粮食直补政策

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摘要：粮食直接补贴是充分调动农民种粮积极性，保障国家粮食生产安全，促进农民增收、粮食增产、农业增效的有效途径之一。虽然粮食直补政策在实施过程中产生了许多明显的效果，但由于这一政策还处于实施初期，因此，仍然存在许多突出的问题，在未来的实施过程中，需要我们进一步完善。同时，粮食直补只是农业支持与保护体系政策中的一项措施，要真正达到粮食安全目标，还有赖于相关配套政策的实施。

关键词：粮食直补；粮食安全；惠农政策；粮改

2004年以来，中央和省级政府相继出台了免征农业税、粮食直补等一系列惠农政策，充分体现了国家对农业、农村和农民问题的高度重视。实行粮食直接补贴政策，将流通环节的补贴调为直接补贴，许多农民从中直接受益。粮食直补成为广大农村最受欢迎和最具影响力的惠农政策之一。

一、我国实施粮食直补政策的主要效果

1．农民种粮的积极性得到了提高

直接补贴改变了以前通过补贴流通环节的间接补贴方式，取而代之的是直接惠及农民。这种看得见的实惠，对农民的激励作用是巨大的，尤其是在政策实施的初期，这种激励作用体现得更为明显。以往通过粮食购销企业对农民进行价格补贴，由于存在压级压价等现象，农民实际上很难从中受益，而且效益损失严重。改革后，把补贴直接发放到农民手中，农民受益明显。另外，直接补贴还向农民传递了中央更加重视和关心农业的信息，从而大大提高了农民种粮的积极性。

2．为粮食购销市场化创造了条件

一直以来，我国粮食购销都在向市场化方向不断推进，但是速度相对较慢，除了考虑到粮食的特殊性不宜快速实现全面市场化以外，主要的障碍是国有粮食购销企业长期以来存在政企不分的体制性问题。政企不分的主要原因是企业承担着间接补贴农民等一系列政府职能，造成企业不断增强对补贴的依赖性，缺乏走向市场的主动性。因此，要想实现购销全面市场化，并使国有企业继续发挥主渠道功能，就必须把国有企业塑造成具有市场化理念的市场主体。粮食直接补贴改变了长期以来沿用的间接补贴方式，取消了保护价政策，企业不再承担按照政府制定的保护价敞开收购农民余粮的义务，政府也不再对国有企业进行超储补贴，国有企业与其他粮食购销主体以平等的地位进入粮食购销市场，按市场规则自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展、公平竞争。因此，直接补贴的实施，促进了购销市场化和购销主体多元化的顺利推进，有助于培育和完善粮食购销市场。

3．粮食风险基金得到了有效利用

2004年粮改前，国家通过粮食购销企业执行国家敞开收购农民余粮政策，支持粮食储备制度的有效运作和粮食收购保护价制度的落实，最终实现粮食安全和粮食市场稳定两大政策目标。但是，由于收购和销售的价格形成机制不同，以及长期以来存在一些体制性原因，国有收购企业连年亏损，库存增加，粮食风险基金的投入增多，财政负担加重。2004年开始的直接补贴方式，通过将补贴流通环节转变为补贴生产环节，进一步调整粮食风险基金的用途，主要用于对种粮农民直接补贴，支持粮食储备，稳定粮食市场等。实施粮食直接补贴政策后，改变了补贴流通环节效率损失严重的局面，直接把风险基金的部分资金用于直接补贴农民，并没有额外增加财政负担，使粮食风险基金得到了有效利用。

4．实现了农业补贴与国际惯例接轨

对农业实行补贴政策，是世界各国保护和促进农业发展的通行做法。在WTO《农业协议》框架下，我国原来实行的保护价收购、顺价销售的粮食购销政策，属于“黄箱政策”，会对粮食贸易产生明显的扭曲作用，这与国际的通行做法不相适应。而对种粮农民实行的直接补贴，属于支持性农业补贴，不会直接影响农业的贸易和价格，被称为“绿箱政策”，被大多数国家所采用，更有利于我国粮食产品参与国际市场竞争，从而提高我国农产品的国际竞争力。

二、我国粮食直接补贴政策中存在的问题

1．多种补贴类型不利于农村政策的有效运作

目前，从我国实施的直接补贴政策来看，种类繁多，形式各异。按照被补粮食品种，分为小麦、玉米、稻谷等多个品种的综合补贴；按照补贴对象范围，分为对所有农民的补贴、对种粮农民的补贴、对达到一定规模种粮农民的补贴等；按照补贴到户依据，分为按计税面积补贴、按种植面积补贴、按实际售粮量补贴等。纷繁复杂的补贴类型表明，我国的直接补贴政策目标界定不清。由于不同的补贴类型会产生不同的政策效果，农民的受益范围和受益程度也会存在较大的差异。

