三农乡镇债务政治学视角

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[内容提要]20世纪90年代中后期以来，越来越多的乡镇陷入了沉重的债务泥潭。从政治学的角度来看，乡镇债务主要是由五个因素导致的：一、压力型体制下的政绩考核机制和升迁机制；二、畸形的乡镇财政体制；三、失衡的乡镇组织权力结构；四、“条块”关系中乡镇政府的弱势地位；五、支出膨胀带来的财政压力。

[关键词]乡镇债务；形成原因；政治学分析

在计划经济体制向市场经济体制转型时期，我国乡镇普遍存在债务问题。有学者指出，“当前我国乡村政府的财政短缺具有相当的普遍性和严重性，在相当程度上已经成为一种常态。”[1]“村十万，乡百万，乡村债务超千万。”“中央财政浩浩荡荡，省级财政强强壮壮、市级财政勉勉强强、县级财政摇摇晃晃、乡级财政空空荡荡”。在2005年“两会”期间，全国政协委员、天津市和平区人大常委会副主任欧成中说“全国现在38290个乡镇中，大约三分之二的乡镇财政负担沉重，平均每个乡镇财政负债400万元左右，有的乡镇债务负担已经相当于本年财政收入的70%左右。”[2]乡镇债务数额日益增大，负债面越来越广，负债增长速度加快，乡镇债务问题日益严重。日益严重的乡镇债务成为近年来社会普遍关注的热点问题之一。

一、已有的主要研究文献

已有的研究文献对乡镇债务的形成原因进行了大量的分析，主要有“公共支出说”、“投资高风险说”、“税费征收说”、“体制说”、“综合说”。

（一）“公共支出说”。公共支出说的主张者认为乡镇债务是乡镇公共支出职责增大的结果，而支出职责的增大又与乡镇机构膨胀、财政税收管理、分配制度以及干部考核任免等制度有关。（徐勇，2000；邓大才，2000；姜安荣，2001；贺雪峰，2001；项继权，2002；谢子平、宋洪远，2005）①

（二）“投资高风险说”。投资高风险说的主张者认为乡镇债务主要是乡镇政府大量投资高风险项目导致的，而这种冒险的投机动机源于乡镇政府迎合上级政府的财政考核。②

（三）“税费征收说”。税费征收说的主张者认为农业税的征收是乡村债务的主要原因。③

（四）“体制说”。体制说的主张者认为乡镇债务从根本上来说是由体制造成的。（周业安，2001；赵树凯，2004；陈永正、陈家济.2004；.国家发改委宏观经济院课题组.2005.）④

(五)综合说。综合说的主张者认为乡镇债务是由于乡镇经济发展水平低；乡镇机构臃肿、财政供养人口失控；乡镇财务管理混乱等多种因素综合而导致的。（丁德章，2002；王敬尧，2004；周飞舟，2004；赵现波，2004；赵梦涵，2004；国家发改委宏观经济院课题组,2005）⑤

二、从政治学视角分析乡镇债务形成原因的缘由

从总体上看，对乡镇债务形成原因的已有分析主要是从经济学、财政学的视角，现有的文献虽然有助于对乡镇债务形成原因的理解，但是由于受传统定势思维的束缚，缺乏新的思考问题的视角，大都是从经济学、财政学的角度来分析乡镇债务的形成原因，拘泥于经济学和财政学的研究范畴，没有跳出经济学和财政学的研究视野。因此，面对乡镇债务的严峻现实，就不应该墨守成规，而应该在积累经验材料的基础上，结合已有的研究成果，从政治学的角度来分析乡镇债务的形成原因。

