解开三农死结放活乡镇

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1、该属于乡镇的要还归于乡镇

1），废除条块分割体制。根据《地方人民政府组织法》，乡镇政府的职能主要是四个方面：一是执行乡镇人大的决议和上级政府的决定、命令。二是管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。三是制定行政措施，决定。四是保护组织及个人的合法财产、合法权益，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其它权利。因此，首先就是要废除条块分割的体制，还乡镇法定职能的本来面目。除了纪检、监察、法院、检察院这些单位应该上收垂直管理外，凡设在乡镇的行政和经济类部门统一属地由乡镇管理；要按照“简政放权”的原则，增强乡镇的管理协调能力，将乡镇政府建成真正统一、效能的农村社区政权组织。这样可以一举两得：一是彻底改变“看得见的管不了，管得了的又看不见”的职能错位，从而提高行政效率，降低行政成本，提升国家对不断变化的农村社会的快速反应能力。二是防止各种资源被权力抽出农村，因为这些设立在乡镇的职能机构，是农民不可缺少的公共服务，乡镇政府作为农民的政府，如果没有职权管理，就无法为农民的服务提供可靠的保障。所谓“皇权不下乡”，就是不能由农村以外的上级及其部门，通过这些七站八所把权力伸向农村，以国家公权来谋取各部门的自身利益。

2），“量身定做”乡镇事权。要根据各级政府的职能，明确划分各自的责任。要桥归桥，路归路。笔者认为：关键的环节就是要解决事权与财权相统一的问题，严格按照“权随事走，财由事定”的原则，要明确哪些是属于乡镇的事务，哪些不属于乡镇的事务。属于乡镇的事务，就必须要赋予相应的权和钱。没有赋予乡镇政府相应的权和钱，就不能赋予相应的事务。事权与财权的不对称，造成“最弱的肩膀在挑国家最重的担子”！不仅使乡镇政府办不成事办不好事，而且势必搞权钱交易，权权交易，形成产生腐败的根源。因为办事要钱是硬道理，?有钱还要赋予事责：要么向农民打主意；要么就找路子、走后门，甚至出台了诸如“争取到国、省、市的无偿拨款和项目投资，按到位金额的5－15％奖励有关人员”的红头文件，导致行贿受贿现象的泛滥，跑官要官等问题的产生，必须引起高度重视。而向农民打主意已经没有了可能，向上争取资金和项目只能是有特殊背景人物的专利，农村的现实是：绝大多数的乡镇政府处于“无为”的状态。这就必然会使长期转移和积累到农村的矛盾“倒逼”到更高层，产生更为严重的危机。

3），科学定位乡镇职能。现在乡镇政府的职能几乎与国务院没有多大差别，职能定位过宽、过多、过杂。要根据农村的客观现实需要，重新定位乡镇政府的职能。笔者认为，凡属于“定性”的职能要“硬”，凡属于“定量”的职能要“软”。“硬”性职能主要是体现党和国家意志，维护社会稳定，贯彻耕地保护、环境保护、计划生育等国策，保障合法权益。“硬”性职能原则上用法律约束乡镇为主；既要严格要求，又要简明可行；既要服务民众，又要方便管理。“软”性职能是服务协调职能：主要是要体现民众意志和民主管理；农村社区的党建、妇女、共青团、少先队工作，倡导农村社区的集体主义精神；提供公共服务和公共产品，如水利设施、医疗卫生、道路修建、饮水安全、环境保护、文化生活、乡村规划、科技服务、良种推广、弱势群体的基本生活保障等；组织本乡外流人员的联合起来维护自己的合法权利；发展乡村经济，建设精神文明等；这一块就要对乡镇全面放权放活，考核的重要依据应该是民众参与率和民众满意率。需要淘汰的职能就要淘汰，如乡镇政府至今仍然从事一些计划经济体制遗留下来的管种和管收等措施，越位和错位现象就不可避免。

