权利和义务平衡三农
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内容摘要：从权利与义务的平衡的角度解决我国的“三农”问题，首先要实现农民与市民权利与义务的平衡，为农民创造一个平等的生存环境。其次是实现农民自身权利与义务的平衡。一方面，要立法以确保农民的权利，另一方面要减轻甚至消除农民的不合法负担。
关键词：农民权利农民义务平衡平等
中国“三农”问题的实质是农民问题，农民问题的实质是农民的权利义务问题，即农民的权利与义务严重失衡，农民同市民的权利与义务严重不平等。恩格斯曾指出：“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。要从这种相对平等的原始观念中得出国家和社会中的平等权利的结论，要使这个结论甚至能够成为某种自然而然的、不言而喻的东西。”[1]构建和谐社会是当今时代的主题，而构建和谐社会必须首先解决“三农”问题，也就需要实现农民与市民权利与义务的平等以及农民自身权利与义务的平衡。
一、实现农民与市民权利平等——为农民创造平等的生存环境
“制度是通过权利与义务来规范主体行为和调整主体间关系的规则体系，。。。。。。制度通过对主体权利与义务的明确界定，规定了各种情形下主体的权利空间和利益限度，为主体提供了何者可为、何者不可为的信息和预期，同时也决定了个人所拥有的基本权利和应承担的义务以及对社会利益的分享。”[2]我国农民问题的根本原因是已有的制度对农民的歧视和剥夺，“确立以人的发展为基本价值取向的、公正的权利义务分配体系依然是我们这个时代、这个社会最为迫切的需要。”[3]“农民权益保护法立法的最终目在于实现社会成员的平等，即实现农民群体和市民群体等其他社会群体之间的平等。”[4]因此，解决农民问题的根本出路在于改革相关制度，为农民创造一个平等的生存环境。
（一）改革公共服务制度，统筹城乡社会发展。当前农民与市民权利与义务不平等最突出问题和本质性原因之一在于城乡区别的公共福利政策。因此，在城市与农村建立起公平一致的福利政策，是解决农民与市民权利与义务不平等问题的治本之策。按照现行公共服务制度，城市的公共产品供给日益充足，而农村却少得可怜。城市居民可以免费享受道路交通、绿地、文化设施等，农民则没有这方面的权利。许多大都市每年都有上百亿的资金大搞“锦上添花”工程，连县城也都在为“达标”而推房子、拓马路，而急需“雪中送炭”的许多贫困乡村不仅无法得到政府财政的关照，而且有时候还要不得已为城市建设贡献一点微薄之力。国家近些年在医疗卫生保健方面的开支很大，但占人口70％的农村得到的经费不到15％，这种体制的弊病不改革，农村医疗卫生等公共事业就难以改善和发展。要真正解决权利与义务不平等问题，就必须改革现行公共服务制度，加大政府对乡村公共服务的财政投入，包括教育文化设施、公共卫生设施与设备、公共交通、消防、绿化等方面，使得农村居民逐步获得与城市居民一样的公共服务。
（二）改革户籍制度，给予农民以平等的国民待遇。世界各国目前都普遍赋予公民居住和迁徙自由权，目前我国对农民的一些歧视性规定以及广大市民对进城农民工的歧视性做法还普遍存在，严重损害了农民作为公民的合法权益，强化了农民的弱势地位。“社会成员不再依公民的身份平等地享有权利和承担义务，而是依市民与农民两种不同的身份有差别地享有权利和承担义务，人权主体随即呈现二元结构”[5]。这是对农民作为公民所享受的一系列基本权利的侵犯，包括：自由迁徙的权利、自由选择居住地的权利、自由择业的权利、享受社会保障的权利以及子女享受义务教育的权利等。“一国两民”的户籍管理制度，是公民自由权的严重缺失。它既阻碍了劳动力资源的合理和有效配置，又大大地延缓了中国城市化的进程和减缓了市场的发育速度。因此目前要尽快将户籍制度改革从城镇扩大到大中城市，破除城乡分离的户籍政策。要把公民的居住和迁徙自由权重新写入《宪法》，废止1958年通过的旨在限制农民向城市流动的《中华人民共和国户口登记条例》，制定《户口登记法》，以确保公民居住和迁徙的自由。