从政治学的角度来分析乡镇债务形成的原因主要是基于以下两点：第一、乡镇债务是一个被忽视了的政治学问题。一直以来，财政问题并没有受到政治学界的重视，部分学者认为，财政问题是经济学研究的范畴，与政治学无关，这种置财政问题于千里之外的心态，导致了财政长期以来没有纳入政治学研究的视野。其实财政问题也会转化为政治问题，财政制度也是一种政治制度，“财政制度是经济制度,也是政治制度。[3]第二、乡镇债务应该是政治学研究的问题。自从中华人民共和国成立以来，我国的财政制度发生了几次重大的变化，特别是1994年实施分税制以后，乡镇财政状况同以往相比有一个明显的不同就是大多数乡镇财政背上了沉重的债务。熊彼特认为“财政上的变化是一切变化的重要原因之一”，反之，“所有的变化都会在财政上有所反映。”[4]如果不分析乡镇权力结构、乡镇领导人的升迁机制、乡镇体制、条快关系的变化，就无法真正了解乡镇债务的形成原因。

三乡镇债务的形成原因：政治学的分析视角

从政治学的角度来看，乡镇债务主要是由五个因素导致的：一、压力型体制下的政绩考核机制和升迁机制；二、畸形的乡镇财政体制；三、失衡的乡镇组织权力结构；四、“条块”关系中乡镇政府的弱势地位；五、支出膨胀带来的财政压力。

（一）压力型体制的政绩考核和升迁机制

1．压力型体制。“所谓压力型体制指的是一级政府政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”[5]其直接表现就是上级政府特别是县（市）所出台的形形色色的“目标责任制”甚至“一票否决”，其精髓就是“一手高指标，一手乌纱帽”，在压力型体制下,指标任务是由上级政府根据自身的工作目标和发展规划单方面制定并往下级政府下达的,而很少考虑下级政府的实际情况和完成能力，“权力一把抓，责任搞批发，任务层层加，乡镇在弱化。”一级政府接到上级下达的指令后，将各项计划指标按一定比例放大，然后再分解给所辖的下级政府，所以到乡镇这一级基层政府时，任务非常大。

2．考核繁多。县政府对乡镇的考核项目主要有：计划生育、社会治安、招商引资、党风廉政建设、封山育林、个体私营经济发展、农民增收和农业增长、思想政治宣传工作、思想建设、文明创建、普九验收、卫生达标、城建规划与实施、扶贫开发、报刊征订、退耕还林、牲畜防疫、人大工作、民兵建设、法制建设、基层民主选举、财政收入等。并对计划生育、报刊征订、党风廉政建设、招商引资等方面实行一票否决，“也就是一旦某项任务没有达标，就视其全年工作任务为零，不得获得任何奖励和先进称号”。[6]

3．考核压力下的无奈：负债。在县级对于乡镇政府的考核中，财政收入是第一位的任务。“不交票子就交帽子”。财税任务实行各级政府负责制，乡镇必须确保任务完成。更何况乡镇还有其他各个方面的考核，完成任何一项考核都需要一定的投入。在财政收入紧张的情况下，乡镇政府只好通过“虚收实支”、“贴税”和“买税”等行为来完成任务。“‘虚收实支’的财政含义，是指在编制预算的时候，故意将不稳定、不可靠的收入列入财政岁入，求得财政年度预算中的岁入数目与岁出数目帐面平衡。”[7]实际是将财政外的资金调入财政内使用。所谓“贴税”就是乡镇的实际收到的税与上级所定的税收任务的差距，乡镇必须用自己的钱来垫付。“自己的钱”并不是镇里的财政收入，实际上借来的钱，实质是一种变相的债务。所谓买税，就是贫税区（经济欠发达且税源不足的地区）缴纳一定数额手续费，由税务部门具体操作，到富税区（经济发达且税源充足的地区）调剂税源，把该辖区内一些多数的税款转移到贫税区名下，作为贫税区完成或超额完成税收任务上交入库。[8]买税的手续费最终会变成债务的一部分。

