减轻农民负担制度环境和制度创新

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2002年10月15日晚，农业部农村改革试验区办公室综合处处长、副研究员朱守银先生在华中师范大学学术报告厅以风趣的语言与生动的事例为200余名师生作了一场题为《减轻农民负担的制度环境和制度创新》的演讲。

在讲减轻农民负担的制度环境和制度创新这个问题之前，我想先陈述几个前提性的观点：第一，我所讲的问题主要是针对农民尤其是粮食主产区的农民；第二，在目前我国农业收益比较低的情况下，农民没有能力去承担公共物品的费用，更没有能力为国家和集体进行积累；第三，面对2亿多高度分散化的农户，政府无法制订出一个对所有农户都适应、所有地区都适应、所有粮站收入产业都适应的农业税费制度和政策。即使制订出这样一种制度和政策，也是不具有可操作性的；或者因为执行过程中的阻力太大，操作起来的成本也是非常高的。第四，近几年来，全国各地减轻农民负担的呼声越来越高，出台的政策越来越多，政府下发的文件也越来越多，表明政府对此的重视程度也越来越强，但是农民负担重的问题仍然没有得到根本的解决。在这些前提性观点的基础上，我想着重讲一讲以下几个方面的问题：

一、农业税制度即农业税本身的不确定性和不合理性

前两天，我在另一次研讨会上谈到不确定性时候提到过这个的问题，就是农业税的征收和农业税费制度的制订给征收工作本身带来了许多不确定性。这种不确定性具体表现在：第一，税费项目的不确定。现在很多人谈到农业税问题的时候，都认为就是农民负担问题，并且一再强调头税、二税、三税，“头税重，二税轻，三税是个无底洞”等等，农业税、农林特产税、三提五统等等，这些项目对于农民来说，到底是什幺性质的税呢？第二，税费标准的不确定。现在的农业税率是1958年我们国家制订的《农业税条例》，还是执行高度集中的计划经济时代的农业税条例，税费纳税工作的税率比现在实际执行的税率相差非常大，尤其是还有一个提留统筹的问题，1992年制订了一个《农民负担条例》，这个条例规定可以不超过上年农民人均纯收入的5%。但是超过5%又是个什幺概念呢？这也不确定。加上一般各地在执行过程中从高确定，尤其是在粮食主产区。执行三提五统的依据是什么？是人？是地？还是人地结合？这个也没有说清楚。再一个不确定因素就是农业税的征收是征粮还是征钱还是钱粮都征呢？这个也不太清楚，国家要求掌握足够的粮源，粮食部门要获取尽可能大的部门利益，乡村要获取足够的社会福利。农民在交纳农产品的过程中就要与政府讨价还价，但是有时侯各个协会组织就死逼农民要按照他们的要求去做。国家要求掌握粮（全国的农业税也就300多个亿，它就要300多个亿的粮），但是作为收粮的粮食部门就要求不再掌握粮，而通过掌握粮源币算钱。至于乡村组织与粮食就更没有关系了，更想要得到的是钱，所以这些问题也是不确定的。第三，纳税主体的不确定，谁是纳税主体呢？是农户？是村集体？还是村民小组呢？这个也不确定。第四，征收主体的不确定，按理来说，税收应集中税法由税收征管部门征管，但是国家面对2亿多高度分散的农户收那么多钱，光靠税务部门的工作人员是难以解决问题的，要解决问题就只能靠乡村干部去征收。但正如湖北省监利县红城乡党委书记张晓冰所说，在农村税费的征收过程中，乡镇政府和村级组织实际上在违法，因为他们并没有权力去征收。这种种不确定因素实际上涉及到一个社会的制度规则的不确定性问题；一个制度规则不确定就会使其执行起来成本很高。

