制定农民负担控制法依法解决农民负担

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近几年来，农民负担问题成为社会普遍关注的热点，必须引起高度重视。一般来说，我们通常把政府及其部门向农民征收的一切税费，包括税收、乡统筹村提留、农村义务工和劳动积累工以及集资、摊派、罚款等统称之为农民负担。进一步说，“农民负担”有广义和狭义之分。狭义的负担是国务院《农民承担费用和劳务管理条例》规定的农民负担，即指农民除缴纳税金、完成国家农产品定购任务以外所承担的村提留、乡统筹、劳务以及其它费用，此类负担为限额内负担，或叫显性负担，限额内负担的收取符合现行国家政策规定，是合理合法的。而广义的农民负担则一般是指包含税金、提留外向农民的各类行政性收费、集资和摊派等。它包括税收负担、价格负担和社会负担等多个方面。此类负担称为限额外负担，或叫隐性负担，隐性负担随机性强、弹性大、涉及面广、负担率高，是当前农民负担的重心所在。

一、农民负担的表现与原因

当前农民负担居高不下，主要表现在：1、以各种形式变相提高规定限额，如一些乡、镇不按《条例》和《实施办法》的规定提取比例，有的乡、镇为多收取乡村提留款，虚报上年增收水平，人为提高人均收入指标；2、农民负担费用管理混乱、名目繁多。如有各种优抚费、民兵训练费、教育附加费、计划生育费等，以教育费为例，有的乡、镇除向农民收取教育经费外，学校还得向学生收取学费、勤工俭学费、练习册费、辅导费等。3、村提留中非生产性开支过大，公积金名存实亡。比如报刊杂志硬性摊派，招待费过高。4、乱收费，乱罚款，乱摊派有禁不止，比如一些地方农村自订“土政策”，“罚”字开路，以罚代法，以罚代政策，以罚代替工的现象十分严重。

农民负担增高，其主要原因是：

1、法制观念淡薄。在目前涉及农民负担的相关法律、条例、管理办法中是《宪法》第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，对农民来讲，主要有农业税、牧业税、农林特产税，《农业法》第十六条规定“农民依法缴纳税款，依法缴纳村集体提留和乡统筹费，依法承担农村义务工和劳动积累工”，农民对超出法律范围的任何收费及摊派都有权拒绝。《农民承担费用的劳务管理条例》更是明确规定农民直接向集体组织缴纳的村提留和乡筹费，不得超过上一年农民人均纯收入的5％。

但在农村少数领导干部不懂法，更有甚者“知法犯法”，违反国家规定超标准、超范围向农民征收额外的费用，在广大农民中不知道国家曾对农民负担作过具体规定的更是大有人在，不能、不敢、不会运用法律武器来保护自己的合法权益，同时也给少数胆大妄为者以可乘之机。

2、部门利益的推动。我国现行的行政管理体制还不十分顺畅，条块分割严重，农民头上的“公公、婆婆”多，个别部门或巧立名目，或搭车收费，以谋取私利，也有的为谋求政绩，不顾客观经济条件的限制，盲目地提高农民的负担，不得不通过摊派和超标准的集资来强求达标。农民对于这些名目繁多的乱摊乱派，难辨真假，虽满腹怨言，却也无可奈何。

3、认识上的误差和工作方针的偏离。一些部门领导对减轻农民负担的重要性、必要性认识不足，没有把减轻农民负担工作提高到政治高度来认识，没有摆上党政领导的重要议事日程当作一件大事来抓，在一些地方把减轻农民负担与发展农村经济对立起来。在相当一部分基层干部思想中形成的观念是：要搞公益事业建设，就得由农民负担，要减轻农民负担，就少搞或不搞公益事业建设。