2、该属于上级的职责应由上级负责

1）、完善制度来规范乡镇。制度是确保用人正确的前提保障，完善的制度可以使坏人变好，不完善的制度可以使好人变坏。因此，必须进一步加强国法、政纪、党纪建设。上级应当指导乡镇党委和政府作好区域经济发展规划，为乡镇规范好党的纪律，财经纪律，人事纪律，严格审查乡镇的财政活动，监督法律法规的实施，并执行《行政许可法》、《行政诉讼法》，迫使乡镇党委政府在人事、财政事务上保持透明。但不得干预乡镇政权的自主权，特别是人事权和财政权，主要用法律约束，而不用行政大棒。因而上级政权与乡镇的关系要有分有合，有所为而有所不为；要定位在当好裁判员，而不当运动员。把希望寄托在选一个好人上，不如建立一个好的制度来管人。但制度不过是一种形式而已，是由人来制定并通过人来执行。如果不能约束乡镇以上的政府官吏，不能迫使他们以身作则，再完善的制度也不过是一张废纸；如果执行者的品质素质出了问题，再好的制度也会被束之高阁，甚至被用来当作谋取私利的借口。

2），减轻负担来放活乡镇。减负是对农民说的，但对于乡镇也已经到了刻不容缓的地步。根据党章规定：“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定。下级组织如果认为上级组织的决定不符合本地区、本部门的实际情况，可以请求改变；如果上级组织坚持原决定，下级组织必须执行，并不得公开发表不同意见，但有权向再上一级组织报告”。作为最低层的政府，他们的利益往往因此受到“合法的伤害”。每年都要承受着来自上级各部门压下来的任务，如树典型、搞试点、搞“政绩工程”、各种达标升级活动、接待各口所谓的调研活动。上面的各路神仙，乡镇是谁也得罪不起！过去的民谣是：“什么东西最好吃？农民最好吃”。现行的“官谣”是：“什么干部最好吃？乡镇干部最好吃”！如果连乡镇政府的负担都无法减下来，减轻农民的负担就只能是痴人说梦！因此，首先就要彻底根治一下“上级出政策，基层出票子”的时弊。哪一级出台政策，就必须要由哪一级埋单；该属于哪一级政府的责任就必须由哪一级承担；哪一级有执行该项政策的权力，就必须履行该权力相对应的义务；确实需要乡镇代为承担的责任，上级政府和组织在交办工作任务的同时，要赋予相对应的权力和财力。各类针对乡镇的检查评比和学习培训活动，以及形形色色的会议和文件，要有明确的规范。如果针对乡镇的各项达标升级考核不改变，从上到下盛行的官僚主义和形式主义不改变，公款消费的接待不改变，形形色色的学习培训、会议和文件不改变，事权与财权不对应的关系不改变，怎么减人减多少人都将是一切无法改变！

3）、倾斜财政来稳定农村。现在农民在农村的生产活动为超自由状态，一个规模巨大而松散、处于贫困而急欲发财且教育不足的农民群体，如果不再进行有效管理，一旦9亿农民不安于农村的生活，也不是有序地往返于乡村，有谁能够控制得住数以亿计的农民大军？而一个稳定的农村，一个可以持续提供廉价优质劳动力的农村，可以为中国做成“世界工厂”之梦提供最为强有力的基础，对于中国经济未来的发展将具有决定性的影响。根据财政部的统计，2000年，中央财政资金集中度从1994年的55.7％下降到52.2％，省级财政资金集中度则从1994年的16.8％提高到2000年的28.8％，县、乡两级仅占19%。占有全国绝大多数的国土和绝大多数的国民的县、乡两级，仅仅占有国家财政收入的19%，怎么不可能会产生如此严重的三农问题呢？

一是国家必须负担农村的义务教育。九年义务教育是国家的义务教育，事关整个民族的未来，国家应该履行义务。况且农村的教育，实际上是在为城市和整个社会在培养人才资源。在现行体制下，中央和省级政府在发展农村义务教育方面承担的责任太少，实际上是乡镇政府和农民群众承担了主要责任，这与农村义务教育较强的公共属性不相符合。

二是向农村提供基本设施的帮助。这不仅对于保持粮食生产能力，确保国家粮食安全具有战略意义，因为粮食生产周期只有三四个月，而只要水利等农业命脉的硬件存在，就能够迅速恢复生产能力；而且有利于国家的持续发展。目前农业最需要的是农业基本建设，包括水利设施、道路桥梁、电力电讯、仓储运输等，这不仅能提高劳动生产率，增加生产的稳定性，而且有助于生产成本和销售成本的下降，以及有利于传播和推广市场信息与新技术知识，如果要目前一家一户的农民来投资，就只能是纸上谈兵。