二、税费征收过程中的手段变通和制度偏差

对于农村基层组织来说，因为农业税费征收的不确定性因素太多，执行起来成本就很高。

尽管如此，但是乡村组织还是想降一降他们的执行成本，因为如果按照据实征收的原则执行农业税费的征收，乡村组织根本做不到，即使做到了，成本也很高。1993年，我在安徽省阜阳县的一个乡镇进行调查的时候发现：为了征收农民的特产税，乡镇政府派出了包括财政、税务部门和政府在内的十几位干部，对几十户种西瓜的农民进行了长达两个月的跟踪。如果要对农民的特产税进行据实征收，就要核定他的投入和田地面积，还要跟踪他的整个投入产出过程，西瓜卖的价格等等。跟踪了两个月后，他们共收了4万多元的税，但这十几位干部在村里呆了两个月，花了多少钱呢？也是4万元。这就说明，一个政府面对一个庞大的高度分散的小农，是没有办法进行正常交易的。如果要交易，那就成本很高。在这种交易成本比较高的情况下，乡村组织要完成税费征收，就势必采取许多变通的办法尽可能地降低自己的执行成本。其变通办法大概有：（一）笼统平摊。在具体的税费征收过程中，由于仅仅靠税收征管部门的人员难以征收，所以国家就必须依靠乡村干部来完成税费征收任务。但是，如果乡村干部去进行税费征收，那么他们执行的就不是税法而是行政权力了。比如税费的征收特别是提留统筹的征收都是在一个乡或一个村的范围之内来确定收费标准，而不可能直接抵达农户。同时无论是按亩平摊，按人平摊，还是按人亩合起来平摊，都不可能做到据实征收。一般他们都采取这样的办法，即把农业税、耕地占用税、特产税和提留统筹、教育集资等等一并下达到农民头上，无论是按人平摊还是按亩平摊，一般都按一个统一的标准确定一户上缴多少钱。在这个过程中，乡村干部除了面对面地对农户进行直接征收外，有时还采取一些违法的手段如委派公安人员一起对农民实行强行征收。（二）高标准征收。正是由于农业税费制度诸多方面的不确定性，在执行的过程中，干部就采取了许多变通的办法，同时乡村干部还借机滋生了许多机会主义的行为，如高标准征收问题，即村对乡、乡对县下达的任务进行层层加码的问题等等。比如在今年进行税费改革的安徽省的某些县市里，县下达到乡镇的任务，乡镇要加30多万元；乡镇下达到村的任务，每个村又加4万多元。并且有些严令禁止的收费，有的地方还在征收。前不久我在江苏省搞调查的时候，就发现有一个县，除了征收农业税、特产税及附加以外，现在居然还在征收以下费用：（1）在校学生的捐资助学款，大约是一年150元——500元。（2）抗旱排涝费，就是不管抗旱不抗旱，排涝不排涝，费用必须照交。（3）进入城镇从事二、三产业的农民要交积累费，因为从事二、三产业的农民的收入高，而种地的农民的收入低。为了在市区范围内的不同农民之间寻求“公平”，就得征收这笔费用。然而，这里就存在这样几个问题：第一，市区范围内的不同农民之间实现了公平，那么城乡之间的不公平怎么办呢？第二，从事二、三产业的农民的收入虽然高，但是他们所在的企业不是已经交了税吗？第三，如果说他们的收入高应该交税，那么所交的也只能是个人所得税，怎么会是积累费呢？（三）巧妙变换的收粮办法。在农民交粮的过程中，粮站的收购人员也变换办法巧妙地侵占农民的利益：（1）压级压价。我曾在一个粮站看到这样一种情形：农民从家里背着粮食到粮站去交，收购人员经过扣水、扣杂、扣皮，然后压级压价，总共扣除17%，即农民的100斤粮食到了就变成83斤了。（2）折变。因为该收钱还是该收粮，是交钱还是交粮，不由农民说了算而是由粮食部门说了算，所以粮食比较贵的时候，粮食部门就让农民交粮；粮食便宜的时候，粮食部门就让农民交钱。就在这种钱变粮、粮变钱的过程中，折算的价格就不一样了。（四）高报。因为过去收取三提五统与农民的利益多少还有点儿关系，所以高报一点儿没有多大反应。一个安徽省如果各地平均多收农民一个百分点，那么一年就可以多收三千多万元。（五）变相收取其他费用。乡村组织还可通过变相地提高其他费用（如水、电等）的价格和种子、农药等农业生产资料的价格来捞取收入。这些都充分地说明了目前的农业税费制度本身存在许多问题，所以不能由此认为农民负担重就是农业税费改革的问题。因为农业税费制度只不过是实现加重农民负担的一个手段而已，其背后还有许多值得思考的问题。实际上，我在1992年就有这种看法，即认为农民负担问题就是税费问题。但是，从我们1992年就开始进行的农村税费改革试点的结果来看，并非如此。

