三农村治改革组长何去何从

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摘要:税费改革及农业税取消之后，在财政短缺的压力之下，部分乡村为减少村级支出，出台了撤销村民组长的制度安排。但在目前的制度环境下，实施撤销村民组长这一强制性制度变迁的条件尚未具备。若勉力为之，则会导致制度变迁成本过高、基层治理弱化、村庄本土资源遭受破坏等问题。在农村社会发生根本性变迁之前，“大组长，小村部”的乡村治理模式更有利于农村发展。完善村组制度，健全村级组织，应该坚持财力支持与村治改革双管齐下、现代性与传统性互相交融、思想工作与激励机制相得益彰三大原则。

关键词：组长；村治改革；制度变迁；熟人社会

笔者于近日走访了湖南省洞庭湖区的部分乡村，发现了一个非常有意思的问题：自农村税费改革及农业税取消之后，一些乡村为缓解财政窘迫的局面，于近两年纷纷采取了撤销村民组长的措施，以减少村级财政支出。但令人疑惑的是，一些地方在撤销了村民组长之后，时隔不久又恢复了村民组长制度。如此反复了好几次，却始终没有能够让村民组长“消失”。撤销村民组长产生了哪些问题？村民组长为何屡撤不“消”？中国乡村治理模式的的未来走向如何？这些问题促成了本文的研究。

一、撤销组长产生的问题

一些乡村为了节约村组干部的报酬，减少村级财政支出，实行村组合并，撤销村民组长，由此产生了一系列问题。

（一）制度变迁得不偿失

制度变迁能否获得正收益是衡量制度变迁成功与否的重要标准。理想村级组织必须是运作成本最低、运作效率最高的村级组织。[1]而调查发现，部分乡村在推行撤销村民组长这一强制性制度变迁时，所导致的结局却是负收益。

F村的一位老支书曾给笔者算了一笔“帐”。从村组干部的工资支出来看，若把村民组长撤销，则至少需要6名村干部（包括1名会计）才能够比较好的管理本村事务。每一位村干部的工资平均为3500元/年，那么6名村干部的工资总支出则为21000元/年。此外，该老支书还告诉笔者，在撤销村民组长的情况下，因各农户农田用水时缺乏监督而产生的水资源浪费大约为15000元/年（该地区普遍实行集体灌溉，每亩地每年需交水费20元）。把村干部的总工资和浪费的水资源价值这两项加总，总成本为36000元/年。

而在设立村民组长（F村共有13个村民小组，每名组长的报酬为1000元/年）的情况下，则只需要3名村干部管理本村事务就足够了。此时村里的年工资总支出为23500元（13名村民组长的总工资与3名村干部的总工资之和）。同撤销村民组长的情形相比，设立村民组长时村里每年运行的总成本可以节约将近12500元。

由此可见，部分乡村撤销村民组长是“好心办了坏事”，不仅没有减少村里的支出，反而使乡村财政状况进一步恶化。

（二）弱化乡村基层治理

实行税费改革及取消农业税之后，乡村收入进一步减少，其自身运转及控制能力大大削弱。此时的乡村治理结构应该以“强村”为取向。[2]若再撤销于乡村治理中充担重要角色的村民组长，无异于“雪上加霜”，将乡村基层治理进一步引入困境之中。这主要表现在两个方面：

1.乡村公共产品供给削弱

农村公共产品为农业发展、农村建设提供了重要的物质基础。村民组长作为农村公共产品的重要供给主体之一，在其中发挥着独特的、不可替代的作用。他们为农村经济与社会发展提供了大量的公共服务，如技术培训、种子定购、农作物病虫害防治、组织农村水利建设等等。在农村与城市非均衡发展的情形下，国家对农村公共产品的投入严重短缺。而且，税费改革及农业税取消之后，县乡政府更会以此为理由不向农村提供公共产品。此时，若撤销村民组长，必将再次削弱农民的合作能力，再度破坏农村本就脆弱的“造血”机制，对乡村建设产生极大的负面影响。

2.农民利益表达渠道中断

农民利益表达是农民群体争取和维护自身利益的前提。在特定的语境下，它不仅是农民致富与农村发展的重要条件，同时还是农村社会的一种“稳定剂”。对于教育文化程度普遍较低的农民来说，具有一定“代言”功能的村民组长（上传下达，反映农民的心声和需要）长期以来成了农民寄托希望之处。撤销村民组长，也即等于中断了农民的利益表达渠道。此时，农民只有通过上访等非正常化的手段（但却可能是合法的途径）来争取和维护自身利益。长此以往，必将造成社会关系日益紧张，威胁农村乃至整个社会的稳定。