三是建立农村最低生活保障制度。最贫穷的人，是对政权反抗最坚决的人，一直是改朝换代的工具，所以说，弱势群体是我们这个社会的软腹部。古往今来，凡是明智的统治者，都采取争取两头，稳定中间的政策，建立最低生活保障制度就为我们全社会建立一道安全网。社会主义国家应当在维护弱势群体权利方面比资本主义国家要做得更好更出色，否则，我们就没有资格自称为社会主义。对弱势群体的权利是侵犯还是保护，是衡量政府及其行为正当与否的最低道德标准。

四是建立医疗卫生保障制度。在目前的农村，农民是自费医疗群体，对于广大农民来说，健康就是财富，疾病就是贫困。很多人因大病的威胁，要么走向绝路，要么走向破产。我国宪法规定，公民在年老或丧失劳动能力的情况下，有从国家或社会获得物质帮助的权力，而医疗卫生应为第一位，且以人为本的治政理念，对人的关怀和对生命的关注，应摆在首位。

五是建立和完善农村基本救济制度。重点是自然灾害的救济、贫困人口的救济、五保户的供养医疗和教育的救助。还有如计划生育的执行成本和优惠政策的成本（如独生子女父母的保障机制）等等。

六是化解乡村债务。乡村债务是当今农村基层的最大的难点，已经成为了农村不稳定的活火山。虽然乡村债务问题在乡村，但与各级政府出台的政策与现实脱节息息相关。按谁决策，谁负责原则，因财政体制及政府决策失误等原因而产生的债务，责无旁贷地要由上级政府承担，而不应由乡村负责，这是立法成本的支出和民事责任中的过错原则。凡是乡镇因投入义务教育和水、电、路等农业基础设施建设这样的公共产品而欠下的债务，中央和省府要接管过来。例如义务教育。《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定：实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。由此可见，九年义务教育是法定项目，属全国性公共产品，它们关系到国家的总体利益，应由上级政府来承担自己的法定责任，而不能由乡镇来承担由此造成的后果。尤其是农村合作基金会，应针对农村合作基金会清收不回来的呆账、死账，上级政府应分期分批地拿出部分钱来弥补缺口，以保持农村经济发展和社会稳定。另外，对拖欠的税费不能宣布作废，因为已经交纳的农户将会因此而要求退税，从而造成新的不安定因素。可以对拖欠的税费进行分类处理：对没有偿还能力的特困户免除债务，对有偿还能力的农户通过抵扣粮食补贴的方式来盘活资产，以化解乡镇债务减少改革成本。

3、该突破的要敢于突破

1），从财政体制上首先突破。100多年前“三权分立”的美国腐败和“非秩序”，远比今天的中国要严重得多，而后来美国人的聪明之处在于，他们找准了财政改革的切入点，从规范税收和财政制度开始，由财政改革推动政治改革，由政治改革带动社会进步，既促使社会全面变革，又避免了“暴力革命”，从而兼顾了“改革、稳定、发展”，这才有了我们今天看到的所谓“民主文明”。马克思告诉我们这样一个真理：上层建筑的任何变革都决定于经济基础。而财政具有政治和经济的双重属性，是连接上层建筑和经济基础的纽带，因此，财政改革具有政治改革和经济改革的双重属性，财政制度在某种意义上说明了“政治是经济的集中表现”的社会定理；社会矛盾，从本质上来说，是经济利益分配的矛盾。今天农村的生活水平和经济发展是处于中国历史上最好的时期，在绝大多数农民的温饱已经大体解决下，为什么还会存在着如此严重的社会矛盾呢？因为今天的农民问题主要是发展问题而不是生存问题，其本质上是一个国家利益分配的平等问题，也就是说，作为国家利益的“阳光雨露”，能不能让国民人人共享？特别是占国民绝大多数的农民，能不能平等地得到与占国民少数的城市市民一样的待遇？笔者认为，改革现行的财政制度和税收制度来实现社会公平，已经刻不容缓！否则，其他任何改革都会成为一句空话。