4、监督管理力度不够，管理工作难度大、制约机制不健全。一些地方由于领导重视不够，管理人员少，使监督管理力不从心。不当红头文件废而不止，而且一些不合理的行政性收费项目并没有得到彻底清理，哪些费用该交，哪些费用不该交，农民并不十分清楚，保留和废止的收费项目鱼目混珠。同时对干部政绩的考核存在弊端，一些地方对干部优劣的鉴定和考核，关键看其政绩是否突出。因此，一味追求政绩的积累，不综合考虑农民负担的承受能力，这样的考核制度客观上助长了干部的“短期行为”和“单纯政绩观念”的形成，是农民负担居高不下重要因素。

5、乡镇政府规范的行政行为和村委会的不合理做法，直接加重农民负担。首先，编外干部过多，不合理的干部建制是使农民负担日益加重的重要症结。有些乡镇机构设置过多，受聘的编外干部占了乡镇干部的很大部分。其次，村级财务管理混乱，缺少监督制约机制，损公肥私，乱支滥用，贪污挪用，公款吃喝现象严重，最终加重了农民的负担。在有些地方，各种财务公开上墙制度被取消或形同虚色。集体财产，各种提留，收入是多少，很少向村民公布，各种收费标准群众不知道，只能是村干部要多少给多少，且无发票无收据。

6、农民自我保护机制的缺乏也是农民负担不断加重的原因。根据村民委员会组织法的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，它由村民直接选举产生，村委会干部的撤换和增选由村民会议决定，村干部的一项重要职责，就是及时向上级政府反映农民的意见和愿望。但在实际上村干部的任免主要还是由乡政府决定，对村干部的考核，主要由乡镇党和政府掌握，村委员会的工作主要由乡镇党委和政府布置，村委会成为乡镇政府下辖的一个准政府组织，因而在实际工作中，村干部往往考虑的是要对上级领导负责，农民的信息、愿望和要求很难及明准确地传递到高层决策部门。正因为如此，农民对来自上面的各种摊派束手无策。农村基层自治组织一村民委员会职能异化，很难真正把农民的意见、愿望向上级政府反映。二、农民负担存在的负效应和现实危害农民负担的加重具有十分重要的危害。分析其危害。

1、农民经济贫困状况加重。与城市居民相比，农民生活是低水平的，农民经济收入由于受自然因素影响较大，很不稳定，可是农民所承受的负担却是稳定的。个别地方农民负担的增长速度甚至高于农民经济收入的增长速度，从面形成了一个极大的反差，使本来就很贫困的农民贫困状况更加重，导致农村绝大多数农民的生活标准较长时间滞留在温饱水平上。

2、党在农村政策的落实受到影响。十一届三中全会以来，党和国家对发展农村事业陆续出台了一系列政策措施，这些政策对农村的政治稳定和经济发展，起到了强有力的推动作用。然而，落实有关减轻农民负担的政策，却不令人十分满意。上级党委和政府三令五申，取消农村一切不合理费用，坚决把不合理的农民负担减下来。可事实上，减轻农民负担工作步履十分艰难，农民肩上的负担并没有真正减少多少。这一事实使农民对党在农村政策的落实产生一种失望感，削弱了党在农村的各项政策的权威。

3、农业的发展后劲受到阻碍。由于农民负担的加重，农民的民收入积累直接受到削弱，这对农业的延伸发展无疑是一个阻碍。另一方面，有些地方，农民的经济收越增加，负担的项目就越多。加之有的农村政策不能完全落实，农民发展生产的积极性受到挫伤，发展后劲处在软弱和不足的状态之中。

总之农民负担的增多，数额的加大，农民收入的增长跟不上负担的增长速度，负担的增长超过了农民的承受能力。其后果不仅是农民的生活水平渐趋下降；扩大再生产能力减弱；制约国民经济的良性循环，而且引发社会矛盾，影响社会稳定。

