三农从治理主体角度透视乡村治理危机

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村“两委”（村支委、村委会）是党和政府与广大农民联系的纽带和桥梁，而村支书、村主任则是这个联系的灵魂。他们的素质如何，群众对他们的认可程度如何，对于党的“三农”方针、政策在农村的贯彻、实施，对于农村的发展具有重要的作用。为此，笔者于2001年7月、2002年7～8月先后对Z县部分乡镇进行了实地走访，并于2002年11月又对Z县的一所高中的农村籍学生进行了随机调查问卷，力图发现当前农村村支书、村主任的现状以及存在的问题，并提出一些自己的见解。

一、调查情况

本次调查问卷的范围仅限于对Z县的X高中一、二、三年级的部分农村籍学生，其年龄在15～18岁之间。调查表采用随机方式发放，共发出去调查表A表200份，B表200份共400份，收回365份，回收率91.25％。A表和B表调查内容相同，只是对被调查人资料要求有差异：A表要求被调查人填写来自山区、丘陵还是平原，B表要求被调查人填写姓名、性别和年龄。

在回收的365份中，有效表为117份，有效率为32.05％。共涉及Z县全部21个农业乡镇（Z县有22个乡镇，其中城关镇没有农业人口）90个行政村。其中A表涉及17个乡镇53个村，B表涉及17个乡镇43个村，两者交叉，剔除重叠乡镇、村后共有21个乡镇，90个村（不包含其中一份没有写乡镇、村名字的和11份没有写村名字的）。黑龙集和郭庄是一个民族乡的不同称呼，故统计在一起。

二、调查的数据及分析

1.当上干部的方式和途径。

村支书产生方一般有两种：乡镇党委任命和支部党员选举。根据调查的数据来看，在该项回答的80份中有79份回答是上级任命，只有1人为选举产生。说明基层党内民主仍有待扩大。在回答通过其它途径当上村支书的选项中，按照从高到低的顺序依次是：“有关系”为33份；“家族势大”和“有威信”并列第二，为14份；“工作能力”为11份；“花钱买的”为10份；“长辈是官”为9份。从回答的情况来看，村支书产生过程仍然存在一定的不足和亟待改进的地方，特别是高中学生的回答中，“有关系”的比例非常高，占回答总数的1/3多（33/91份），而“有关系”、“花钱买的”、“家族势大”的超过了三分之二（56/91），这种现象应该引起当地党委部门的注意和重视。

村主任的产生根据《中国人民共和国村民委员会组织法》的规定，应该是由村民选举产生的，但是，在回答的96份中，回答“上级任命”的有55份，而回答“选举”的只有41份。是基层没有进行选举还是学生回答有误呢？笔者根据原来的实地考察，特别是和一些乡镇党委书记、乡镇长座谈以及电话询问，产生这种现象的原因主要有：①村民选举没有落实到位，一些地方虽然进行了村主任选举，但是，选票根本没有到选民手中，基本上是村民小组长越俎代庖替村民填写，村民不知道选举这回事。②村民委员会选举过程严重变型和异化，乡镇和村干部在选举中作弊，不尊重选民的民主权利，没有充分体现选民的真实意愿，导致选民认为选举是“走形式”，实际上还是上级任命。③民选村干部在工作中为了对村民负责，抵制乡镇不合理乱收费，乡镇虽然不敢明目张胆地违背《村组法》的规定，公然撤换村主任，但是，乡镇采取一些“软手段”*对民选干部进行种种刁难，使村主任产生“自摩擦”而辞职不干，然后乡镇再以临时指定的方法任命村主任。④个别学生不了解实际情况而做出了错误判断。不过，就总的情况来看，前三种所占比例在80％左右，因此，村民自治的实际操作和运行过程仍然值得我们关注。在回答通过其它途径当上村主任的问卷中，按照从高到低的顺序依次是：“有关系”为22份；“家族势大”为15份；“有威信”为12份；“花钱买的”为8份；“工作能力”为6份；“长辈是官”为4份。虽然村主任实行了民选，但是，“有关系”和“家族势大”仍然在中国这个“熟人社会”中占有重要作用，两者超过了回答人数的一半（37/61），这不能不引起我们的深思，搞好村民自治在中国农村仍然有漫长的路要走。