2．农民对补贴标准的差异悬殊反应强烈

各地区核定粮食风险基金包干基数时考虑的因素不同，导致粮食风险基金包干基数存在较大的差异，具体到用于直接补贴的基金数额确定时，没有合理的依据标准，基本上是根据财政支付能力来确定，而不是根据补贴需要来确定预算，是先有预算再确定标准。同时，我国各地需要补贴的粮食面积、数量、商品量差异很大。总体财力水平和需补贴粮食量之间的地区差异共同决定了补贴标准的地区差异性。在目前多样性的信息传递方式下，农民可以很快地了解到当地和其他地方直接补贴标准的差距。差异明显的直接补贴标准容易使农民对政策的公平性产生不满，对政策的有效运作产生非常不利的影响。不仅如此，许多财力困难的粮食主产区，农民补贴标准相当低，这更不利于政策的有效运作。

3．农民对直补政策的可持续性心存疑虑

直接补贴政策在实施的初期对保护农民利益和发展粮食生产确实起到了一定的促进作用，但是在运作过程中，各地由于没有统一的依据，存在许多不规范的地方。粮食直补作为一项惠农政策，其政策效果能否一直延续下去，关键在于政策的稳定性和规范性。发展粮食生产和保护农民利益是一个长期过程，因此，解决这些问题的政策也需要有一定的持续性和稳定性，只有这样才有助于政策效果的持久发挥。熟悉社会调查的人都知道，在涉及农民的调查中，大部分农民常常提出的一个问题是这样的政策明年还会不会改变，由此可知，农民对政策持续性的预期是不乐观的，这也导致了政策效果大打折扣。

4．管理体制运行不畅导致补贴效率偏低

粮食直补的全面实施，涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等诸多部门，由于政出多门，协调困难，粮食直补运行成本高，时滞长，加之部门本位主义、保护主义和寻租活动的影响，粮食直补资金流失严重、效率低下。另外，我国农民数量庞大，农户数量多，要将粮食直补资金全部按时足额发放到农民手中，过高的交易成本无形中也降低了补贴资金的运行效率。

三、增强粮食直补政策效应的几点建议

1．建立粮食生产基础设施投入的长效机制

增加农田基础设施建设投入，是保护和提高粮食综合生产能力的重要基础与前提。我国粮食生产连续几年减产，在很大程度上源于农业基础设施建设滞后，抗御各种自然灾害的能力减弱。因此，要尽快建立粮食生产基础设施建设投入的长效机制，关键是要加大对连接田间地头的小型农田水利等基本项目的建设投入，不断增强粮食综合生产能力。要建立以各级政府为主体的投入机制，处理好产销区的利益平衡关系，实施一批重大粮食生产基础设施建设的工程项目，并积极鼓励和引导外资、龙头企业、农村社区、农民合作组织以及种粮大户等各类社会资本参与投资合作。

2．建立政策倾斜和利益补偿的长效机制

一是通过制定农业补贴条例等办法使粮食直补政策由短期政策变为长期政策，以保持其稳定性和连续性。同时，要进一步深化粮食流通体制改革，加强粮食宏观调控，搞活粮食市场流通，更好地发挥市场机制的调节作用。二是政府扶持政策要向主产区倾斜。要加大财政转移的支付力度，帮助主产区卸掉“包袱”；农业投资和建设项目向主产区集中，帮助主产区加快发展养殖业和农产品加工业，促进粮食转化增值，把粮食生产优势转变为经济优势，带动主产区经济的发展。三是稳定种粮的收益预期。最低收购价既是政府向农民发出的价格信号，给农民一个稳定的价格预期，又是政府引导市场粮价走向，调控粮食价格的重要手段，应在总结落实最低收购价政策经验的基础上，进一步发展和完善最低收购价政策，并使之长期化。

3．建立粮食生产抗风险能力的长效机制

粮食生产面临自然与市场双重风险，为此，应建立粮食生产抗风险的长效机制，提高种粮农民抵御自然和市场风险的能力。主要途径有：大力推进粮食产业化经营，建立企业与农户之间利益共享、风险共担的经营机制，增强农户抗风险的能力；通过制度创新，建立粮食生产的风险规避和损失补偿机制；加快大宗粮食作物的政策性保险试点，积极探索政府引导、企业参与、农民投保、市场运作的新机制，努力开拓适合我国国情的政策性农业保险业务；健全粮食期货市场，在完善现有粮食期货交易品种运行规则的基础上，逐步增加粮食期货品种，规范市场交易行为，发挥期货市场的价格发现和风险规避作用。

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