一是取消农业税。农业是一个弱势产业，却又事关“谁来养活中国”的一个重大的国家安全问题，还关系到绝大多数国民的利益，在农业总产值占国民生产总值的比例非常之少的情况下，征收农业税来以农养政是很不公平的分配制度。虽然中央一号文件出台了一系列有利于农民的政策，农民增收困难的一个重要原因就是土地仍然是税费的包袱。一旦取消农业税，不仅使农民拥有的土地资源轻装上阵，成为在市场上的优势，而且彻底斩断了把乡镇和农民捆成生死对头的绳索。可以说，承包责任制解放了农民，而取消农业税将彻底解放广大乡镇干部。同时，在农村的现实中，由于中央否定了基层对农业税征收的强制权力，农民就无需遵守纳税义务，使本来诚实的纳税者不断加入了拖税欠税的行列，也影响了整个国民的纳税意识，造成偷税漏税欠税已经成为了全国的普遍现象。由于无法对拖税欠税抗税者加以惩罚，事实上是在纵容这种行为，最终导致农业税征收的缺口越来越大，征收的成本越来越高，再继续征收下去，将会得不偿失。最后，取消农业税是农村自治的前提条件，也是启动底层社会政治改革的前提条件，更是中国扩大开放、深化改革和保持社会长治久安的根本保证。一个学者总结其意义为：“当县级政府不找乡镇政府要钱了，而是反过来给钱，县长对乡长的要求主要就是把下拨的有限资源用好，以保证乡民安居乐业。谁当乡镇长对县长而言不是特别重要，只要人民满意就行，这时县政府和人民群众的目标也是高度一致的。民选乡镇政府、让人民群众监督管理乡镇政府才能顺理成章、水到渠成。同样的道理，当乡镇政府不找农民收钱了，谁当村长对乡镇长不是很重要，只要农民满意谁当都行，这时村民自治就顺理成章、水到渠成了。”

二是改革税收制度。首先是改革“分税制”。在市场经济使不同的地区、不同的产业、不同的群体进行两极分化之后，国家的税收政策就必然要求来实现社会公平。在“以农补工”、农业作出了长期而巨大贡献的今天，“以工补农”的条件不仅已经具备，而且得到了全社会的广泛认同；那么笔者就认为，在当前中国，工业反哺农业就是：沿海发达地区反哺中西部地区，城市反哺农村，各级政府反哺乡镇政府，富人反哺穷人。因此，中央与地方的分配比例不能搞“一刀切”，应根据不同地区的经济发展情况，区别对待。对于经济发达地区，不仅要据实提高基数，而且要降低税收的返回比例。对于中西部地区特别是农业地区和偏远山区，不仅要据实降低基数，而且要提高税收返回比例。对于粮食产区和偏远山区的乡镇税收可以考虑全部予以自留。而且要真正按照属地的原则划分税源，禁止上级政府利用权力把下级政府属地的好税种和企业上划。同时，在各级政府的分配比例上，严格按照事权的多少来划分比例的高低。从考虑国家大局和教育、科技、文化、基础设施等社会性公益事业建设着眼，确保中央和县、乡的多数比例。而且在某种意义上，可以削弱富裕省份向中央的抗衡力量，预防离心倾向。

其次是从严治税。高福利国家是高税收政策。我们中国现行的税负很不公平，应该承担纳税义务的少数富裕阶层“逍遥税外”，不应该承担纳税义务的多数贫困群体却要承担苛捐杂费。整个社会缺乏依法纳税的诚信环境，偷税漏税无处不在。而消费者更是缺乏税务意识，哪怕是税务局用索取税票有奖的办法来求得消费者的合作，也得不到积极的响应。据笔者于网上通过全国各地在税务机关工作同志的调查测算，全国每年有上千亿的国税、地税在纳税人的手中没有收缴；根据《中国统计年鉴》的资料，1986年我国税收收入占GDP比重为20.49%，1990年降至15.21%，1993年又降至12.29%，1996年竟然跌到了10.07%，到2000年这个比重也只缓慢回升到13.6％。从总体上看，我国税收收入占GDP的比重是随着国家经济水平的提高而趋减，这说明我国的应收税收收入正在大量流失。再来看我国税收收入结构，1998年，我国所得税占财政收入总额的比重为14.2%，其中企业所得税占10.8%，个人所得税只占3.4%；而其他市场经济国家所得税占财政收入总额的比重一般都在50%以上，这说明我国在所得税方面是有潜力可挖的，尤其是在个人所得税方面。当今世界上发达国家所得税占GDP的比重一般都在12%到15%之间，而我国的这个比重只有1.77%，仅相当于他们的十分之一。可以设想，只要将我国所得税占GDP的比重提高到发达国家下限12%的一半，即6%的水平，就可以使我国年财政收入增加3500亿元左右[10000亿美元×（6%－1.77%）×8.2=3468.6亿元人民币]。所以，只要我们在全社会树立了纳税“天经地义”的意识，树立了发达国家那种税法神圣不可侵犯的尊严，加大税收征管力度，加大对偷税漏税的依法查处力度，增加的巨额税收收入，不仅可以填补“税费改革”的“黑洞”和取消农业税的缺口，化解乡村债务；而且可以实现“沿海发达地区反哺中西部地区，城市反哺农村，各级政府反哺乡镇政府，富人反哺穷人”这样一个“工业反哺农业”的伟大战略目标；最终使税收的再分配来实现社会公平。