三、农村税费改革试点及农民负担

从1992年开始，我们在安徽太湖、阜阳等地进行了农村税费改革的试点。实际上，早期的改革试点还不止这一个，当然这个可能是比较早的。到1998年以前，农村税费改革的试点大概主要有以下三种类型：

第一种类型是安徽省和河北省搞得税费合一、统一征收的农村税费改革试点；

第二种类型是湖南省武岗县刚搞得把所有税费改为农村公益事业建设税的改革试点；

第三种类型是湖北省某地搞的土地负担大包干，就是所有让农民承担的负担全包在一起改革办法。

实际上，在这三种类型中，最典型的一种就是税费合一、统一征收的试点类型，其基本做法是核定农民的粮食产量，然后农民每亩地每年交100斤粮。不过，这里存在这样一种背景，这就是在1992、1993年实行税费改革方案的时候，粮价正在上涨。当时政府之所以愿意接受我们设计的方案，就是因为有这100斤粮。但是，这里就存在这样一个问题：收了农民的100斤粮，到时候按什么价格与农民结算呢？在当时粮价正在上涨的情况下，按照市场价与农民结算，乡镇干部是不会同意的；如果完全按照国家制订的订购价与农民结算，那么农民又吃亏太大。在这种情况下，绝大部分地区就采取了一种折中的办法，即采取综合价。按照这种办法执行，农民把粮食卖到粮站，由乡镇政府与粮站结算，该是税的计入乡镇财政，该是三提五统的就计入乡镇的农经站，实行统一结算、统一管理。在执行过程中，这个办法一旦确定就三年不变。比如，在粮食价格保持上涨1993、1994、1995这三年中，粮食部门收粮以后，在结算的过程中，地方政府跟农民结算的价格低于市场价，而卖出去的粮食价格又以市场价结算，这样就多出了一部分资金，即与原来应该收的农业税、特产税、三提五统费相比多出了一块，叫做“第三块土地”。这样，地方政府在执行这个方案的过程中，收益很大，而且执行的结果，农民的负担确实比原来减轻了，这就说明原来的负担确实重了。尽管因为价格问题、收粮问题，农民多交了一块，实际上事先也知道肯定会多出“第三块土地”，一旦将来粮食价格下跌了，政府就可用这多出的“第三块土地”去补贴将来可能少收的款。实际上，当时我们设计这个方案的本意就在于此。然而这多出的一部分钱一旦到了乡镇干部手里，要想让他们用于将来粮价下跌时的补贴就根本不可能了。所以到95年以后我们进行第二批改革试点的时候，由于粮价开始下跌，这时乡镇干部就再也不愿意执行这个方案了。于是，很多地方就暗地里改变了这个方案——不收粮而开始收钱。比如，在安徽阜阳地区（阜阳地区比较大，分为南部县和北部县）就规定：南部县农民每亩地要交钱140元，北部县农民每亩地要交钱130元，这样按实际折算相当于农民每亩地要交粮150斤。所以这次税费改革试点的教训好象比以前大多了。确实如此，在我们所设计的方案的实施过程中，一些试验性、探索性的想法往往容易被地方政府所利用，因为我觉得按照这个方案进行的试点改革最终结果不是一种税费制度的改革，而是一种税费征收办法的改革。而实际上只要涉及到征管办法，就会存在一个谁来征管问题。不是还得依靠乡村组织和乡村干部吗？乡村干部在执行这个办法的过程中，做了许多具体的工作，但是我们又没有办法天天去监督他们具体是怎么做的。在税费征收的过程中，为了各自利益，乡里要和县里讨价还价，村里要和乡里讨价还价。第一轮改革试点所取得的成果实际上背后有很多特殊的条件：税费改革刚搞试点，各级领导比较重视，都在关心甚至监督它；有些领导为在第一轮抢到第一档，所以敢于“大动干戈”地进行试点。但是一旦税费改革试点的风声过去了，他们就会认为麻烦来了。所以说这个税费制度改革应该叫税费征管办法的改革，它只对农民有收益，即把原来的三提五统和各种税收加在一起向农民征收，对农民是有利的；但对地方政府是强迫性的，因为虽然对农民也有强迫性，但农民有逃避的办法。这里，我们至少可以获得这样几个方面启示：第一，一种制度只对制度设计的某些人有约束力，对另外一些人没有约束力的情况下，那么在执行的过程中肯定会出偏差；第二，对于一个已经设立制度规则的制度来说，如果哪一个执行者有试图修改规则的权力，那么这个制度在具体执行的过程中肯定也会失灵。比如在上面的第二轮改革试点中，县乡组织就把制度的规则给修改了。第三，如果制度对违反规则的人没有一套有效的监督制约手段的话，恐怕整个规则就成了一种个别规则，一直到后来就流于形式了。

