是目前对农村集体资产最为彻底的产权制度改革。它有效解决了农民与集体资产之间长期存在的"都所有又都没有"的产权关系不清问题，既从制度上保证了集体资产的完整性和所有制性质，又在价值和收益上保证了农民权益尤其是土地权益；既在实物上实现了农村人口与土地和资本的分离，又在价值上稳定了农村人口与集体资产之间的所有和收益关系；既明确了集体资产所有权的代表-股份合作经济组织，又维护了农户在家庭承包经营中的既得利益。（2）"增人购新股、减人不减股"，以股权形式有效解决了长期存在的人口变化与土地细分之间的矛盾，切断了人口与土地之间的天然联系，有利于控制农村人口，缓解人地关系高度紧张的矛盾。（3）允许农民将股权通过各种形式流转，等于赋予农民变现"股权"、退出社区的权利，这既从制度上保证了"离土离乡"人口不会"破财"，解除了农民的后顾之忧，在农村内部为人口向小城镇转移提供了强大推力，又有利于农村人口、土地和资本等要素在流动中实现市场价值和重新优化组合。

（四）实施山区人口搬迁工程，促进农村人口定向集中

1994年以来，山东省淄博市淄川区实施山区人口搬迁工程，通过一系列创新性做法，取得了较大成效1、主要做法：（1）打开山门、敞开城门、疏通进城之路，让山区农民向城镇和富裕农村搬迁。主要形式有整建制村庄搬迁、跨乡镇定向搬迁、乡镇内部搬迁。（2）鼓励农民分散搬迁。允许农民自己联系或投亲靠友定向搬迁；鼓励和吸引山区农民携带资金、技术等要素进城就业、落户、居住、生活。（3）制定优惠政策。如积极主动地为农民办理户口迁移手续，免收入户费用；及时为搬迁农民审批宅基地、区乡两级免收土地管理费、返还耕地占用税，鼓励搬迁户自己盖房；采取集体补贴，统一为接收村原村民盖新房、腾旧房，将旧房以极低的价格租给或卖给搬迁户。（4）努力为搬迁户劳动力提供就业机会。根据搬迁劳力的能力和意愿，能务工的，在乡村集体企业中给其安排力所能及的工作；能经商的，尽量在经营场地、经营手续上提供各种服务；愿务农的，则要求凡有耕地的村，给搬迁户划分口粮田。

2、主要成效：（1）淄川区共有近130个城郊强村接收山区87个村的近4万人口落户，其中，整建制搬迁的村有6个；（2）为搬迁户免费落户、提供优惠住房2万多间，妥善安置山区劳动力就业2万多人，搬迁户的人均纯收入比搬迁前增收一倍以上；（3）有效地促进了发达地区人口的集中，扩大了城镇人口规模。

3、两点启示：（1）上述做法，降低了山区农民进城"门槛"和就业成本，为发达地区吸引落后地区农民进城、有目的地扩大城镇人口规模提供了经验。（2）有效地解决了山区农民脱贫和生态环境建设问题，创造了异地扶贫新经验；这为目前西部大开发实施解决农民脱贫、保护山区生态环境战略，提供了有益的启示，说明通过小城镇建设集中分散人口，是可供选择的重要途径。

七、进一步推进农村小城镇健康发展的工作方针、基本原则和改革建议

（一）工作方针

1、正确认识小城镇发展的目标。未来小城镇发展，宏观上要有利于集中发展乡镇企业、大规模转移农村人口、保护和节约利用耕地，实现缓解人多地少的基本国情矛盾和保持国民经济可持续发展目标；微观上要实现小城镇自身经济的繁荣和可持续发展；城镇体系要科学规划，实现大中小城市与小城镇合理布局和协调发展目标。

2、强化区域发展、区域规划、区域布局，科学制定小城镇区域规划与合理布局。小城镇与周边农村、城镇以及中心城市之间，是一个联系密切的有机整体，其规划不能只着眼于单个小城镇，而要从区域经济整体发展高度和思路来设计规划，只有将局部的、个体的小城镇放到区域经济的整体中，才能形成区域内合理、有序的小城镇群体结构。