（三）改革教育制度，给予农民平等接受基础教育的权利。政府负有开展九年义务教育的义务，但事实上我们的政府却选择了逃避责任。按照现行教育制度，城市中小学教育全部由国家投资，农村中小学教育经费则以乡镇统筹的方式由农民自己解决(1985年国家财政还取消了对农村每个中学生31.5元、小学生22.5元的教育拨款，改由农民在集体提留中提取)，法定的九年义务教育已经由政府的主要责任转变为农民的主要义务。要解决这个问题，必须依法明确规定各级政府是义务教育主要责任者，城乡中小学一律由国家统一投入，使农村儿童尤其是贫困地区儿童真正享受义务教育的权利。同时要进一步调整农村义务教育的管理体制和投入机制，真正把农村义务教育的主要责任从农民转移到政府，责任承担者从以乡镇为主转移到以县为主。政府要加大对职业技术教育的投入力度，使更多的农民得到政府资助的培训。
(四)改革就业制度，给予农民以平等的就业机会。根据现行就业制度，国家只负担城市居民的就业、培训、失业救济以及最低生活保障，而农民则要自力更生、自谋生路，不享受最低生活保障。与户籍身份的限制相关，农民不能到党政机关和事业单位工作。显然，一些地方对劳动就业的不平等规定，使农民成了城市里的“二等公民”。平等就业权是国家对公民生存权平等保护在劳动权上的反映，歧视农民工的政策，人为地强化了城里人与乡里人的身份等级色彩。要解决这个问题，必须彻底改革城乡分离的就业制度，使农民能够拥有职业培训的机会，平等就业竞争的机会和享有劳动保护的权利。党政机关、企事业单位一律对包括农民在内的全体公民开放，农民与市民一样，有直接参与管理国家事务、经济事务和社会事业的权利。
（五）改革社会保障制度，给予农民以平等的社会保障权利。国家每年为城市居民提供几百至上千亿元的各类社会保障，城市职工可享受退休养老保险、最低生活保障等多项社会福利，农村只有少量贫困人口享受一点微薄的社会救济。我国《宪法》第44条关于公民退休权的规定也只限于企事业单位职工和国家工作人员，农民不得不养儿防老，使农村的计划生育政策推行艰难，更加深了农村的贫困。据统计，截止2000年底，只有7400多万农村居民参加了农村社会养老保险，占全部农村居民的11.8%，而失业保险、医疗保险在农村的覆盖率近乎为零。此外，农民还要为政府分担补助救济农村五保户和烈军属的任务。因此，国家必须打破传统的城乡分离的社会保障制度，构建城乡统一的新型社会保障体系，要着眼于全体公民，统筹兼顾，让农民也能享受到国家提供的社会保障。
二、实现农民自身权利与义务的平衡之一——立法以确保农民的权利及其真正实现
全世界市场经济发达的国家，如美国、法国、日本、韩国都无一例外地实行依法治农的战略，而他们依法治农的根本点又都在于用法律来保护农业、保护农民的利益，从而达到农业和农村经济的稳定发展。而我国农村问题向来更多的是靠国家政策来进行调整的。因此只有将国家政策上升为法律，农民才能通过法律手段保护自己的合法权益。同时，保障公民权利是建设法治国家和法治社会的核心要求，我国农村人口占绝大多数，农民权利的法律保障无疑是法治建设不可回避的问题。但是我国农民权利法律保障缺失的现象目前还很严重，法律供给严重不足。因此我国应加强农民权利保护的立法工作，具体而言，应该做到如下几点：
（一）立法以确定农民的权利范围。通过立法可以明确地规定农民享有的各项权利。农民至少具有以下三项基本权利：1.农民的土地财产权。由于土地承包经营改革只是一种“半截子”产权改革，农民（相对）完整的土地财产权至今不能确立。在广大农村地区，土地权利的含金量越高，土地的所谓集体所有权就越实际上转化为干部的支配权。农民的土地财产权不确立，既谈不上农业竞争优势，也谈不上农民的社会保障。2.农民的经营自主权利以及为发展经济而自主组织的权利。实践证明，我们的农村公共管理机构不比农民聪明，但他们对干预农民经营却乐此不疲。要减少他们“管”经济的权利，让商人和农民组织发挥作用。3.民主选举权利。1998年正式出台村民自治法，但落实起来相当不易。调查表明，认真落实这项权利，有利于约束基层政府官员违法违纪行为，有利于在农民与政府之间发育良好的社会对话机制，从而有利于农村社会稳定。另外还要规定农民具有人身权、人格尊严权、税费知情权、依法缴纳权、争议抗辩权、行政复议权和诉讼权等等。