我们从1992年就开始搞这种税费制度改革试点，实际上前一轮是减轻了农民负担的；后一轮则随着粮食价格的下跌，反而越来越重地增加了农民的负担。近期的税费改革从2000年开始国家就指订了一个总体方案。首先是2000年在安徽省搞试点，去年是在安徽、江苏两个省搞试点，今年就扩大到了21个省。这一方案的核心内容是：“三个取消、两项调整、一项改革”。

三个取消：一是取消乡统筹款；二是取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政性事业收费和政策性基金集资；三是取消屠宰税。

两项调整：一是调整农业税政策；二是调整农业特产税政策。

一项改革：改革村提留征收和使用办法，即原来村级三项提留改为新的农业税附加，然后在村一级增加了一个“一事一议”法，就是村里有事，议一事做一事，并限制在“一事一议”收款时，每人每年最高不得超过15元。

这个方案在安徽执行了三年，在江苏执行了两年。从执行的结果来看，我觉得，首先确实减轻了农民负担，但是减轻的幅度并没有象地方政府算得那么高；其次，也在一定程度上也规范了农村税费的征管，但是，我觉得它没有可持续性。那么，如何看待和评价新一轮的农村税费改革呢？我认为现在评价它可能有点为时过早，但在我看来这里面确实还存在很多值得思考和探讨的问题。比如，通过这次税费改革试点，乡村两级的收入都有较大幅度的减少，它们能否进行正常地运转呢？一般地来讲，乡一级减少收入1/3左右，村一级减少收入1/2到2/3左右，本来在税费改革以前，他们收取的税费就不够开支，现在搞了税费改革试点，又减少收入那么多，财政开支的缺口怎么办呢？在我看来，乡村组织能否度过难关，主要取决于以下几个因素：

一是中央、省等上级的财政转移支付能否真正到位。比如，中央给安徽省的转移支付资金第一年是1个亿，第二年是7个亿，而江苏省的税费改革则中途停了一段，最后不得不自己拿出20个亿进行“自费”改革。所以税费改革能不能持续下去取决于这个问题，更取决于税费制度背后存在的问题，即造成农民负担重的其他制度性的根源问题。除非国家不收农民一分钱，把乡级财政全包下来，否则，问题就难以得到根本的解决。

二是乡村组织的运转问题。随着农村税费改革的推进，乡村组织的财力大幅度地下降了，乡村组织的运转实际上受到了很大的影响。

三是乡镇的五统筹问题。税费改革以后，国家一方面明确规定取消五统筹的收费，但是另一方面却又把五统筹的开支列入了乡镇财政预算。但事实上，有的地方政府已经把农民上缴的农业税的绝大部分归入工资专户用来发工资都不够，那么原来乡统筹开支的五项内容的资金就更没有着落了。我曾在安徽的一个县调查时发现，该县把全部的农业税都用来发放乡镇干部的工资仍然存在四个月的缺口，甚至把中央转移支付的资金拿过来也仍然有两个月的缺口。