3、严格控制小城镇数量，提高质量。可分为两类：一是人口规模大、区域优势好、经济实力强、具有发展成为小城市可能的小城镇"带"或小城镇"群"（包括县城城关镇），可跨区域调整行政区划，将其发育为小城市，全国总量规模可在300-500个，个均人口规模可在15-20万；重点是完善城市功能、扩大经济和人口规模。二是区位优势和资源条件相对较好的小城镇，可考虑通过采取"撤并乡镇"的方式，发展成为重点的中心城镇，尤其是在中西部地区；全国总量可在1万个左右，个均人口规模可在5万人左右；其发展重点是完善设施建设、扩张人口规模、提高经济水平、强化城镇功能。

4、小城镇要有城市功能，要实行新的制度与体制。无论是"城"，还是"镇"，都是一个人口、资源、非农经济发展比较集中的空间，都要有城市功能。小城镇作为一种新的城镇空间，必须从现在开始就改革已经染上的老的城市体制弊端，尤其对政府的职能，要实行"小政府，大社会"、"小机关，大服务"等新的城镇管理体制：如充分发挥市场经济的作用，建立精干高效、职能完善的政府组织，等等。

（二）基本原则

1、有利于保护农业和农民的长远利益。农业和农民利益事关国家现代化事业的全局；在地方工业化、城市城镇过程中，如果不采取有效地保护措施，土地、资金与农村人口的扭曲性流动，必然使农业和农民的长远利益受到极大损害。

2、培育农村要素资源市场化运行机制。目前一些小城镇在用地、户籍、投资等方面的做法，具有很强的地方政府主导型和垄断性特征，市场机制不健全。要切实保护农业和农民的长远利益，要素市场化将会发挥巨大作用：如切实尊重和保护农民和集体的土地权益，允许集体土地直接进入小城镇用地市场，赋予农民在小城镇免费落户的权力，切实落实"随投资、随所有、随受益"投资管理制度，等等。

3、努力维护科学规划的严肃性和权威性。要有效实施小城镇发展战略，必须由权威部门制定科学的小城镇区域发展规划，小城镇建设必须服从于区域规划；小城镇区域发展规划必须受法律保护。

（三）改革建议

1、抛弃"以乡建镇"模式，按科学规划、布局、发展小城镇。（1）以地（市）级为单位，按区位优势、资源条件、人口规模和经济发展水平，科学规划小城镇区域布局，严格控制小城镇发展数量。国家应尽快制定统一的政策，提出小城镇区域发展、规划的标准和条件要求，聘请权威规划单位，对其行政区域内的小城镇发展数量进行科学规划；彻底打消地方政府"是乡就可能变成小城镇"的念头，尤其在中西部地区，要避免走"小城镇遍地开花"的老路。（2）相对落后地区通过"撤乡并镇"，扩大那些区位优势强、资源条件好、人口规模大的中心城镇的管理权限和管辖范围。可以县为单位，规划布局5-7个中心城镇，尽可能地扩大其管理权限，并采取优惠的用地、户籍、税收、信贷政策，鼓励乡镇企业和人口向中心城镇集中；在一些重点的中心城镇，国家要根据其区位和资源条件，兴建若干大中型建设项目，培育主导产业，发挥其拉动要素聚集和经济增长的作用。（3）对发达地区的小城镇群或小城镇带，采取扩建"城关镇"或合并乡镇与建制镇的方式，设置部分中小城市，发挥其城市功能；并在大中小城市之间，规划、发展一定数量的中心城镇。中央政府及有关部门应发挥权威作用，主动进行大范围的行政区划调整，科学地进行大区域城镇体系规划。（4）改革现行政绩考核制度，建立综合的小城镇建设评价体系。如规划的科学性，乡镇企业的集中水平，人口规模，土地利用率，要素市场的发育程度，人均耕地面积的增减状况，对农业发展的辐射作用，居民受教育水平，劳动力就业水平，基础设施条件，"三废"治理状况等。