三是改革财政包干体制。财政包干曾经为加强中央的财力和宏观调控能力，为中央投资事关国家长远利益的重点工程和促进经济能够平衡发展到今天，都起着无可替代的作用。但是，财政包干作为特殊历史下的产物，毕竟有它的时效性和局限性。今天全国各地的经济状况，与作出财政包干决策时的情况已经是天壤之别。特别是执行政策的客观效果，已经背离了政策制定者的主观目的：各级政府从上到下这样级级包干下来，造成了各级政府的上级政府优先发展，也就是县级以上的城市政府按从上到下的顺序优先发展，最后只能是属于农民公共产品的乡镇政府不能发展，农村不能发展。可以说，这才是造成三农问题的政治和经济的双重根源。不尽快改革现行的财政包干制度，已经造成的三农问题将会得不到根本的解决。比如为什么会有这么多的人去上访？其中的根本原因就是社会底层经济利益的矛盾，而这样的“人民内部矛盾”最终需要“人民币”来解决。清楚情况又管得了的县乡两级政府却缺乏相应的财力，有雄厚财力的上级政府却只给上访者批转报告，并用信访责任制把矛盾下压在基层。随着矛盾的积累和扩大，引发的社会动荡将会难以控制。笔者认为，财政的分配原则应以事权的大少作为分配比例的依据；在事权与财权相统一的前提下，对各级政府的财政分配比例重新进行洗牌：财政上收中央，确保宏观调控能力；精简省市层面，确保政策监督能力；重心下移县乡，确保政策执行能力。

建立公共财政。首先是统一全国公务员工资。根据各级政府的级别和地区差别，由中央统一制定工资标准；根据管辖的面积和人口确定乡镇财政和其他各级政府的供养人数，由中央财政拨款直达各级政府直接到人。作为国家公务员，国家也应该包干；如果国家只给权力而不保障其合法利益，行使国家权力时就必然以权谋利，从而玷污了国家权力的无偿性和公正性。笔者认为，更为重要的意义还有：使每一个公务员感觉到自己的生存受到中央的保障，从而根本上摆脱了对主要负责人和上级机关的人身依附关系，有利于民主建设和监督机制的形成，特别是有利于“文官制度”在中国的建立。其次，实行收支两条线。税收机关实行属地管理且进行合并以节省行政成本；审计机关和财政机关实行垂直管理。一方面各级政府把应该收的税费合法合理地收上来，上缴给中央派驻在地方的财政部门；另一方面中央根据面积和人口核定各级地方政府的行政开支和公共产品总额，中央派驻在地方的财政部门按规定的标准和用途拨款。各级地方政府不成为一个经济利益主体之后，上级政府对下级政府就不再是利益优先，主要是依法监督下级政府履行法定职能。而政府一旦没有了自身利益，收入不再与自己有直接关系，就不会去追求利益的最大化而是追求效率和公平，公信力和权威就成为了一种无形的力量，反而促进了民众对税收征管的合作力度，不仅能够增加财政收入，而且能够减低行政成本。而更有意义的是，使“量入为出”的财政原则能够真正制度化，从根本上限制了那些“有条件要上，没有条件也要上”、需要几代人来还债的政绩工程。再次是向乡镇倾斜。对乡镇也要本着“多予、少取、放活”的原则，对粮食产区和边远山区的乡镇，所有的国地税全部自留，一切在本乡镇区域内的各种规费收入，统一作为乡镇的公共财政，不作为县级以上各部门的收入。各部门在乡镇吸纳的财政不得上交，全部收归乡镇，乡镇公共财政专门作为公益事业建设，真正做到了取之于民，用之于民。由于干部的待遇由国家保障，税费收缴的多少与乡镇政府的利益就没有直接的关系，却与公共产品的提供和民众的福利紧密相联，交纳税费的自觉性和社会舆论导向均会大为改观。比如绝大多数消费者不索取发票，使工商业主偷税漏税能够有机可乘，主要原因就是税收的多少与自己的利益没有直接联系。