4．短命任期下稀缺的升迁机会。“保住现有职位并得到晋升是地方政府主要官员的主要目标。”[9]一方面，乡镇主要领导调动太频繁，任期很短，“屁股都没有坐热，就调走了。”另一方面，升迁的机会也不是很多。乡镇干部是国家科层体制最基层的成员，人数多，文化水平低，素质相对不怎么高，提升机会少，“在缺乏合理激励的情况下，乡镇干部的行为普遍具有短期性。”[10]乡镇领导只有在短时间内完成或超额完成上级的任务,否则升迁无望,甚至“乌纱冒”难保。新来的领导既要“新官不理旧帐”、“各人自扫门前雪”，想方设法不还前任欠下的债，也要借钱搞建设以做出政绩，其结果是“雨天背稻草，越背越重”，债务一年比一年多。

（二）畸形的乡镇财政体制

不管是实施承包制、分税制，还是“乡财县管乡用”的乡镇财政体制，尽管乡镇政府有一定的财政收入，但是上级政府始终控制下级的政府财政。“国家的财政控制、政治控制、人口迁移控制和土地控制诸方面作用于农村，形成了对农村的控制体系，其中，财政控制既是核心，也是目标。”[11]实际上，乡镇财政始终被县级控制，乡镇财政从来没有成为完全意义上的一级财政，乡镇财政体制是畸形的。

1．财政承包制。承包制游戏规则的制定权始终掌握在上级政府手中，乡镇财政虽然有一定的财政收入，但是没有完全的财政自主权，面临巨大的财政压力。

2．分税制。分税制实施后，“一方面，从财政收入来看，实行的是‘虹吸’政策，即将基层财力大量地逐级往上吸取，集中到上级财政特别是中央财政。另一方面，从财政的再分配来看，实行的是‘喷灌’政策。”[12]分税制改革的实质是各级政府在财政主体利益的激励下，将各种好处尽量收到自己的盘子之中，乡镇的财权大部分被上收，而乡镇的事权则大大增加。

3．“乡财县管乡用”的蜕变。“乡财县管乡用”往往容易蜕变成“乡财县占县用”，近年来，在一些乡镇开始推行实施“乡财县管乡用”，乡镇财政收支体制发生了一定的变化，虽然形式上保留了乡镇财政所，但是现在乡镇财政所只是县级财政主管部门的传声筒和镇政府的出纳与会计，加之乡镇政府处于被动、服从的不平等地位，因而，“乡财县管乡用”始终是有利于县级政府，以保证县级政府收支为基本前提，乡镇政府没有完整的财税功能，没有真正成为一级独立的财政实体，反而有可能进一步加剧乡镇财政困境。

（三）失衡的乡镇权力结构

中国的乡镇政权是乡镇党委-人大-政府的“三位一体”的结构。乡镇级组织及权力结构的主要组织包括乡镇党委、政府及其它一些组织。

1．乡镇党政机构形式上是分设的，但是实际上乡镇党政机构则是高度一体化的，党的机构和政府机构实际上没有明确的区分，在工作上基本上是统一安排。在乡镇不论是人财物，还是党政经，最高决策权和指挥权都直接归于乡镇党委书记，党委书记是乡镇范围内的最高决策者。乡镇领导能够轻而易举地在信用社和农村合作基金贷款。信用社的经营范围局限在乡镇，吸收存款和贷款的收回离不开乡镇政府的大力支持，更重要的是党委书记、乡（镇）长在信用社负责人任命上有相当大的建议权；最容易获得的是农村合作基金会的贷款，在农村合作基金会中，乡镇农村经营管理站站长担任主任，乡镇长担任理事长，乡镇政府在某种程度上可以说是完全控制了农村合作基金会，只要找到一个合适的借口或者是得到上级政府的默认，乡镇政府就可以从合作基金会借到钱。贷款是要还的，但乡镇政府并不担心，因为贷款并不需要乡镇领导个人还款，加之一届任期不会很长，等到还款期到的时候，早已调到其他地方，并且可能因为政绩好而得到升迁，这样既解决了眼前的困难，又可以捞到好处，何乐而不为呢？后来的领导也照此办理，贷款到期时，就采取借新债还旧债的办法解决，最终导致乡镇负债越来越多。