（二）立法允许建立农民的维权组织。世界其他国家，如美国农民有农民协会、农民联盟和农场局三大团体，日本则有全世界最大的全日农协联盟，台湾有被联合国和东南亚不少国家奉为楷模的台湾农会。而我国九亿农民却没有自己的维权组织。因此在当前形势下，建立我国的农会组织就显得更加必要。对此，我们应从立法源头上确定中国农会的法律地位，制定促进中国农会事业发展的法律法规。使中国农村的亿万农民在进行农业实践中有自己的代言人，弥补其在各级代表中人数偏少、话语权较弱的现象，增强其与政府协商调整的能力，使农业发展有一个坚强的组织保证体，也使“三农”问题的解决有一个有力的组织基础。我国应尽早制定《农会法》，在农村依法建立农会，反映农民利益，保护农民利益，建立与政府的联系渠道。代表农民和农业界的利益，服务农业、农村和农民，执行政府有关“三农”政策的中国农会的建立和发展应是我们促进中国农业发展的题中之义。
（三）立法保护农民权益不受违法行政行为侵犯。在保护农民权益方面，政府有着义不容辞的责任和法律义务。“政府必须关心它统治下的人民，……；政府也必须尊重它统治下的人民，……。政府必须不仅仅关心和尊重人民，而且必须平等地关心和尊重人民。它千万不要根据由于某些人值得更多地关注从而授予其更多的权利这一理由而不平等地分配利益和机会。”[6]但事实上，在许多情况下，侵害农民利益的往往正是地方的政府组织。“如果政府不给予法律获得尊重的权利，它就不能够重建人们对法律的尊重。如果政府不认真地对待权利，那么它也不能够认真地对待法律。”“在个人与国家的关系中，农民处于被动、弱小的地位，其合理利益和正当权利也不断地受到来自政府合法性权力的伤害。农民权利与国家权力的不对称性，真正意义上的契约精神的缺乏，使村民自治在国家的主导下，其发展不仅受到了来自政府行政权力扩张的压缩田，而且具有了浓厚的行政化倾向。体现于国家与农民之间的权利义务分配的不公正，使制度性特权、制度性歧视。”[7]因此，政府建设的目标是成为法治政府，做到依法行政，在农民权益受到不法行政行为侵犯后，应该有适合农民特点法定援助措施。
总之，在法律上多给农民权利，并切实进行保障，来弥补过去权利义务严重失衡，实现农民权利和义务的等量交换，给予农民真正意义上的“公民身份”，这才是我们今后发展的公正之路。这也是我们党和政府贯彻实施“以人为本”、统筹兼顾的根本要求的科学发展观的要义所在，也是我们党和政府切实做到“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”和“立党为公、执政为民”的“三个代表”重要思想的精髓所在。[8]
三、实现农民自身权利与义务的平衡之二——减轻农民的负担
权利与义务由完全分离逐步走向统一，是人类社会文明不断发展与提高的一个重要标志。“对于法律关系的（农民）的权利总量和义务总量而言，它是一个等式，即权利的绝对值总是等于义务总量的绝对值，这种量的对等关系是社会公正与社会正义的基本要求，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”[9]任何人在法律面前，既应享有平等的权利，又应承担平等的义务。中国的九亿农民作为国民应该享有充分的权利并履行相应的义务，而现实生活中我国农民的义务（本文主要指农民负担）却相当沉重。曾经指出：“减轻还是加重农民负担绝不是少拿多拿几个钱的问题，而是保护还是挫伤农民积极性的问题，是促进还是阻碍农村生产力发展的问题，是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题。”[10]所以，要想从根本上解决农民负担问题，就要：
(一)调整利益分配格局，实行城乡平等的分配制度。造成农民负担过重的根本原因是城市偏向的分配政策，因此减轻农民负担治本之策是实行城乡平等的分配制度。调整国民收入分配格局只会促进社会更加稳定。我国农民占全国人口的70%以上，非农产业效益普遍低下，从向农业征税转向为农业提供保护将有一个长期的过程。因此，改革城市偏向的分配制度，首先停止实行歧视农业和农民的政策，对城乡居民实行一视同仁的分配政策，让农民享有同等的国民待遇，即平等的政治经济决策权、税赋权、社会财富占用权和迁徙权。建立和完善广大农民政治参与和经济参与制度，让九亿农民的代表进入政府分配决策机构，在制度上改变长期以来形成的城市统治农村，政府忽视农业，市民歧视农民的不平等、不公正的格局。