从村支书和村主任的产生来看，两者都是任命的居于多数，但是，村主任民选的比例非常大（41/96），这与村支书的悬殊比例（1/80）形成了鲜明的对比，说明了村民自治在农村一定获得了长足的发展——虽然存在这样那样的问题。同时，两者的产生途径排在前二位的都是“有关系”、“家族势大”，这足以说明一个问题，农村基层主要干部的产生无论是党内民主还是村民民主都有很大的发展空间。透过这些数字，我们还能看出一个现象：村支书是上级任命的多，所以，“有威信”和“工作能力”分排在第3、4位，而村主任的民选性质，使得“有威信”和“花钱买的”分排在第3、4位，“工作能力”和“长辈是官”排在最后。

2.村干部的成份。

从调查的数据来看，村支书和村主任的成份构成呈正态分布（附表一），即多数村支书和主任处于好和中间状态，而差的仅占少数。在两者中，除了“其它”选项外，排在前三位的分别是：村支书中为“经济能人”、“复员军人”、“家族能人”；村主任中为“家族能人”、“经济能人”、“二混子”。由此可以看出，对于现在村主要干部的选任，无论是上级组织还是村民，都越来越重视其致富能力了。但是，因为复员军人在部队受过严格的组织化管理，组织性强，而且加入党组织的比例较高，所以受到地方党委的青睐，被任命担任村支书的比例较高，仅次于“经济能人”而排在第二位。两者的差异在于：由于产生方式不同，村支书的成份容易受上级党委主导，所以，“经济能人”、“复员军人”和“高考落榜生”所占比例较大，占33％。而村主任由于民选的占一定比例，乡镇控制力相对之下较弱，所以，村民在村主任选举中有一定的发言权（这是指那些进行村民自治选举较好的村子），一些家族精英以家族背景做纽带，利用同宗同族的优势问鼎村主任的职位；还有的“二混子”利用现在农村债务大，税费收缴困难，村里没人愿意当干部的“权力真空”，迎合乡镇把统筹提留收上来作为村干部的主要考核指标的想法，借助乡镇的力量而当选村主任，所以，在村主任中，“家族能人”和“二混子”分列第一位和第三位，而在村支书却分列为第三位和第四位；所占比例相差更是悬殊，村支书为37.5％，村主任为56.4％（不包括“其它”）。但是，一个不容忽视的问题是：处于中间状态的比例太大，两者占近一半（103/212），也就是说，这些干部只是一种履行国家向农村下达任务的机器，而不能带领村民致富，这对于农村的经济和社会发展是一个很大的障碍。

附表一

村干部成份（打√）

子女接班高考落榜经济能人复员军人二混子家族能人其它

村支书77171381248

村长35133112055

3.对于村干部的评价。

对于村干部的评价，是一个主观性很强的问题。为此，该项调查的出发点是尽可能地让每一项内容涵盖的范围广一些，力求使评价的尺度比较客观，确保调查者的答案接近客观现实。从调查的答案来看，对于村干部的评价普遍较低。两者前三位的分别是：村支书是“讨好乡干部”、“贪污腐化以权谋私”和“只顾自己发财不管百姓死活”；村主任是“讨好乡干部”、“贪污腐化以权谋私”和“老好人，工作能力差”。虽然对两者的评价很低，第一位的答案“讨好乡干部”已经分别达到53％和45.3％，而且负面评价的数量远远超过正面和中性的评价：村支书为144：44；村主任为123：54。但两者还是存在很大的差异的，对村支书评价的第三位是负面的，而对村主任评价的第三位是中性的。

在这项调查里，还反映出几个重要的信息，那就是，①与村干部的成份中“其它”选项高相一致的是，对他们评价中，“有经济头脑带领群众致富”和“不谋私利作风正派群众拥护”的选项非常低（村支书中只有6和14；村主任中只有3和23），说明他们致富无方，群众认可度低，那么，他们对于村庄的积极影响非常微弱，丧失了作为村庄社区致富“领头雁”的功能，对于农村发展不能不说是一个缺憾。②村干部作风问题非常突出的是“讨好乡干部”，它的数量远远超过了“贪污腐化以权谋私”。对村支书和村主任的评价中，对两者的指责主要是村干部一味迎合乡镇干部，一切以乡镇工作为转移，很少能从本村实际出发开展工作，难免损害村民的合法权益。③与传统的设想不一致的是，村中“二混子、土皇帝”的评价数量（村支书为8；村主任为11）低于成份数量（分别为5和9），这说明即使是边缘性人物占据了村庄的中心位置，其行为处事，也有可能遵循“权力的文化网络”规则行事，被传统的乡村权力运行机制所左右，从而不自觉地成为乡村公共权力的一个“功能细胞”——这只是说明他们融入到现有的权力体制当中，而不能表明他们改变了其本性。④在回答“你认为当前农村干部和群众（农民）的关系是。（密切、好、一般、差、很差、对立、没有回答）”（见附表二）这一问题上，可以看出农村干群关系基本上处于一种橄榄型，即中间状态（一般）的较多，占57.3％，两头较小，好的占5.1％；差的占36.8％。但是，形势并不乐观，因为差的超过了三分之一。干群关系紧张往往导致农村经济和社会发展的凋敝，甚至影响社会的稳定，改善农村干群关系，对于这一部分地区的发展至关重要。⑤对于村支书、村主任“谁是真正的‘一把手’？”选“村支书”的49人；村主任25；不知道1；没有回答42。基本上反映出两委关系比较难以协调这一当前农村社会的老大难问题。非此即彼的占多数，而没有人回答两者都是。因此，加强和改善党的领导方式和执政方式，对于农村民主政治具有重要的现实意义。