有人认为，撤销村民组长以后，农民仍然可以向村干部们反映意见和问题，其利益表达渠道仍然畅通无阻。而笔者却不以为然，因为：一方面，撤销村民组长之后，村委会干部必须直接面对众多农户，再加上农村工作本身的繁重性和复杂性，村干部根本就不可能有多少精力和时间去处理农民的意见和诉求；另一方面，村委会虽然不是政府，村干部虽然不是官员，但是许多村干部的“官僚化”倾向却比较严重，对村民爱理不理。因此，当村民向村干部反映意见时，很可能如某位村民所说“……光靠村干部是不行的，他们才懒得管……”。

（三）扰乱村庄和谐秩序

乡村社会在漫长的历史演进过程中，逐渐新成了一个个或大或小的聚落（也即是我们常说的自然村）。我国的村民小组大多依自然村落而建。在很多乡村地区一个自然村往往就是一个村民小组。而撤销村民组长，把各个村民小组合并到一起，由地域、空间上的变动导致了村庄原有的和谐秩序遭到破坏。

1.增加村民交往成本

在一个村民小组或自然村落之中，村民们世世代代生活在一起。这就决定了村民小组事实上不仅仅是一个行政建制，而且是一个真正的熟人社会。在这个熟人社会里，血缘和地缘把村民们“捆绑”在一起，他们共享一种村落文化，共同参与人情往来，由此获得一种相互认同感和归依感。村民小组合并之后，村民往往难以适应由“熟人社会”向“陌生人社会”的转变，村民之间的相互认同感被大幅度削弱，村民之间的交往成本也就随之增加。

2．稀释村庄本土资源

如前所述，在村民小组这一熟人社会中，村民们世世代代共同生活起居，由此产生了共同的聚落意识和文化观念（我们可称之为村庄的本土资源）。这种聚落意识和文化观念在乡村社会的生活和稳定中发挥了重要作用。而撤销村民组长、合并村民小组就改变了村民已经习惯的各种资源的活动范围，破坏了本就比较稀缺的村庄本土资源,扰乱了其固有的和谐秩序。[3]其结果将不利于农村的稳定与发展。

二、村组制度的历史诠释

20世纪70年代末80年代初，村委会和村民小组制度在中国广大农村社会普遍建立。在笔者看来，村组制度在中国的建立固然有其现实基础（从根本上说，中国农村的现实状况也是历史长期发展的产物），同时更是有其内在的历史逻辑。

（一）保甲制是其基本历史渊源

保甲制度产生于中国古代封建社会，是利用家族制度和伦理观念建立基层行政机构，进行统治的一种社会管理制度。它的本质特征是以“户”即家庭为社会组织的基本单位，以一定的户数组成甲，再由甲组成保。虽然各个朝代、各个时期的保甲制度不尽相同，但其结构与组织形式大体相当。自宋朝以后，历代封建统治阶级都利用保甲制度来维护和强化其对地方基层的控制。在笔者看来，保甲制的产生不仅有着深厚的经济根源，而且还有其政治上的需要。

1.小农经济是其经济根源

分散性是自给自足的小农经济的基本特征。在一个个分散的经济体之中，人们世世代代共同生产，共同生活，“日出而作，日落而息”。因为能够自给自足，他们很少甚至从来不和外界交往，由此而形成了各具特色的自然村落。正是这些分散的自然村落为保甲制度的实施提供了必要性和可能性。在众多地方，保甲制度正是基于这些分散的经济体而建立的。

2.国家控制是其政治根源

从政治上看，保甲制度的推行是为了满足统治阶级稳定社会、巩固政权的需要。统治者在基层社会设立保甲，将国家的触角伸到基层，在社会最基层形成一道严密的监视网，有利于“察言观色”，掌握民情，并随时应付社会动乱，从而达到“可为增进地方行政体系整肃之方，故其目的，将使无一家无一人不得其治焉。”[4]

所以，在经济和政治这两方面的因素的作用下，保甲制的产生也就有其必然性了。此外，保甲制度虽然主要是靠行政权力强制设置的，但统治者在设立保甲时也往往要考虑地缘、聚落因素。

（二）生产队制是其直接历史渊源

建国初期，为了举全国之力加快经济发展，“早日实现共产主义”，国家在广大农村设立，建立生产大队。和生产队制度在中国的建立，主要有以下两个方面的原因：

1.苏联模式的影响

二战结束后，苏联因其在战争中的巨大贡献及其在社会主义经济建设中所取得的骄人成就，顺理成章地成为世界社会主义阵营的“领头羊”。在苏联掌握社会主义政治、经济和话语霸权的情况下，中国作为世界社会主义阵营中的一员，在经济建设、制度设计方面也不可能不受到苏联模式的影响。及其下设的生产大队制度作为社会主义计划经济体制下的基本政治制度，也就自然而然的被移植到了我国。当然，这种制度移植在较大程度上是由统治阶级的偏好及其意识形态所推动的。