在新的税费改革试点的方案中，计税价格的问题是一个非常有意思的问题。在中央出台的方案中，农业税费改革的内容是这样的：所谓的“农民负担”就是让农民交上年的前五年粮食亩均常产的7%——这是一个产品的概念；农业税附加占农业税的20%，即1.4%。两项加在一起就是占粮食亩均常产的8.4%。但是在地方执行这个方案的过程中，出台了一个计税价格。比如，安徽省就是这样执行的：先折扣一个计税价格，理由是因为农民还种有经济作物、高价值的农产品，综合起来计算一个综合价格。南部水稻区的计税价格为1.17元/公斤,实际上,这个计税价格要比市场价要高20%——30%。农民应该交纳的农业税金额=计税单位常产×计税耕地面积×7%×计税价格，这样粮就变成钱了。那么，如果农民要交粮的话，乡镇干部就反过来拿货币税额去除以粮食市场价，从而确定农民该交多少粮，但是，这样反过来就不止是8.4%了,而可能是大于11%了,而农民实际交的农业税加上附加就可能大于7%了。

关于土地税负不公,农业资源税平摊不公,新的税费改革也没有得到很好的解决。农民负担问题解决了，又产生了一个农业负担问题，即把所有农业税征收全部压在了农业身上。那么，这样的税费制度改革有没有可持续性呢？如果配套改革赶不上，如果中央的财政转移支付力度跟不上的话，我认为它没有可持续性。之所以如此，是因为它有一些制度性和体制性的根源在里面。

第一，土地的集体产权为谁所有，即土地是谁的。我曾经搞过一次土地是谁的调查：60%的农民认为是国家的，连乡镇干部都不认为是集体或农民的而认为是国家或政府的。即使认为是集体的，到底是哪个集体的也说不清楚，是乡集体还是村集体的？如果属于村集体的，是行政村还是村小组的呢？在我看来，土地有点象公共物品，那么它的收益归谁所有呢？应该属于大家的，但实际生活中却表现为谁有权力就属于谁的。去年我们老家受灾，乡镇镇委书记（是我同学）正在组织收粮收款的时候，我就问他，不是受灾了吗？为什么不减免一点儿缓冲一下呢？他倒反问我说，你们出台的政策不是说“交足国家的，留足集体的，剩下才是自己的”吗？土地又不是农民的，种地就得交钱嘛！于是，原来的“交足国家的，留足集体的，剩下就是自己的”现在就变成“交足国家的，留足集体的，剩下才是自己的”了。从这里我们可以看出：公共物品所产生的利益成了一个公共利益区间。谁在这里面的权力大，谁就在其间谋利多。我觉得土地这个集体产权的物化性质还不够明显。《土地承包法》的出台后，好象这一块儿有所加强。我认为家庭联产承包责任制本身确实存在很多重要的积极因素，但它的产权界定仍然不清，其结果就可能出现很多问题：①原来村民小组所有的土地现在上升到行政村所有，在全国已是很普遍的现象了；②在工业化出现高潮尤其是在发达地区的城乡结合部二、三产业比较多的情况下，国家一旦要征地，农民的损失是非常大的。据保守数字估计，二、三产业通过土地的收益直接使农民的损失每年多达15000亿；③现在农民确实有承包土地30年的权利，但是，正如监利县的农业领导所说，农民现在没有不承包的权利，即现在是农民承包土地后，有收益就得交钱，没有收益不种地也得交钱。

第二，从现行的农村基层管理体制来看，改革开放以后的生产经营体制其实没有多大变化，只不过是集体化变成了家庭联产承包责任制。“乡——村——组”的三级管理体制实际上跟原来计划经济时代的“公社——大队——生产队”几乎是一个概念，管理框架并没有多大变化，县、乡管理村的手段也没有太大的变化。在目前的乡村，政务对村务的冲击是非常大的。县级政府和各级部门下达到乡镇政府的合理和不合理的任务，乡镇政府不可能由自己直接去完成，也不可能直接分解到每个农民，而必须下达到村一级，并且这些政务性的工作，村级组织还必须去完成，并经常订立目标责任书。我曾经看到村干部与乡党委书记签订的一份责任书，量化指标就有37项，都是依靠村级组织去完成的，这些政务工作实际上对村务工作有很大的冲击。我到安徽一个乡镇去搞调查的时候，曾查看了他们一年半的会议记录，其中70%的会议是需要村干部去参加的。在河北省一个镇三年半的会议记录中，70%——80%的会议都是要求村干部去完成的政务工作。