附表二

密切好一般差很差对立不知道没有回答

农村干群关系15672117510

三、当前村干部队伍建设的设想。

1.村干部的产生模式和成份问题。村支书和村主任的产生模式在很大程度上决定了村主要干部的成份和构成，而他们的成份所反映的问题，实际上也是对产生模式的一种置疑和反思。首先是产生模式中的问题。就村支书而言，其产生模式主要是上级任命，而党员选举产生的微乎其微。这就向我们提出了一个问题：如何发扬基层党组织的党内民主？就调查的数据来看，形势不容乐观。村主任的产生尽管有《村组法》做依据，应该严格按照法律规定，实行村民自治，由村民直接选举村主任。可理想与现实是两码事。在现实生活中，乡镇干部和村干部形成了一个既得利益群体，他们在推行国家关于村民自治和扩大基层党内民主的时候，乡镇和村干部作为执行者往往会从自我的狭隘利益与意识出发，采取“放权过程中的截留现象”或者是采取“法规误读”*的形式把上级的政策、法规按照自己的意愿进行解释，但这种变通做法往往导致法规的失真和变异。

当前，我国正在向社会主义市场经济过渡，而市场经济需要有一个发育良好的公民社会作为基础。在公民社会里，“没有公民的积极参与和合作，至多是善政，而不会有善治。”因此，扩大村民的参与权，有利于我国农村基层治理的完善和发展。党的十六大报告也明确提出要“扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权”，为此，扩大基层民主，调动群众参与村干部的选举是搞好乡村治理的重要一环。对于村支书来说，应该积极探索采用党外民主测评和党内选举相结合的两票制，扩大村支书的产生群众基础。具体做法是：尽量减少乡镇党委任命或指定村支书的做法，而是改由村民和党员对村支书的产生发挥作用。在选任村支书时，先由有选举权的村民投信任票，推荐党支部书记、委员候选人；信任票不过半数的党员，不得作为村支部成员的候选人；在候选人确定后，再由有选举权的党员投票选举村支书及支部委员。根据安徽省凤阳县委组织部的统计，1999年凤阳县对全县392个村支部进行了统一改选，首次采用了“两票制”。成效较明显：新当选的村支书平均年龄比上届下降4.6岁，初中以上文化程度的比上届提高13％。对于村主任的选举，乡镇党委和政府要严格按照《村组法》的规定，放手发动群众，尊重群众意愿，协助群众选出自己致富的带路人。乡镇不能以“村情复杂；村民素质低下；村民自治时机不成熟”为借口，阻挠或干涉村民自治。乡镇要支持民选村主任开展工作，对于他们维护村民合法权益而抵制乡镇不合理的行为，主要是收费行为，乡镇要正确对待，首先从自身查照原因，自觉纠正自己的不合法行为，而不要动不动就指责村主任“不与乡镇保持一致；不支持乡镇开展工作；不服从党委领导”，并采用种种手段对他们的工作进行刁难，甚至是打击报复，致使村主任无法正常开展工作，被逼辞职。在处理村支书与村主任的矛盾时，乡镇要实事求是，根据实际情况来划分两者的责任，而不能简单地把两者的矛盾归结为“不服从党的领导；村主任要夺党支部的权”，并依此为理由，非法罢免村主任。

只有扩大了群众的民主参与权、监督权，也就避免了村主要干部通过不正当途径，特别是通过拉关系，贿赂上级干部，依靠家族势力等方式掌握村庄社区的公共权力或者党支部的权力，杜绝用人上的不正之风。