2.发展经济的需要

建国初期，由于长期的战乱及统治的腐败，旧社会留给广大人民的是一幅千疮百孔、满目疮痍的烂摊子。此时，大力发展经济、为实现共产主义提供强大的物质基础是摆在党、国家和人民面前最紧迫的任务。及生产队制度在苏联实践了多年，已充分显示出其在经济发展中的优越性，如决策效率高、力量集中等等。在当时的情况下，在农民自愿基础上建立和生产队，客观上推动了国民经济的恢复和发展。当然，和生产队制度在中国存在的时间并不长。改革开放以后，与计划经济体制相适应的随之解体，而原来的生产大队和生产队制度也就演变为村委会和村民小组制度。

考察中国基层组织制度演变的历史过程，我们可以发现：一方面，保甲制中的“甲”、生产队制中的“生产小队”和村组制中的“村民小组”大多依自然村落而建。在没有发生大规模社会流动的乡村，许多的村民小组就是以前建立的“甲”和“生产队”的“遗址”（也就是说，以前建立“甲”和“生产队”的自然村落后来又演变为村民小组）。这就说明，保甲制、生产队制和村组制具有很强的同构性；另一方面，作为在不同时代背景下产生的这三种制度，它们在性质、功能上又有较大的区别。笔者认为，保甲制侧重于“控制”，生产队制侧重于“生产”，而村组制度侧重于“服务与管理”。同时，虽然这三种制度在性质、功能上各自有所侧重，但他们都具有“稳定”的功能，充担着基层社会的“稳定剂”。

由此可见，我国的村组制度不仅具有稳固的现实基础，而且还拥有深厚的历史渊源。正是这种深厚的历史渊源，使得它在中国乡土社会的土壤中茁壮成长，并一直保持着旺盛的生命力。

三、组长为何屡撤不“消”

目前，部分乡村为节约村级财政支出，缓解财政困境，试图实施撤销村民组长这一强制性制度变迁。但众多地方却是无功而返。究其主要原因：

（一）制度变迁与基层需求的矛盾

由政府主导的强制性制度变迁，其成功的前提是该项制度必须符合社会群体的需要，否则便会导致制度供给的低效甚至无效，对社会发展造成极大的破坏。

1.实践证明农民需要组长

村民组长制度作为我国农村基层的一种制度安排，其初衷就是为了满足农民需要和农村社会发展需求的。长期以来，村民组长在农村经济、社会发展中扮演者重要角色：落实党和国家在农村的各项方针政策；向上级反映农民的意见和需要；增强农民合作能力，发展农村公共事业；为农户提供生产服务及济贫扶困等等。实践已经充分证明：农民不仅需要村民组长，而且迫切期待着组长在乡村治理中发挥更大的作用！

2.制度变迁扭曲基层需求

我国目前仍然有将近9亿人生活在农村。大部分地区尤其是中西部地区小农经济状况将长期持续。这是我们目前乃至今后较长时期内最大的国情。在农业人口占总人口的大多数及小农经济状况没有得到根本改观的情况下，我们的乡村治理依然离不开村民组长。尤其是在农民自组织程度仍然较低、谈判能力依然较弱的今天，更加需要村民组长来维护农民利益、推动农村发展。在笔者走访的F村，曾有一位农民这样抱怨：“我不明白他们（指上级政府）为什么想撤销村民组长……有组长的话，我们有什么问题找人也方便一些……光靠村干部是不行的，它们才懒得管……”。

因此，部分乡村实施撤销村民组长这样一种强制性制度变迁，忽视了农民需求，违背了农民的意愿。而作为一项违背民意的制度安排，其成功的胜算有多大我们可想而知。

（二）制度安排受路径依赖的制约

制度经济学理论指出，一个具有正反馈机制的体系，一旦在外部偶然性影响下被系统所吸纳，就会产生一种“路径依赖”。在制度环境没有发生足够变动、相关配套措施没有出台之时，该制度安排就会沿着其固有路径发展下去，而很难被新的乃至更优的制度安排所取代。

我国村民组长制度有着几千年的历史渊源和将近三十年的实践基础，已经深深地扎根在我国广大的乡土社会之中。而在目前乃至较长的时期内，我国的乡村社会性质仍将不可能发生“质”的飞跃。