四、部门权力的扩张与机构职能的转换

一项政策的出台，其政策目标和政策效果在政策谋划前就应该预料到了。如果政策内含着部门的权力利益在里面，那么其行政行为就可能存在非常严重的问题了。1995年，我在江西省搞调查时候，看见一个乡镇会议室里面挂满了各种牌、匾和锦旗。在所谓的正式调查汇报完了之后，我私下地问了一下该乡镇的党委书记：“你这些牌、匾、锦旗都是以谁的面子花钱买的？”他回答说：“不是都应该买的，但确实都是花钱买的。从哪儿买来的呢？上级政府的综合考核，各个职能部门的单项考核等等。如果不拿钱去，牌、匾、锦旗就拿不回了，到时候不但要扣帐而且部门考核还让你吃不消。”所以，从这里我们可以看出：这到底是上级部门为下级部门服务，还是变相集资呢？那么，这些钱到底又是从哪儿来的呢？可能是从财政部门来的。那么，财政部门的钱又是从哪儿来的呢？还不是从老百姓那里收来的。我曾在一次农村调查中发现，一个农户家的门上面钉了六、七个牌子，诸如什么五星级文明户、模范守法户、卫生达标户等等，但深入地调查发现：他家的卫生条件极差，并且还有一个人在监狱里面坐牢！后来我还发现所有的农户门上都钉有牌子，有政府发的，也有部门发的，而且每个牌10元钱，一个县好几十万农户就可收好几百万。为什么要这样做呢？无非是上级部门拨给的资金不够费用开支。上级部门不能拨给你更多的资金，于是就给“政策”让你去创收。在我看来，上面这些组织管理制度的背后实际上还存在一个潜在的组织管理制度——政绩考核制，即上级考核下级，上级政府考核下级政府，上级部门考核下级政府，综合考核和单项考核结合在一起，再加上各个方面的一票否决制度，即现在是什么工作都实行一票否决制：计划生育一票否决，社会治安综合治理一票否决，财政收入一票否决等等。

实际上，我们应该看到，现在的农村基层管理制度具有内在地增加农民负担的机制在里面。比如，在村财务的管理上，村有乡管的资金都被乡里统起来了，甚至连村干部的行为标准也被乡里管了。只要村干部的办法与乡里沟通了，那么乡对你的政绩考核、突击检查都会顺利过关了。目前在基层实行的财政体制实际上是一个不伦不类的财政体制。中央、省一级实行的是财政分税制的财政体制，而省、地级市以下则只是部分地实行了这种财政体制，尤其是在税费改革以后，市、县、乡镇一级有一段时间想搞分税制。但是，就前几年的实际情况来看，这一级财政体制大的框架是分税制的财政体制，但是从县到乡，实际上根本就不是严格意义上的分税制，还是原来的财政包干体制，我把它称之为分税制条件下的财政包干体制。由于分税制管增值税那一块，所以不管是乡镇还是村里，只要有增收之企业就都要纳税。但是财政包干体制，包干并没有变，乡里该上交多少钱还是得上交多少钱，有时甚至比原来还增多了。这样乡镇政府和县乡财政部门就都有很强的征收欲望。在税源空间、农业收益非常低的情况下，县乡组织要征收就必然要侵犯农民的利益。

对于农村公共物品供应的决策，按理来说，既然是公共物品，那么其投资决策就应该是自下而上的，就是由老百姓来决策，政府来投资。但是现在是反过来了，决策是自上而下的，拿钱是自下而上的，并且是农民要的公共物品出不来，农民不要的公共物品却很多。这里有一个值得思考的问题，就是目前如此庞大的乡村组织是不是公共物品呢？我认为，如果把它看作公共物品，实际上这个公共物品最大，大得一直能够把农民的交易成本进一步地增加。现在，在政府向农民收钱的时候，农民就会问收钱干什么。一旦政府再执行这种自上而下的公共物品的决策，干群矛盾就会激化。