改革专项拨款。现在中央财政（包括省级财政）对乡镇和农村的拨款，都是通过一级一级财政往下拨款方式来进行的，决策权被掌握在各级的上级政府手中，上级政府为了保障自身的运行，经常截留拨给乡镇的资金，并且还让乡镇做假帐，出假票据上报。笔者认为，不如直达乡镇财政帐户，以减少中间环节提高行政效率。一是往下拨款通过几级政府，消耗了国家本来就十分艰难的行政成本。二是缺乏公平性。不说中央难以对差别很大的全国各地进行公平分配，就是一个省一个地级市也很难公平分配。三是难以科学决策。比如湖南省的衡阳县和浏阳市，都是100多万人口的大县，只不过前者是农业穷县，后者是工业富县；可是按照现在的转移支付的计算公式得出的结果，中央对工业富县浏阳市的转移支付，却反而比农业穷县的衡阳县要高出很多。四是产生腐败的土壤。因为国家的财力还不能足以满足全国农村的要求，所以，给之者少，争之者众，就必然会通过不正当手段来竞争。

2），从政治体制上进行攻坚突破。造成乡镇政权危机的原因错综复杂，从政治体制上来分析，其中最主要的，首先是现行乡村组织制度与农村的实际不相适应。其次，根源在于各级政府的本位主义，特别是乡镇以上各个主管部门利益的恶性膨胀。如果不改变权力的来源方向，就不能在源头上杜绝形式主义和本本主义、从而回归到党的“实事求是”的思想路线上来。因此，笔者认为，对于一个庞大的官僚体系而言，彻底根治腐败和官僚主义的一个有力法宝，就是把权力下放，把权力重心下移。

一是打破行政大锅饭，权力直包到乡镇。乡镇政权是整个国家政权的基础，也是当今行政体系在农村承担责任最大的一级政权，基础不稳，地动山摇。中央政府是整个国家权力体系的神经中枢，没有一个强有力的中央政府，就不可能维护国家的安全和统一。因此，笔者认为，改革国家权力配置的基本原则应该是：确保两头，精简中间。具体作法是：把国家管理社会的权力重心下移到共和国“最小政府”的乡镇政府，由各级强势权力的“大政府”在上面监督乡镇政府行使权力。这也许是当前中国政府在体制内形成权力制约机制和提高行政效率的最佳选择，它极大地减少权力批发的机会，有效地制约了因权力发包而产生的腐败。乡镇的权力越大越好，越有政治个性越好，因为一个小小的乡镇势力再强大，也没有叫板中央的危险性存在，哪个乡镇政府敢公开与中央哪怕是与县政府对抗呢？一个乡镇的势力越强大，就越能削弱省府与中央叫板的力量。沿海发达地区的经济发展，都是县乡级经济高度发展的结果，市府特别是省府的直接贡献非常有限。一个学者作出了这样的论断：“尽管省府市府里面的人才是一流的，工资收入也是一流的，权力也是一流的，但实际贡献是二流的，甚至三流的，因为权和利在省府一级高度拥堵高度积压，没有用处”。因而当务之急是改变上级政府的框架，减少行政层次。对于三农问题而言，凡是中心城市的政府的权力触角不能全面深入农村，因为城市政府的天然本能是服务工商业，繁荣城市。因而作为城市政府，应该做它应该做的事。农村的政权必须要走出城市强势权力的阴影之下，才能保护农民的利益。如果国家权力重心下移到乡镇，政治家会是农民、商人之后最后一批最关键最活跃的激进分子了，那时候谁敢说更先进的民主不会在中国自然出现？