1.小农经济状况将长期持续

如前所述，小农经济是我国封建社会保甲制度产生的经济根源。而目前，较大范围的小农经济仍然构成了我国村组制度的经济基础。虽然我国疆域广阔，但大多为山区和丘陵地带，只有部分适合现代化、规模化农业大生产的平原地区。这样的自然地理条件使得我国广大地区（尤其是中西部地区）小农经济状况将长期持续。即使在某些农耕区已经使用插秧机、收割机等现代农业生产工具，但这种使用大多仅限于小范围、小规模的使用，无法形成规模效应。小农经济的分散性并没有得到较大的改观。

2．大规模农民流动无法发生

虽然近几年有大量农民进城打工，但他们大多“离土不离乡”。在农民享受次国民待遇的情况下，他们中的大部分都不可能跳出“农门”。而且，随着税费改革及取消农业税政策的实施，回乡种田相比以前稍为“有利可图”，有较多农民又纷纷返乡种田，以致一些地方甚至出现了“民工荒”现象。因此，缓慢的城市化进程，长期的小农经济状况，消除了短时期内大规模农民流动发生的可能性。而农民无法大规模流动又反过来制约着城市化进程，维持着小农经济状况。

所以，在我国乡村社会环境发生质变、乡村治理模式得以转型之前，为了节约区区村民组长的报酬而试图撤销村民组长的行为，必将是徒劳无功的。

（三）制度变迁遭受村干部的阻力

调查发现，部分乡村在撤销村民组长之后又不得不恢复，村委会干部也是其重要阻力之一。这主要表现在：

1.村干部的工作难度加大

目前，一个村民小组一般下辖农户约为10-20户。一般来讲，一个村民组长管理这10-20户农户是不成问题的。而如果把村民组长撤销，让村委会干部直接面对这么多分散的农户（笔者所走访的几个村都有400-500个农户），就会出现村委会管理幅度过大的问题，让村干部工作感到非常吃力。C村村委会某委员同笔者谈到:“在以前撤销组长的时候，我们村委会就这么几个人，工作起来难度比较大。而且农村社会的工作本来就不好做……”。

2.报酬与工作量的不协调

一些地方在撤销村民组长之后，村干部的工作量加大了，但他们的工资却没有得到相应的增加。这导致村干部们心里不满与失衡。在增加报酬的要求没有得到满足的情况下，部分村干部因此而消极怠工、敷衍了事，甚至强烈要求重新设立村民组长。

由是观之，村民组长制度作为中国特定国情的产物，在目前乃至今后一段时期，仍不宜撤销。村民组长制度的关键问题不在于其“存与废”，而在于在目前的条件下我们应该怎样进一步去完善它。

四、村组制度的未来走向

村民组长制度深厚的历史渊源及其稳固的现实基础，决定了它在当代中国的乡村社会仍然具有顽强的生命力。在中国村治变革的大潮中，村民组长制度的未来走向值得我们深入思索。在笔者看来，当前我国村组制度主要存在着两个问题:一是许多村民尤其是年轻人不愿当组长，使村民组长制度陷入“朝中无人”的困境；二是村民组长队伍整体素质（主要指文化水平）仍然较低。解决这些问题，健全村民组长制度与村级组织，要求我们重点把握好以下三个原则：

（一）村治改革与财力支持双管齐下

农村税费改革及农业税取消之后，为缓解、摆脱乡村财政的困境，必须从内外两方面来采取措施。从内部来看，需要改革、健全村级组织；从外部来看，需要中央和地方政府加大对乡村的财政支持力度。

1.村治改革宜合村但不宜并组

税费改革及农业税取消之后，一方面是减轻了农民负担，另一方面也使乡村财政收入大为减少。此时，如何进行制度变革以节约财政支出成为摆在村级组织面前的一个难题。目前，一些地方的做法是，既合村又并组。笔者认为，在税费改革滞后，村干部免去了许多征收税费的任务，工作难度有所下降。因而，在条件允许的地方，可以试行合村。而村民小组作为一个自然村，作为一个“熟人社会”，其内在的联结纽带比较牢固，则不宜进行合并。

需要解释的是，这里所讲的“合村”并不是为了“弱村”。恰恰相反，它是在对乡村资源进行重新组合及优化配置的基础上，达到“强村”的目的。而且，大多数行政村作为一个“半熟人社会”，对其进行合并较之对村民小组进行合并，所必需的“磨合期”要短得多。当然，在“合村”时也必须慎之又慎，要妥善处理好村级财产、债务等问题。