2、改革小城镇土地利用与管理制度

改革目标是，实现土地资源配置方式由单一的行政性征用、出让向以市场配置为主的转变，实现土地利用方式由粗放向集约转变，最终达到既有利于大幅度降低进城"门槛"，促进乡镇企业和人口集中，又能充分保护村集体和农民的长期土地权益。（1）集约利用土地，鼓励异地开发非耕地资源。鼓励更新改造老城区，盘活小城镇的存量建设用地；集中利用小城镇非农用地指标，并采取优惠的土地、税收、信贷政策，吸引老的乡镇企业向小城镇工业小区集中；提高新建乡镇企业分散布局的用地成本；采取优惠的信贷、税收政策，鼓励小城镇异地开发和复垦非耕地资源。（2）实行多样化土地供给方式。坚持科学规划、土地有偿使用和严格用途管制，允许集体土地进入小城镇土地市场；严格划分小城镇土地权属关系，切实做到国家（政府）收税、所有者收租，并降低税、租标准；对现有小城镇的国有土地使用权实行租赁制，土地使用者按年度向国家支付租金；对小城镇新增建设用地，分用途实行新的用地政策，纯粹公益事业建设用地，采取低补偿原则，商用建设用地，要允许规划区范围内的集体土地通过转让、出租、抵押、作价入股等方式直接进入土地市场，由市场确定地价。但不能伴随公益事业建设超标准占地，不能改变公益事业占地的土地用途；要根据级差地租形成的原则，确定参与商用建设用地增值收益分配的主体和分配比例，允许农村集体土地直接进入小城镇用地市场，并不等于土地所有者要占有全部商用建设用地增值收益；要制定商用地增值收益补偿公益事业用地收益补偿办法。（3）正确处理进城农民与承包地和宅基地的关系。保留进城落户农民的土地承包权利，并鼓励转让承包地使用权；集中使用农民住宅用地指标，允许进城农民利用原有宅基用地按一定折算标准置换城镇住宅用地；结合自然村合并和新村建设及小城镇商品房开发，逐步对分散的农村居民点进行搬迁改造，退宅还田。

3、彻底改革小城镇户口管理制度

（1）放开县及县以下建制镇户口。取消"农转非"式的户籍迁移方式，实行按属地和职业划分户口类别、以身份证为合法证件的自由迁移、登记有效制度，允许居民在辖区内自由流动；对户口采取多样化的管理方式，如向大中小城市迁移有效的永久性城镇居民户口（在农村无承包地和宅基地），向大中小城市迁移无效、但可在城镇长期居住的常住户口（可在农村拥有承包地和宅基地）。（2）不管哪类型的户口，除为减轻大中城市人口压力、目前由国家政策规定的迁移条件限制以外，对已在建制镇登记落户的进城农民，实行与当地居民同等的权利与义务，尤其要取消因人为原因形成的子女入学、就业、参军以及参加养老、医疗、就业保险等方面的差异。（3）禁止对进入小城镇落户的农民收取或变相收取各项费用，降低农民进城"门槛"。（4）进一步明晰农村集体财产的产权关系，允许农民将其拥有的已经量化的集体资产变现流动或保留其迁移后继续收益的权利。公务员之家版权所有

4、改革中心城镇管理体制，转换政府职能

按"小政府大社会"、"小机关大服务"、"新城镇新体制"的要求，建立一个职能明确、结构合理、廉洁高效的小城镇管理体制。（1）在"撤乡（镇）并镇"基础上，扩大中心城镇管理范围，赋予完整的县级管理权限和管理职能；同时，撤消中心城镇周边原有的其他乡镇政府组织，实行中心城镇直接管村；作为短期过渡，可在被撤消的乡镇所在地设立临时办事处，但人员不宜过多，时间不宜过长。（2）要精简中心城镇的机构和人员，提高工作效能，强化小城镇的财政与税收功能，加强其教育、计划生育、治安等公共管理功能，弱化各经济职能部门的制约力量和制约手段，制止各部门乱收费行为。（3）对经过严格规划的中心城镇，要理顺其财政体制，按照"一级政府，一级财政"的原则，设立具有完整预算与收支功能的机构和金库；同时要取消中心城镇周边其他原有乡镇的财政机构。（4）除党政一把手由上级任命外，中心城镇其余党政干部和部门工作人员，要一律采取竞争上岗制。（5）转变中心城镇镇政府职能，实行政企分开。