关于公共组织问题，我记得在安徽肥西县搞了一项调查，农民交的基本水费一直到这次税费改革仍然没有提交。这个基本水费实际上很少用于农民身上，也很少用于进行农田水利基本建设。每个县约有一千多个水利部门，实际上，只有三十多个人由财政供养，其余的人都由各乡镇水利站出钱供养。在一个经济比较发达的乡镇，其工商人员竟有3000多人，而正式的行政人员只有1000人，其余全部由部门的“创收”收入来供养。这些公共物品的运行成本是非常大的，所以自上而下的公共物品的供给，不可能真正完全适合农民的需要。如果不适合农民需要的公共物品强行往下推得话，那么就需要有一套执行的组织。而公共组织的运行是需要投资的，在上面财政没有经费支持的情况下，只有通过直接或间接的方式转嫁到农民身上。税费改革以后，各地普遍存在“上勤下不勤”的现象，即该为农民承担的税费任务不承担，该减免的负担不减免。

一个高度集中的政府面对高度分散的小农进行交易，本身成本就很高，在没有国家财政支持的情况下，建立庞大的基层组织就会进一步增加交易成本。有人把税费改革称作“第三次革命”，能不能取得“第三次革命”的效果呢？我看不一定。因为目前的农村税费改革并非农村税费制度的改革，而是一种税费征管办法的改革。而实际上税费改革的配套措施：机构改革、财政体制改革等等都比税费改革的地位高，那么，这到底是谁给谁配套呢？现在各地在机构改革的过程中，实际上也采取了一个叫做“减人、减税、减支”的办法。“减人”首先是并乡并村，且合并的速度很快，并在行政区划上进行了一些调整。我觉得这种“减不了和尚，先减庙”的做法，在一定程度上也可以减少公共开支。虽然“减人”在短期内可能对“减支”的效果不大（因为只有给一系列的优惠政策才可能减人，这致使有时还要增加财政支出），但是恰恰就是这项改革目前进行得还不够彻底。人虽然减了，但机构还在，政府职能依然没有转换。比如，在中央机构改革的过程中，农业部裁减了46%，但税却一点都没有减下来，所以，人减了还得再借用回来。如果象这样职能不转换，机构改革的效果就不会长久。现在有些地方已经允许民办教育进入农村义务教育领域，我觉得这是一个双赢的过程。尽管现在一些贫困地区的农民负担比较重，普遍比较贫困，但是仍有一部分人有钱，如有一部分人就很愿意买保险。有的地方甚至把全县最好的小学、初中、高中都卖了。比如，在江苏泗阳县，就有许多农村中小学已经让民办教育进入了，这是一个双赢的过程。然而有些人却反对，认为民办教育进入以后，它的目标是为了赚钱。但是民办教育的进入可以减轻县的财政压力，另外，它所推行的一套新的管理模式和运行方式会给体制僵化的公办教育带来一个强有力的冲击。还有一个县把全县所有乡镇的医院都给卖了，共计卖了4000多万元，用于还贷和搞其他的建设。买乡镇医院的人投资很大，购买了很多的设备，引进了很多的人才，使乡镇卫生院的业务量增大了，收入增加了。这样老百姓看病也就不用进县城了，同时费用也降低了许多。这些改革实际上大幅度地减轻了县级财政的压力。所以乡村组织的重构和职能的转换必须使乡镇政府职能转换、行政区划的调整与政治体制改革结合起来。对于农业税本身的改革，我觉得应取消农业税，改为土地资源税。由于农业税的征收过程中有很多不确定性的因素，让农民心里没底，但是完全取消农业税，让农民一点税都不交，我觉得恐怕也不行，一方面国家财政目前还承担不起，另一方面农民也应该有一点纳税意识嘛！（以上是根据朱守银先生演讲的录音整理而成，部分地方略有改动和调整，疏漏之处有整理者负责。公务员之家版权所有