三、农民负担的法理分析

从法律上看，农民负担问题多为政策调整，法律并没有真正到位，处于内隐缺失的地位。

国家税赋是农民负担的第一块。国家对农民实行的是轻税政策，农民的税负是很轻的，对此农民们对此没有什么意见。但从法理上分析有几个问题可提出思考，中国财税体制自1994年开始进行了重大改革，实行了分税制和新的流转税、所得税制度。税收改革以后，在已有流转税、增值税、所得税这样的可以普遍适用的税制情况下，仍坚持单独设立农业税和农林特产税，这有可能违反了税收的公平和中性原则，形成一种法定的基于身份不同的“制度性歧视”。在某种意义上讲，这些法定的制度性歧视是不符合法治精神的，甚至起到了错误的导向作用。因为，农业税实际上是基于农民的身份而缴纳的税种,这即是说只要你当农民,就必须纳税,这实际上是一种农民税.中国有市民税吗?有干部税吗吗?缺乏最起码的平等地位和法律同等对待的公平制度，其结果只能使农民更加远离法治，这是需要我们加以重视和研究的。

农民负担的第二块：是所谓的“三提五统”，即乡村集体经济组织内部的提留统筹和劳务。作为一种具有合法性的制度安排，同样存在着明显的不合理处。首先，“三提五统”虽然它不叫税，但它具有税收所有的固定性、无偿性和强制性的特点，在经济发达的地区，村提留和乡统筹不构成农民的多大负担，但在经济不发达的落后地区，各种“三提五统”如所谓的教育附加费、民兵训练费、优抚费、计划生育费压得农民喘不过去来。

其次，国家机关对农民的收费，这是行政机关以强制性方式无偿取得农民财产所有权的行为，从法理的角度分析，这些具有明显的政府职能性质，它们本应属于政府财政支出的范畴，而不应转嫁由农民交费。这种貌似公正的“三提五统”严格说来，其中不少是重复收费、乱收费，这里可见制度上的混乱。本来不应由农民自费自治的事，却由农民来自费自治，这种制度上的安排，混淆了权能与职责，是我国行政法规不健全的重要表现；其三：根据国务院《农民负担费用和劳务管理条例》的规定，村提留和乡统筹必须控制在农民上一年人均纯收入5％以内，从国家农业部等单位统计的农民统筹看，农村提留的费用没有超出5％的限额，约在4.8％-4.9％之间，可是，我国幅员辽阔，地区之间极不平衡，有些地区低于5％，但另在另外一些地区则大大突破5％限制。实际上，许多地方都突破了5％限额。在调查中有的村干部很坦率的告诉我们，由于村集体经济几乎是零，村里的费用、开支都由农民负担，若真正按农民上一年纯收入5％的比例提留，那么提的费用可能连发村干部的工资、补贴都不够。既要保证乡村统筹、提留，又要保证村里的各种开支，又不能突破5％限制，那就只好在上一年纯收入这个底数上作文章，对于“上一年人均纯收入”这个数字的统计，各地都有自己的方法，不论使用哪一种，最后都通过提高农民的人均纯收入来增加提留、统筹的数额，结果显然是是农民负担的加重。另外，农民负担5％“一刀切”的规定，忽视了农村贫富差距的事实，使收入水平不同的农民承受相同数额的人均负担，这也可能起到了劫贫济富的消极作用，特别是加重了低收入农民的负担，甚至不断引发一些恶性事件发生。

农民负担的第三块，是地方政府和各职能部门在法定税赋和“三提五统”之外巧立名目强制向农民征收的各种费用、罚款和集资款。这是农民最不满意的收费内容，而且通常这种收费的额度是比较高的，一般称为乱收费、乱摊派。取朱总理在记者招待会上的话说“目前存在的一个问题是费大于税，很多政府机关在国家规定以外征收各种费用，使老百姓负担不堪，民怨沸腾”“从中央到地方直至村镇集体组织和街道居委会，各级行政机关、司法机关、有行政职能的事业单位，学会、行业协会等，几乎都有收费行为，名目之多，总额之大，已到了惊人的地步”