二是委任的“官权退”，选举的“民权进”。现在的乡镇领导干部，实际上是由上级极少数人决定的；成份复杂，老百姓根本不了解他们，到乡镇干工作都是看上级的脸色行事，只要与上级搞好“关系”，即使群众意见再大也照样可以当选。仕途命运维系于上级极少数人的喜好而不顾民意的要求，必然促使下级致力于发展和上级的关系，甚至将上下级关系庸俗化为私人关系，其结果必然引发各种腐败，使干部脱离群众。特别是一些党政主要负责人，不少人把自己任职的地方当作“联产承包责任制”下的“责任田”，享有绝对的自主经营权。在一个党委会上，一个班子成员对书记的观点提出不同意见，就立即遭到书记的喝问：“是你当书记还是我当书记？是你向上级负责还是我向上级负责？出了问题是处分我还是处分你？”这个地方似乎成了他书记的“姓”，党委会竟然成了他书记的“宗祠”！从上到下的这种人事关联，出现了一个十分奇怪的社会现象：宪法和法律不如各级各部门红头文件的效力，各级各部门的红头文件又不如各级主要负责人的讲话和批示，所以就有了这样的民谣：“宪法国法不如领导的看法”。如果要彻底斩断这种人事关联，改革乡镇党委书记和乡镇长的选举制度就势在必行。

乡镇党委书记和党委班子要由党员直选，作为党委推出的乡镇长候选人要由党员大会投票推举，再由村民直选。选举出来的乡镇官员非经换届，上级党政机关无权撤换。这不仅能够从根本上杜绝买官卖官的腐败现象，因为推出的候选人如果不充分考虑民意就必然落选，而且将根本改变“只唯上、不唯下，只唯长官意志、不唯民之所欲”这样倒立“金字塔”式的现行政权体系，从而真正实现立党为公，执政为民。更为重要的是，通过选举可以赢得对乡镇政权的认同从而提高向心力和凝聚力，比如说乡镇长候选人由于是全体党员大会投票产生的，因此，全体党员就基本上会在自己的影响力范围内为候选人助选和宣传，候选人也会为如何赢得选票而尽可能地深入群众团结群众。

三是只有地方的真正民主，才可能有中央的真正集中。即使全国有为数不少的乡镇党委书记和党组织推出的乡镇长候选人落选了，也并不影响全国甚至这个县这个乡的大局，反而像温度表一样，测出了这个地方的党组织出了问题需要随即调整，更是把一大批具有很强政治生命力的优秀人才作为新鲜血液不断地补充到党的执政队伍，还将改变中国权力体系倒“金字塔”的危机结构，从而化解党的执政风险。生于忧患，死于安乐，只有不断地感到执政危机，才可能迫使基层的党组织随时调整自己适应不断变化的社会。生命在于运动，只有使基层党组织在不断的竞选运动中才能进行优胜劣汰更新换代。

即使在局部地方很可能出现不利于稳定的意外事故，也没有必要大惊小怪。从世界各国的民主发展历史来看，都是一个不断“试错”的过程。哪些做法与中国的农村现实不适应，就予以扬弃；哪些做法对农村社会产生了良好效果，就加以继承和完善。世界各国的历史经验表明，自上而下地的政治改革，造成社会的动荡大范围广，而且改革上层与民众的利益没有直接关系，难以取得绝大多数民众的理解和支持。如果自下而上地首先从乡镇政府开始，由于乡镇政府直接与农民群众相贴近，因而，所进行的政治改革与民众的利益息息相关，必然会激发民众参与的热情，在不断的“试错”过程中，不仅使民众的民主素质得以逐渐提高，而且使广大的基层党员不断地进行竞选大演习并提前进入竞选状态。

中国这么大，各地区之间更是千差万别，中央不是能全部包办得了的，一旦中央的决策出现失误，将会造成政局的持续动荡；而千差万别的中国农村社会，只能搞一把钥匙开一把锁，很难有“一刀切”的万全之策。最终目的就是要真正落实中央新老领导交替时所提出来的推进政治文明的大原则上来，政治文明的核心是政治民主，它比其他任何制度更有效率。