要积极探索把农村精英纳入到村干部中的做法。随着我国九年义务教育制度的实施，农村受教育的人数激增，但是，我国的高等教育不能满足社会发展的需要，大约二分之一到五分之三的高中毕业生不能接受高等教育。其中大部分是农村学生，由此，当前农村有大量的高中毕业生。同时，复员军人也占相当的比例，他们见过市面，组织观念强，整体素质高。但从调查数据上看，两者所占比例非常低。这非常不利于农村社区的整合。意大利社会学家帕雷托（VilfredoPareto）提出：“如果统治者精英不设法去吸收平民阶层中的卓越人才，如果精英的流通被阻塞，那么，就会出现国家和社会的失衡，就会使社会秩序混乱。”因此，要创造条件，让这些农村精英从事村庄社区管理工作，最大限度地发挥他们的聪明才智。首先要对他们登记造册，挑选那些素质高的进入村干部后备人选系列，并有意识的让他们参与一些社区公共活动，以锻炼他们的管理能力。其次，要完善农村干部选拔机制，真正做到“能者上，庸者下”，为有能力者提供施展身手的空间；上级不要包办村干部的任用，放手让群众当“裁判”，确保干部选拔的公开性、公平性。最后，切实落实村干部的待遇。当前，大多数行政村都债务缠身，村干部的报酬无法保证，有的甚至几年没有领到一分钱，挫伤了他们的积极性，也使高考落榜生、复员军人等精英不愿问鼎村政。

从数据来看，村支书、村主任的年龄分布比较合理（见附表三），绝大多数处于31～50岁之间，可以说，这正是干工作的年龄。但是，美中不足的是，51岁以上的比例较大，村支书占27.6％；村主任占14.9％，两者合起来占22.9％，而30岁以下几乎没有，因此，培养村级后备干部刻不容缓。

附表三

年龄30岁以下31～50岁51岁以上

村支书15421

村主任6311

2.村干部与乡镇的关系。长期以来，我国党政机关上下级之间是一种“压力型体制”。容敬本教授认为，“压力型体制”大致包含四个阶段，即指标、任务的确定、派发、完成和评价。也就是压力是自上而下层层施加的。上级机关要求下级机关充分贯彻其意图，圆满完成其任务，并以任务完成的好坏作为干部考核的依据。乡镇干部为了在量化了的任务指标必须完成的情况下，只好把任务在往下压，为此而有意无意地违反或破坏村民自治，以利于自身开展工作。在这种情况下，村干部要想得到乡镇认可，只有按照乡镇的布置去做，这往往会引起群众的不满，导致农村干群关系在很多地方相当紧张。在当前国家与农村社会关系普遍紧张的背景下，村干部往往作为乡镇的收费机器，在完成上级的任务进而保住自身的政治生命的同时，昔日对上不对下的工作作风及由此产生的某些不合理做法加剧了业已紧张的干群关系，被村民视为“蛇鼠一窝”，对于这一点村干部是再明白不过了，即使学生也清楚这一点。

村干部本应该是村民利益的体现者和代表，他们代表农民与国家进行博弈，避免农村社区遭到国家非法侵害的“保护人”，其职能定位是服务农民，但在强行政的干预下，往往是代表上级政府和部门行使管理农民的职能。他们既属于“官”，又属于“民”，介于“官”、“民”之间，这种角色使得他们游离于农民之外而倾向于乡镇干部，但其民选的性质又使得他不能完全与乡镇干部的利益和职能重合，这种处于夹缝中求生存的困境，使得许多村干部难以为继，导致干部频繁更换。Z县建立有农村党员培训基地，应该说他们党员的素质比较高。但是，从统计数据来看，村支书、村主任更换较频繁（见附表四），特别是村主任，任职4年以下的占56.7。

附表四

任职4年以下5～9年10年以上

村支书211918

村主任341313

从回答问卷可以看出，摆正乡镇和村的关系，村干部才能真正做到取信与民。这就要求我们重新界定乡镇和村的各自权能及其相互关系，更重要的是，要赋予村委会抵制乡镇不合理行为的权力。同时，严格按照《村组法》的规定，加大村民自治力度，让村官从选民票箱中“蹦出来”，增大村官的群众基础，从制度上保证村官在对上负责的同时，也对下负责，避免其眼睛只朝上而忽视甚至完全不考虑“对下”。乡镇政府应按照规定，转变工作方式，履行对村民委员会的指导，对于村民自治范围内的事情不要进行干涉，减少群众和干部的矛盾。