(二)改革传统税费制度，实行统一的城乡赋税制度。现行农村税费制度把农业剩余从农业领域转移到城市工业领域，成为农民负担沉重的体制性根源。农民除了缴纳农业税外，还得交村提留和乡统筹，再加上“三乱”的费用，中西部地区的农户少则要拿出收入的5%，多则要拿出收入的20%以上，这与城市形成了鲜明对比。从中国城乡居民税负看，农民税负要远远高于城市居民税负。因此要真正解决农民负担问题，就必须对现行农村税费制度进行彻底改革。首先，要改革传统农业税制度，取消农业税、农业特产税、屠宰税等传统农业税收，将其分别并入相应的增值税、个人所得税中。与这些措施相适应，要修改现行《增值税暂行条例》，把农民作为增值税小规模纳税人，税率参照城市工商业执行；同时还要修改《个人所得税法》，把农民收入纳入该税的征收范围，这样就可以使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位。
（三）改革农村经济结构，促进农村经济发展。农民感觉到他们的负担不合理，其中原因之一是因为目前农村经济不发达，经济结构单一、农民收入水平太低。从绝对数来看并不算很大的负担问题，才会产生如此强烈的冲击力度，因此也还需要靠发展经济。我国现在的农产品过剩是一种低水平的过剩。一方面，我国有大量低质低价的普通农产品卖不出去；另一方面，我国每年又要花大量外汇从国外进口优质高价的农产品，如优质粮、优质硬麦、优质水果等。如果我们能做好这方面的结构调整工作，大力发展优质高效的农产品，不仅能解决我国农产品低水平过剩的问题，还能大幅增加农民收入，也能提高我国在加入WTO后对抗国外农产品冲击的能力。目前，我国主要农产品的价格普遍高于国际市场价格，除大米、大豆价格与国际市场较接近外，小麦价格已比国际市场高75%、玉米高63%、棉花高12%、菜籽油和豆油高37%、禽肉高35%。[11]面对这样一个局面，我们必须利用我国的比较优势，做好农产品结构调整，尽量多生产适宜我国生产的，相对成本较低而价格较高的农产品，以缓和加入WTO对我国农业和农民收入的冲击。
(四)改革财政收入支出制度，强化对负担收入管理的监督。统一城乡税制，减轻了农民的负担，必然相应减少了乡镇政府的财政收入。因此，必须重新划定地方乡镇的事权，然后根据事权分财权，保证乡镇政府实现其职能并为农村公共事业筹集足额的建设资金。按照公共财政的要求改革支出管理制度，改善重城市轻农村的支出政策，增加对农村的投入，完善财政转移支付制度向城乡提供相对均等化的公共服务，并对农业加以扶持，而这也正符合我国WTO规则“绿箱政策”中的财政支农政策。[12]除农业税外，农民负担都是一种税外负担，它不应成为任何一级政府组织的财政收入。因此，它应该突出农民自支自管的特色，根据事权的需要，应该通过摊派负担这个渠道筹集多少钱，如何筹集、如何管理监督，都应该由村民们根据《村民委员会管理条例》规定的相关原则，由村民自主管理决定、自主监督。只有做到了管理民主，村民们消除了种种疑虑，才能有效地调动他们履行义务，自觉地缴交负担费用的积极性。
（五）落实乡村两级民主选举制度，提高基层干部素质和政策水平。农村基层干部由上级层层任命，这样，对各级干部“政绩”的评价主要取决于他们对上级所下达的各项任务指标的完成情况。在自身利益的驱动下，各级政府官员在其任期内，往往倾向于迎合上级的要求，在“人民事业人民办”的口号下，不顾农民的承受能力，片面追求所谓政绩。因此“农民没有权利的现实源自当前的政治体制是一种‘压力型体制’”[13]所以，通过民主选举，使得农村基层干部的任免和奖惩权掌握在本社区农民手中，使得村干部能够真正以本社区农民的根本利益为依归，对农民负责，受农民监督。这样，才能有效保证农村公共资源得到合理有效的使用，使农民负担保持在合理的范围之内。同时要教育农村基层干部必须诚心诚意为群众服务，正确行使手中的权力，加强对农村基层干部的培训，建立健全的定期轮训制度。要突出政策和法制教育，提高基层干部正确执行政策、坚持依法办事、善于做群众工作的能力。
总之，中国“三农”问题是中国城乡居民在法律上身份不同一、权利不平等、义务（负担）不一致的必然结果。身份不同一、权利不平等、义务不一致是与我国宪法体现出来的公民平等原则相矛盾。因此，研究中国“三农”问题一定要从保障公民权利和义务平等的角度来思考彻底解决农民负担的难题。我们有理由认为，当法律规定农民的权利、义务都和市民完全平等的时候，便是“三农”问题得到解决之时。
参考文献
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