四是民主决策，民主管理。由各村选出人大代表组成议事机构，在国家和社会之间形成新型的官民合作关系。由于有用之于乡镇内的公共财政存在，又不要上交国家，就自然有利可争，村民就必然会关注财政的使用范围，并为自己所在的村和自己所代表的阶层尽可能地争取利益，才可能当选下届的人大代表。也因为有事可管，有权可用，才有可能使农民群众产生参与选举和管理的积极性。

五是精简乡镇机构，分流富余人员。乡镇的九办七站八所，有不少的机构职能已经弱化，设置重叠；要进行撤并来节省财政支出，提高政府效能。对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位要使之尽快与行政脱钩，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人口。根据笔者对S镇全体在职干部的问卷调查：只要买断工龄，偿清工资欠款，74%的干部愿意分流出去，只要26%的干部不愿。因而，如果有改革成本的话，在乡镇进行人员分流并非难事。国家既然可以为国营企业和国有银行的改革支付巨额的成本，可为什么不能对事关三农问题这样一个摆在一切工作首位的战略性改革，来支付成本呢？作为绝大多数的普通乡镇干部，尽管多属于农家子弟，却早已失去了责任田，无房无产业，除了自己的劳动力以外一无所有，是真正的无产阶级。假如不负责任把他们“逼上梁山”推向社会，将会给社会带来重大的隐患。

3），从法律制度上进行整体突破。农村矛盾在全国范围内的全面引发，说明法律出现了问题，最起码说明了农村政策出现了问题。实际上是部门利益的恶性膨胀的结果，是没有钱又要逼迫乡镇去干工作出政绩的结果，是法律只赋予权力而没有明确规定与权力对等义务的结果，是有利于执法部门管理而不利于基层操作不方便群众的结果，是立法基于“应该”而不研究“可能”的结果，是高层“主观立法”与基层和民众客观实际相隔离的结果，是法律与法律和法律与政策相互矛盾的结果。说白了，是在市场经济的大背景下，立法未按经济发展规律办事，而是按计划经济的单一模式来管理多元化的大社会。比如实行计划生育的法律法规，虽有效地控制了人口的增长幅度，但却产生了新的社会问题：男女比例的严重失调，会不会一面控制人口出生一面进口外国新娘？在数以亿计的流动人口往返于全国各地的情况下，法律法规明确各级政府及其组织的义务特别是乡镇政府的义务还是否存在可行性？人口的严重老龄化，对我们的未来意味着什么？因此，笔者认为，对当今中国的法律体系，要全面进行重新洗牌。而且绝大部分的法律均赋予了各部门对农民和乡镇的“合法伤害权”。首先要对现行的法律法规进行整合，使之成为紧密相联的有机整体。以宪法为准绳，以国家持续发展为目标，以最广大人民的根本利益为出发点，对不符合客观规律不具有现实可行性的条文要加以修正；对已经出现的新问题可能引发的社会危机，要及早立法加以防范；对法律未能涉及的社会问题，要迅速加以补充和完善。最终使各个法律既相互照应，又相互制约；即立足当前，又着眼长远。其次是要对各级政府的权力和义务进行法律规范，特别是要防止上级政府把应尽的义务转移给下级政府。对于上级政府来说，下级政府必须拥有神圣不可侵犯的权力，才可能具有天经地义的责任。例如，要取消将上级财政支出优先顺序强加于下级政府的标准和法律要求；要禁止上级财政对基层财政的无经费指令等。再就是，改变现行立法从上到下的顺序。因为法律本身就是一种契约，如果在制订前无须征求被赋予义务者和被管理者的意见，就必然缺乏认同感，执行的成本就非常高昂。因此，法律的制定不仅要符合法定程序，而且应具有法定的民意基础。比如提案最好先由各基层政府和党群组织提出，再集中进行综合形成草案，在得到一定数量的民众签名后，最后才交给立法机关表决形成法律。

再造乡镇政权，虽不能从根本上解决三农问题，但却是解决三农问题的第一步，使乡镇政权从根本上成为农民自己的政府。只有放活乡镇政权，才能放活农村，放活农业，放活农民；才有可能解开三农问题的死结，找到解决三农问题的钥匙。