土地收益年流失百亿元耕地保护红线难守

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——对耕地保护漏洞的反思

尽管国家三令五申，要求实行最严格的耕地保护制度，然而一些地方非法滥占耕地现象仍是愈演愈烈。

在大量违法用地的案件中，有相当部分是地方政府和相关部门所为。他们为何敢于屡闯耕地保护“红线”？主要原因在于违法占地的“成本”太低，而“收益”太高。现行土地管理制度的一些弊端也为他们提供了违规的空间。

——土地收益年流失百亿元

据权威部门统计，近3年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。一些市、县、区的土地出让金收入已占到财政收入的一半，有的作为预算外收入甚至超过同级同期的财政收入。土地专家估算，土地开发进入“大盘”时代时，由于土地市场管理中的种种不规范，每年国有土地收益流失至少在百亿元以上。

目前，征收的土地出让金缺乏严格的监督管理，有的不纳入本级财政预算，而是将土地出让金变成一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。

更为严重的是，不规范的土地交易行为引发土地收益大量流失：如一些地方政府违法违规出让土地，该有偿出让的行政划拨；该招标拍卖挂牌出让的协议出让或低价协议出让，划拨土地和集体土地非法入市；擅自减免地价，不依法追缴土地出让金等。

安徽省原副省长王怀忠在阜阳任职期间，批条子，开协调会，直接干预大量土地批租和出让事务。国土资源部的一项调查表明，1994年到2000年，阜阳明显属于国有土地资产流失的高达10亿元，而这笔巨资的绝大部分又都流入了王怀忠倾心扶持的少数“老板”手中。

——滥占耕地“胆”从何而来

按法律规定，省级以下的地方政府尤其是县、乡两级政府没有权力批准建设用地。但从已披露的一些土地违法案件来看，县、乡两级政府动辄就能把成百上千亩的土地批给用地单位或个人。近7年来，全国耕地减少约1亿亩。在各类土地违法大要案的查处中，地方政府违法案件成为查处重点。

来自国土资源部的统计显示，去年地方政府及其职能部门土地违法案件有4746件，涉及土地面积1.01万公顷，分别比上年上升28.53％和42.53％。在国土资源部公开查处的9起土地违法大案中，有8起属于地方政府及其职能部门违法。这表明，一些地方政府及相关部门滥占土地问题仍十分严重。是什么原因使耕地“红线”变成了“弹簧线”呢？

记者在调查中发现，个中缘由除了一些官员法制意识淡漠，权大于法以及权钱交易等腐败外，最根本的原因在于受利益驱动和以GDP为考核标准的政绩观影响。

以东部某省国土资源厅的测算为例，这个省GDP每增长一个百分点，就要消耗2.4万亩土地。广东省一位县级领导说，种粮食农民永远富不了，要发展城镇化、工业化就要上项目，就要用地。北方一个产粮大县的领导则认为，粮食主产区之所以落后，就在于二产业不发达，“无工不富”。

由于现行干部考核机制存在缺陷，在一些地方官员眼中，“政绩是硬道理”，什么法律政策和农民利益可以先放一放。这些干部不再仅靠直接抓企业来带动GDP以及就业的增长，而是更多地在“经营城市”上做文章，通过政府集中土地再公开招标拍卖吸引投资的方式，不仅使自己所在的城市短时间内“旧貌换新颜”，而且直接增加本地政府的财政收入和GDP，形成了占地─收益─再占地─再收益的循环。

——体制弊端提供违规“空间”

我国实行最严格的耕地保护制度，为什么在贯彻执行和实际操作中往往落空？记者在调查中发现，造成这么严重的后果，除了地方政府和有关部门搞“上有政策、下有对策”或有意钻法律空子以外，现行土地管理制度的一些弊端也为他们提供了违规的空间。

一、许多地方通过调整土地利用总体规划，绕过基本农田保护“红线”。在江苏铁本项目违规上马的过程中，6000余亩土地被违规征用。记者在现场采访看到，被铁本项目占用的大量土地上，仍然竖着“基本农田保护区”的牌子，但当地国土部门却振振有词地说，这些土地已转为建设用地。

二、国土部门审批土地只强调“分批次”，不考虑征地目的，用地单位往往可以钻产业政策的空子。

三、大量的非法占地行为，往往是事后补办手续，使非法用地“合法化”，违法者只要不“装腰包”就很难“伤筋骨”。

国土部门查处的大量违法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作。如果不符合土地利用总体规划，就修改规划；没有依法办理报批手续，就抓紧补办；补偿过低，就增加一些，最终实现征地占地的“合法化”。

今年以来，全国已发现土地违法行为4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任。

我国刑法明确规定，“对徇私舞弊、非法批占大量土地的追究刑事责任”。然而，现实生活中，千分之几的低处罚率，既破坏了执法执纪的严肃性，也没有使违法者受到震慑。

四、“公共利益”不明，造成地方政府从批地征地中“渔利”，企业从占地中获利，最终造成老百姓失利。公务员之家版权所有

近两年，“大学城”、“高尔夫”等一些大型征地项目风起云涌。即使是基础设施、教育和医疗等公共事业项目，营利性的也越来越多。据16个省、自治区、直辖市国土部门对各类建设项目用地的调查，征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施，工商业、房地产等经营性项目征地也都占到相当大的比重。东部一省会城市的项目用地中，真正用于公共利益的不到10％。

中央党校农业问题专家曾业松认为，近年来“圈地风”导致耕地锐减，有的地方甚至通过调整规划规避农田，中国目前还有多少基本农田说不清楚。同时，随着工业化和城镇化的加快，建设用地需求还将进一步增大，这将给我国粮食安全带来极大隐患和风险。

全国土地利用总体规划专家小组成员严金明说，20年来，中国经济发展中曾经经历过三轮圈地热。每次圈地热的原因都是地方政府把土地当成生财之道，有些土地储备中心甚至把农用地预征后直接纳入土地储备。土地政策改革，应让政府逐步退出土地经营，只有这样，才能保证土地的合理利用，才能促进房地产业的健康有序发展。