2．乡镇人大权力边缘化。从理论上讲，政府负责执行人大所决定的政务，党委负责监督，人大受党委的领导，实质上，乡镇人大的各种决议只不过是把党委的意志合法化而已。如果仅仅从权力关系上讲，乡镇人大的监督权也是党委授予，人大的核心组织—镇人大党组还要接受镇党委领导。乡镇人大没有实际任免乡镇党政领导和监督党政机关行为的权力，乡镇权力结构呈一种失衡状态，人大在许多人眼里是软弱无力的“橡皮图章”，“党委坐船头，政府在岸上走，人大挥挥手”，在国家政治生活中作用甚微，“在一些地方，人民代表大会仅仅是政府履行法律手续的工具。”[13]同时人大不具备立法权力，因此人大的权威仅仅体现在选举时履行法律程序上，事实上人大权力处于边缘化的状态。

乡镇人大权力边缘化也导致财政预算成为摆设。《中华人民共和国预算法》第三条规定“各级预算应当做到收支平衡。”《中华人民共和国预算法》第十三条规定“设立预算的乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；监督本级预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。”乡镇预算编制过程一般是“书记定盘子，乡镇长定调子，财政所长写稿子”；乡镇人民代表大会是乡镇级财政预算以及预算执行的监督机构,但乡镇人大代表成员中,专业财经人才相当缺乏；和县级人大相比,乡镇人大显得松散,几乎不起作用,每年一次的人大会对政府财政预算的审议也基本上流于形式,镇人大不可能有效履行对本级财政预决算的审查、批准和监督职能。

（四）“条块”关系中乡镇政府的弱势地位

条块关系指的是由乡镇政府和对口组织双重领导、共同管理的乡镇组织与县组织的关系。条块结构的存在，是对乡镇财政的又一次瓜分。“农村基层政权过程在总体上呈部门掌权，政府协调的格局，七站八所处理的本职业务所需要的各种资源掌握在条条的手里”。[14]县级政府不仅直接通过财政、人事、考核等直接控制乡镇政府，而且通过县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”肢解山镇政府的权能和财政资源。

乡镇政府的主要职能和运作，基本上不是按照一级独立的政府，而是事实上作为政府的派出机构来安排的。“作为中国最基层一级党政首脑的乡党委书记，其职能其实只是执行各条条下达的各项任务而已”[15]乡镇政府名义上是实行双重领导，可是最关键的人事权与财权都在县里，双重领导形同虚设。在乡镇政府这种条块分割的组织构成中,上级政府部门不仅对以条为主及条块结合的乡镇直单位(部门)具有直接的人财物管理权,即使对于以块为主的乡镇直属单位(部门)也具有业务上的指导权力。乡镇政府作为我国最基层的“块块”，担负着本区域政治、经济、和社会各方面的领导工作，但具体分管这些工作的“几大头”却大都接受“条条领导”，人、财、物三权集中于县的职能部门。[16]乡镇几乎完成缺乏自主性，所有部门的实权都掌握在县一级。乡镇政府成了县级政府事实上的派出机构，主要要执行县级政府的指令，明显处于处于弱势地位，不但不是一级责权利相统一的政府，由于决策权甚至相当一部分行政权、财政权掌握在县级政府及其部门手中，因而加剧了镇财政的困境。

（五）支出膨胀带来的财政压力

在乡镇财政支出中，行政管理费用在全部支出中占有很高的比重。王绍光教授认为，“概括而言，行政开支膨胀主要是由于乡镇官员互相攀比，甚至与城市办公条件攀比造成的；公共开支膨胀主要是由于所谓中央请客、地方买单造成的；发展开支膨胀主要是乡镇干部想在任期内做出看得见的政绩，不顾财力民力，大搞短平快的政绩工程造成的。”[17]支出增加主要表现在行政管理费用、公共支出两个方面。