在农村，政府职能部门，以服务为名，行收费之实，也就是“部门出点子，政府出面子，农民出票子”，采取所谓“上面拔一点，财政拿一点，农民筹一点”的办法。这种“政府行为”，实际上是旧的歧视性制度安排在作怪，这种制度安排使政府职能过于膨胀，使政府过多介入本不应介入的农民的社会、经济行为领域。

最近，根据国务院领导同志指示，针对近几年一些地方以加强管理和服务等为名对进城农民巧立名目乱收费现象，国家计委会同财政部发出《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》，规定，对外出或外来务工人员征收的包括暂住费、暂住（流动）人口管理费、计划生育管理费、城市增容费、劳动力调节费、外地务工经商人员管理服务费、外地建筑企业管理费等在内的多种收费将一律取消。这是值得欢迎的。但是，这仅仅是解决了这些公民的一项基本权利--财产权--免受政府不适当的行政收费行为侵害的问题。而除此之外，进城农民还有许许多多的权利需要保护。例如，他们的人格权，他们在劳动法上的种种权利，他们的子女的受教育权，等等仍有待解决。

我们认为乡村政权是国家政权的基础，代表着国家的权威，它所具备的行政权威容易为乡村政权索取各种利益提供体制条件，如果法律不能防止作为国家政权基础的乡村政权的超界行为，如果法律缺乏有效制衡乡村行政权的制约机制，如果一切越界的“政府行为”没有得到法律的抵制与纠偏，乡村政权就不仅不能成为构建农村新秩序的资源，反而会衍生出农村的内部分散，导致公权力与私权利力量对比过于悬殊，加剧农民与政府的冲突，导致法律在农村的运作前景衰微。

可能有人会说农民负担过重的原因是绝大多数农民仍未能举起自我保护的大旗，有效运用法律捍卫自己的利益。在我们看来，这是一种严重的误读。陈之迈先生在《中国政府》中曾指出：“特别是在法治精神尚未十分发达的今日，讲求实际尤为必需，因为法令与事实是不一定相符的，而我们所要知道的是事实。”中国农民是最讲实际的，由于传统小农生存方式和传统文化的影响，他们通常对自己视野范围内的事物、社会关系形成一种十分“精明”的自利性认识，在保护自己方面应当说比城里人发达得多、计较得多。但农民通过自己的理性计算和对政治权威的天生恐惧，在制度性歧视下，面对各种费用，不得不选择上缴这一行为，除非在矛盾非常激化的时候，某些农民才会采取一定的“非理智”行为，抵制收费。所以在法治还不健全的情况下，当农民在有意识或下意识中领悟到法律具有某些内隐缺失时，往往使农民以一种“低人一等”的感觉进行行为选择，农民更多的不是不想，而是不敢运用法律来实现自己义务与权利的平衡。从政治、经济学的角度分析。农民负担问题是一个农民与地方政府之间的交易问题，或者说是两者之间的一个博弈问题，博弈双方的经济政治地位决定博弈的结果。乡村政府是高度组织起来的，有强有力的信息资源、人力资源乃至暴力资源；而农民是分散的，各种条件决定了农民内部形成统一的意见极不容易，农民在与地方政府的博弈中处于不利地位，很难对地方政府进行有效的制衡和压力。

可见在农民负担中，我们要看到法律的内隐缺失。法治实践中的制度性歧视，缺乏平等、契约精神，以及政治权威的滥用，都需要我们作认真的反思，中国农民是有经济理性的农民，切不可以“智慧”学者的眼光去看待农民，学会站在农民的角度看待法律，解决法律的供给与需求矛盾，可能是我们农村法治建设中的真正关键。