2.加大对乡村的财政支持力度

如前所述，税费改革及农业税取消大大减少了乡村财政收入。在众多村级组织本来就债台高筑的情况下，若国家再不加大对乡村财政的支持力度，则很可能使乡村财政进一步陷入“借债—还债—借债”的恶性循环。而且，税费改革在很大的程度上是依靠国家自上而下的行政压力推行的。随着时间的推移，部分乡村为了增加财政收入，很可能又会以各种名目向农民征收税费，使农民负担再度反弹，从而无法走出税费改革的“黄宗羲定律”。[5]

加大对乡村财政的支持，应该坚持中央与地方政府分级负担的原则。中央政府应该负责其中较大一部分（可为50%），省级和县级政府各负担30%和20%。对于上级政府用于乡村建设所投入的财政资金，应该坚持落实到位，坚决杜绝截留、贪污和挪用等现象。

（二）现代性与传统性互相交融

1.努力引入现代性

历史就是一个不断走向现代化的过程。现代化的趋势与潮流不可阻挡。在当下中国，实现现代化是我们进行社会主义建设的基本目标。农村现代化是我国现代化的重要组成部分。因此，如何实现农村的现代化，更是摆在我们面前的重大课题。

概言之，农村的现代化包括两个方面的内容，一是“硬件”方面（包括经济、物质等）的现代化；二是“软件”方面（包括制度、文化等）的现代化。村组制度的完善是农村“软件”现代化的重要内容。所以，在完善村民组长制度、改进乡村治理模式的过程中，我们必须大力引进现代管理方法和经验，将其“拿来”服务于乡村建设。

2.适当借鉴传统性

在中国古代社会，那些年长、有学识而又有威望的族长、士绅在本族乃至本村之中有着重要的影响力。他们能够有效的聚集本族、本村的民众，妥善处理族里和村里的公共事务。历史发展到今天，虽然宗族势力在很多地方都有所削弱，但自然村落的整体架构仍然保持比较完整。所以，在村民小组这一熟人社会中，当众多年轻人不愿当组长的时候，我们也可以适当地考虑让那些富有公益心、有威望而又身体健康的年长者来担任组长。

当然，传统并不意味着保守，也绝非意味着“复古”。相反，适当借鉴传统性有利于更好的引入现代性并促进现代性的发展。而我们的目标就是在努力引入现代性的前提下，适当借鉴传统，以达到两者相互配合、相互交融的良性状态。

（三）思想工作与激励机制相得益彰

1.加强思想教育工作

市场经济体制改革在解放与发展生产力的同时，也带来了“金钱至上”、“个人主义”等一系列负面影响。随着时间的推移，这些短视行为已经渗透到了乡村社会这块“世外桃源”之中，导致一些村民的公益心、责任心的丧失。部分村民因为担任村民组长“赚不了钱”、“没有前途”而避而远之。在这种情况下，对广大村民进行思想教育，重塑它们的公益心与责任意识显得尤其重要。

2.建立有效的激励机制

许多村民不愿意当组长，固然有农村工作不好做，难度较大这一方面的原因，但更重要的原因在于村民组长工作所产生的正外部性太大，也就是说村民组长自身收益大大小于它的工作所带来的社会收益。所以，破解村民组长“朝中无人”难题的关键在于建立一套有效的激励机制。而这套激励机制发挥作用的前提在于让村民组长获得比较适当的自身收益，让其自身收益与社会受益达到一定程度的均衡。

综上所述，基于当前中国农村的实际情况，村民组长制度仍然具有很强的生命力。实施撤销村民组长这一强制性制度变迁的时机仍未成熟。而“强制性制度变迁的时机选择关系到制度变迁成本的高低,关系到制度变迁的成败”。[6]在广大农村社会（尤其是中西部农业地区）发生根本变迁之前，“大组长，小村部”的乡村治理模式仍然更有利于农村发展。

注释：

[1]贺雪峰.论理想村级组织的制度基础[J].政治学研究.1998.3

[2]徐勇.乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县[J].战略与管理.2003.4

[3]贺雪峰.合村并组一定要慎重[J].中国农村研究网.2003.4

[4]转引自.陈辉谢世诚.建国初期城市居民委员会研究[J].当代中国史研究.2002.7

[5]秦晖.并税式改革与黄宗羲定律[J].农村合作经济经营管理.2002.3

[6]邓大才.强制性制度变迁方式转换的时机选择[J].社会科学.2004.10

[7]贺雪峰.论半熟人社会——理解村委会选举的一个视角[J].政治学研究.2000.3

[8]费孝通.乡土中国[M].北京：北京大学出版社.1998.5

[9]卢现祥.新制度经济学[M].武汉：武汉大学出版社.2004.1

[10]于建嵘.清末乡村皇权、族权和绅权的联结[J].探索与争鸣.2003.3