1．公共支出的增加。我国作为一个后发展中国家，政府在现代化过程中发挥着主导的推动作用，为了加速现代化的发展，中央和地方各级政府多会想方设法动用一切财力、人力、物力，与此同时，人民对政府的公共服务的需求也不断的增加，从而使政府的财政需求不断的增加，社会和公共的需要以及政府自身利益的膨胀和扩张加剧了财政压力。公共支出主要体现在三个方面：

（1）上级政府的强制性常规任务。乡镇除了发展地方经济外，还要承担本区域内的农村义务教育、抚恤救济和落实公安经费保障等刚性强、增长快、压缩难的公共支出，这完全超越了乡镇的实际承受能力。

（2）上级政府的非常规任务。主要是指执行上级政府那些带有强制性、阶段性、偶然性的任务付出的那部分支出。如保持共产党员先进性教育活动；学习先进人物的事迹；“五个一工程”示范村：即要求每个村有一个文化中心、一个广播室、一套电视设备、一个宣传栏和一支宣传队伍。非常规任务同样具有强制性，乡镇政府不仅要完成，并且要保证优先完成。

（3）隐藏在积极行政后面的公共支出的错位。乡镇政府干部积极行政，“所谓积极行政，是指政府在经济社会诸方面发挥超出一般政府职能的那种政治行为。积极行政的核心是积极政府，积极政府就是指在经济社会发展诸方面起主导作用的那种政府。[18]一方面，一些领导干部在“为官一任，造福一方”的口号下，想在自己的任期内，多为农民办几件看得见、摸得着的实事；另一方面，乡镇政府为了完成各种各样的达标，在全县乃至更大范围内取得好名次，争得好声誉，在各种评比中取得好名次，为自己在考核时捞取更多的政治资本，在原有职能的基础上面临公共品供给的压力，往往以提供公共产品和公共服务为借口，搞了不少面子工程、民心工程、形象工程、政绩工程，办了很多没有收益的公益事业。

2．行政管理费用的膨胀

乡镇行政管理费用是政府本身生存的直接消费，分为两个部分，第一，“吃饭的钱”，即人头费，主要是乡镇工作人员的工资及有关的福利；第二，“办事的钱”，即事业费支出的费用。

（1）人头费。乡镇级财政有明显的吃饭财政的特征，在1998年乡级财政改革总支出中，乡级财政供养人员经费占67.83%。[19]乡镇作为一级政府，“麻雀虽小，五脏俱全”，乡镇机构设置都要求上下对口，乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大，甚至出现“父子室，夫妇科；外甥打水舅舅喝；孙子开车爷爷坐；亲家办公桌对桌”的现象，导致乡镇财政不堪重负，直接导致了乡镇行政管理费用的居高不下，财政支出刚性增长，从而形成为弥补财政缺口而产生的消费型债务。

（2）办公费。不论财政多么困难，办公费是必不可少的。办公费主要有招待费、报刊费、水电费、电话费、差旅费、送礼费用等。其中主要是招待费、报刊费。

第一,招待费。乡镇政府是基层政府，乡镇干部是最小的官，凡是来检查、考核工作的都是上级政府领导，特别是有票（一票否决）的单位，更是怠慢不得，得罪不起。为了给领导一个好印象，在年终检查、验收时能够过关，基层干部们只好打肿脸充胖子，热情接待。乡镇工作总会有做得不到位的地方，“千好万好不如接待好”，只要把接待工作做好，其他工作自然就好。“酒杯一端，政策放宽，筷子一举，同意同意”，反正“喝得肚子涨，单位给报帐”，最终是“喝了咱的酒，不想点头也点头”。

第二,报刊费。首先，党报党刊被列入乡镇党委、政府的考核体系，完不成任务就“一票否决”，直接影响政绩。乡镇被列入党报、党刊发行范围的有《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》、《新华每日电讯》、《学习导报》、《求是》、《中办通讯》、《时事报告》等。