四、减轻农民负担的对策

减轻农民负担是稳定农业基础地位的根本大计。农业基础地位能否不断得到强化，在很大程度上取决于广大农民发展农业生产的积极性能否调动起来，而确保广大农民生产积极性的发挥又在很大程度上决定于各级政府能否通过行政行为，切实、持久地把农民的不合理负担减下去。曾经指出：“减轻还是加重农民负担绝不是少拿多拿几个钱的问题，而是保护还是挫伤农民积极性的问题，是促进还是阻碍农村生产力发展的问题，是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题。必须把减轻农民负担问题提到这样的政治高度来认识，提到共产党的宗旨和农村政权稳定的高度来认识，农村是共产党革命的摇篮，农民是革命的主力军。没有农民群众的巨大牺牲，就不可能取得革命的胜利。全心全意为人民服务是共产党的一贯宗旨。中国80％的人口都在农村，与农民关系处理得好坏，直接关系到中国共产党是否得到了人民群众的支持和拥护，如果这方面出了问题，可以说我们就失去了最广大、最可靠的同盟军，我们的立国之本就会动摇，我们的事业就很可能葬送。”为此，我们提出以下对策。

1、学习法律知识，树立法制观念。目前，对于农民负担问作出具体规定的有《中华人民共和国农业法》、《农民承担费用的劳务管理条例》、《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》等法规条例，各级领导干部应当认真、全面地学习，以规范自己的行为。同时，对农民群众也应进行普法教育，让农民明白依法纳税及缴纳一定的提留、统筹，提供一定数量的劳务，是一个公民应尽的法律义务，是发展公共事业的需要，任何超标准的收费、摊派，农民都有权拒绝，应该让农民学会动用法律武器来保护自己的合法权益。

2、规范政府行为是解决农民负担过重的根本出路。首先，要坚决清除干部管理体制上的弊端，从根本上把住乱摊派、乱集资、乱收费的随意出台。规范政府行为，一方面要纠正考核干部只重政绩，不重法纪，不重政策的倾向；另一方面要严格控制集资摊派和统计数字上的弄虚作假。其次，把解决农民负担同行政机构改革结合起来，改革机构、转变职能、精简人员。

3、建立健全监督管理体制，加强监督管理。一方面要靠党员、干部的廉洁自律；另一方面更要靠健全的制度和严格的监督。农村收费管理工作必须从上到下统一政令，依法收费，全面推行农民负担预决算制度、农民负担卡制度、农民负担专项审计制度和财务公开制度，让农民及时了解为什么要交费，要交多少，合不合法，从而建立起相互信任、相互支持的干群关系。

4、全面发展农村经济，提高农民对负担的承受力。要切实减轻农民负担，全面发展农村经济应是釜底抽薪之良策。实践证明，越是集体经济富裕乡、村，农民负担的收取额就越小，而越是经济贫困的乡、村，农民负担的收取额就越大，因此，千方百计把集体经济搞上去，是减轻农民负担的长远大计，各级政府应制定优惠政策，鼓励和支持贫困乡、村大力发展集体经济。只有乡、村集体真正脱贫致富，农民负担才有条件正直减轻以至取消。负担是相对承受能力而言的，减轻农民负担是因为负担已超出了农民的实际承受能力。如果农民都富起来了，手中有了钱，兴办自己的公益事业就会主动出资出劳。因此，创造条件，不断增加农民收入，是减轻农民负担的有效措施。公务员之家版权所有

5、各级领导要树立民本思想，重视农业和农民问题。首先，政府要加大对农业的投入，农业是一种产业，办工业要投入，搞农业当然也离不开投入。现在增加对农业投入已到了刻不容缓的地步，加强农业的基础设施，改善家业生产条件，特别是治理大江大河，大规模农田基建，兴修水利需要投入，提高农业的科技含量，加速农业科技的推广应用，发展优产、高产、高效家业需要投入，提高农民素质、普及国民教育等都要投入。这些投入若由农民来负担，不仅不能解决问题，反而加重农民负担，这些投入主要应靠各级政府。其次，应按市场经济的规律，理顺工农产品的比价，缩减工农产品的价格“剪刀差”，政府应采取有效措施控制农用生产资料价格上涨，并规定最高限价，同时建立粮棉等大宗农产品的价格调节基金，并规定最低保护价，使其价格在有最低保证的条件下来年有所上升，以增加农民的负担能力。