3.干部作风问题。

从总体上看，对村支书、村主任的评价非常低，其主要原因就是因为干部的作风问题。因此，“加强基层组织建设，很重要的一条就是要抓好基层干部队伍的作风建设。”首先，应该对干部进行勤政廉政教育和社会公仆观念的熏陶，让他们明白自己只是一名“服务员”，而不是官老爷，自己手中的权力是人民给予的，只能用于为人民服务，而不能用来为自己利益。其次，还要对他们进行必要的组织和纪律监督。“绝对的权力只会导致绝对的腐败。”权力只有受到制约和监督，才能防止干部以权谋私，贪污腐化。而监督的主体应该是人民。同志在1945年就提出了共产党人只有实行人民民主才能跳出朝代更替的“历史周期率”。在和平时期，干部只有勤政为民，深入群众中去，关心他们的疾苦，尊重他们的权益，才能赢得群众的拥护。目前对干部的评价较低，尽管原因众多，但是，村干部不深入群众，只有在收钱、粮食，计划生育时才露面，对群众是索取多，服务少，甚至是只收费，不服务。引起群众反感和不满。因此，村干部要摒弃自己整日多生活在群众中间的错误观念，真正能全身心地到群众中去，倾听他们的呼声，及时改正自己工作中的失误，切实做到“多予，少取”，努力帮助村民解决实际困难，积极宣传和贯彻党的农村政策，并且不折不扣地执行上级关于农村的法规，才能重构干群“鱼水情”。

对农村村两委成份和评价都低的比较多，这是否折射出某种“一窝烂”现象在农村有所体现呢？在村主任成份中的“二混子”包括任命的3人；选举的2人；没有说明的6人。在村主任评价中的“二混子”包括任命的4人；没有说明的5人。在村干部的成份和对其评价中，“二混子”干部有两种趋势，一是村支书和村主任同时是的比较多，有两个村的村支书、村主任两者都是；两个村的村支书、村主任在成份上是；三个村的村支书、村主任在评价上是。二是A乡最多，A乡无论是从成份上还是评价上都是最多，这应该引起有关部门的重视，采取积极对策予以化解。主要是在政策、法规允许的情况下，采取“掺沙子”的方法，在尊重村党员意见的基础上，先调整村支部成员，特别是村支书，使村支部真正形成党在农村的战斗堡垒。加大对干部的监督力度，从审计、纪检、监察、信访、组织、财物等方面形成对村干部的立体约束网络，减少干部违规违法的机会和可能性。

职务总数（19人）A乡A乡占总的比例（％）

成份上的“二混子”村支书8112.5

村主任11327.2

评价上的“二混子”村支书5120

村主任9330

总计33824.2

四、调查存在的不足和缺陷。

1.虽然学生生活在农村，耳濡目染，包括家庭成员和村民的议论，他们自己在村中的感受，应该有一定的真实性。但是，由于学生年龄在15～18岁之间，他们中的绝大多数没有参加过村支书、村主任的产生活动，而且他们生活在农村时间的长短不一，对于村中事务知道的相对肤浅，主观性比较大。因此，对这项调查的客观性影响比较大。

2.被调查学生虽然都是农村籍学生，但难免有“人户”分离现象，可能导致个别数据失实。

3.对干部的评价是一个主观性很强的判断。在评价中，可能出现一些“冲突性的职业声望评价”。

4.学生中有某种顾忌，没有反映真实情况。如没有按照要求写出村子的调查表中，A组（要求写出姓名、性别、年龄）明显地比B组（没有此项要求）的多得多。

*所谓“软手段”主要包括在大会上公开批评；不通知参加乡镇会议；对其工作设置隐性障碍；对其待遇不予落实或落实不到位；在公开场合对干部厚此薄彼，打击其自尊心；在村务方面支持村支书独揽大权等等。

*“法规误读”是本人提出的一个概念。它是指基层干部在执行上级政策法规时，为了适应当地的实际情况，根据自己的意愿解释法规，从而导致法规实施的本土化。从表面上看，他们对法规的“误读”好像是一种过失，而实际上是故意曲解其本意，而按照有利于自己的方式，目的是维护他们的既得利益，规避国家对其利益的调整的一种恶意行为，这往往使法规在农村实施中发生变形，引起农民对法规实施的冷漠和不信任。概念参见张富良：“法规误读”——影响转型期农村干群关系的一个重要因子（未发表打印稿）。具体案例可参见肖唐镖：宗族、乡村权力与选举——对江西十二个村委会选举的观察研究[M]，西安：西北大学出版社，2002年版。第91页、151～154页、333页。