其次，一部分非党报党刊也被列入了部门的考核体系，完不成任务的话不仅影响这个部门的考核业绩，更重要的是影响与上级对口部门的关系。乡镇有关部门订阅的报纸期刊有：《中国青年报》、《法制日报》、《工人日报》、《人民公安报》、《中国妇女报》、《参考消息》、《新华日报》、《经济参考报》、《解放军报》、《中国人口报》、《中国文化报》等。

再次，利益的推动。几乎任何报刊的发行，都构建了一条利益链，发行费的每一层次都有提成，县里主办发行部门有，乡镇里主办人员也有，乡镇里个人也有。部分乡镇领导和一般工作人员根据自己的爱好订阅《家庭》、《读者》、《文汇报》、《文摘报》、《足球报》、《环球时报》、《南方周末》等。乡镇一年订阅报纸期刊的费用也是一笔不少的开支。

第三，买车、“养车”以及其他的开支。即便是乡镇财政再困难，车也必须照跑，“不跑不送，怎能成功”。按规定乡镇干部不可以配专车，但现在很多地方的乡镇书记和乡镇长都坐上了专车。自己用公车还不够，子女亲属乃至司机也跟着沾光。汽油费、维修费、过路费，成为一笔巨大支出，而且成为一笔刚性花费。其他费用，如水电费、电话费、差旅费、送礼费用也是一笔不少的开支。

注释

①相关文献参见：徐勇.村民自治、政府任务及税收改革—对村民自治外部环境的总体性思考.中国农村研究网（）.2000年；邓大才.试论乡村过度债务的根源和转嫁方式.科学与技术评论,2000,7；姜安荣.福建省乡村债务分析与对策措施.农村合作经济经营管理.2001,1；贺雪峰.乡村债务.中国农村研究（）2002-9-21；项继权.短缺财政下的乡村民主政治发展—兼论中国乡村民主的生成逻辑.中国农村观察,2002,1；谢子平、宋洪远.农村公共产品供给机制存在的问题及其改革.理论动态（旬刊）,第1669期.2005-4-30.

②.谭秋成.财政考核、制度租金榨取与乡镇债务.中国农村观察,2004,6.

③.张晓冰.也论废除农业税制—兼与财政部财政学研究所孙东开商榷.农业经济问题,2003,9.

④相关文献参见：周业安.税费改革与乡镇财政民主建设.管理世界,2001,5；赵树凯.乡镇债务源于政府体制.中国经济时报.2004-9-23；陈永正、陈家济.论中国乡级财政.中国农村观察,2004,5；国家发改委宏观经济院课题组.我国公共服务供给中各级政府事权财权配置改革研究.经济研究参考,2005,25.

⑤.相关文献参见：乡镇财政赤字与债务研究课题组.乡镇财政赤字与债务研究报告.经济研究参考,2002,78；丁德章.我国乡（镇）村负债问题的成因及其化解-安徽省宿州市乡（镇）村负债情况的调查.经济研究参考,2003,72；王敬尧.财政危机与乡村衰败-对四川省和湖北省10个乡镇的调查与思考.走出“黄宗羲定律”的怪圈-中国农村税费改革的调查与研究.项继权主编.西安：西北大学出版社,2004年；周飞舟.剖析农村公共财政：乡镇财政的困境和成因-对中西部地区乡镇财政的案例研究.经济管理文摘,2004,22；赵现波.崩溃的边缘-中国农村的基层债务危机.经济管理文摘,2004,24；财政部科研所课题组.乡村政府债务化解对策研究.财经论丛,2004,4.赵梦涵.山东省乡镇财政现状及改革对策分析.东岳论丛,2005,4.国家发改委宏观经济院课题组.我国公共服务供给中各级政府事权财权配置改革研究.经济研究参考,2005,25.

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