农村土地承包经营权管理

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摘要：农村土地承包经营制度是国家在农村实施的一项基本制度，农业、农村与农民问题都与这项制度有深刻的联系。物权法的实施，终止了农村土地承包经营权是物权抑或债权的争论，农村土地承包经营权作为一种用益物权获得了物权的保护方式。农村土地承包经营权的取得方式以及它作为物权的性质与影响农村土地承包经营权稳定性的因素是影响农村土地承包经营权在现实运行中的现状及原因。

关键词：农村土地；承包经营权；物权；集体经济组织

农村土地承包经营制度是国家在农村实施的一项基本制度，农业、农村与农民问题都与这项制度有深刻的联系。农民通过这项制度的实施，获得了农村土地承包经营权，有了土地，能自主经营并依法处分这种权利，这对促进农业的发展与农村社会的进步有着十分重要的作用。近年来，国家立法机关与司法机关通过一系列的立法活动与司法解释对农村土地承包经营制度进行了越来越详细的规定，使农村土地承包经营权这项极为重要的权利的保护也逐渐完善起来。特别是物权法的实施，终止了农村土地承包经营权是物权抑或债权的争论，农村土地承包经营权作为一种用益物权获得了物权的保护方式。但是农村土地承包经营权在现实运行中，现状如何及原因何在？本文将从农村土地承包经营权的取得方式以及它作为物权的性质与影响农村土地承包经营权稳定性的因素方面进行分析。

一、农村土地承包经营权的取得方式

农村土地承包经营权是农村集体经济组织内部成员以家庭承包方式或其他承包方式、非集体经济组织内部成员以其他承包方式，对集体组织所有的或国家所有由集体经济组织使用的土地、林地、草地及其他依法用于农业的土地享有的经营性使用和收益的权利。

依据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村土地承包法）第2条规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒丘、荒沟、荒滩等农村土地，可采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”由此可知，对于农村土地的承包方式有家庭承包方式和其他承包方式。从成员资格来看，家庭承包方式只适用于农村集体经济组织内部成员，其他承包方式则不限于集体经济组织内部成员。非集体经济组织内部成员如果具备农业经营能力，特别是拥有一定的技术与资金的人，就有机会以其他方式承包农村土地，从事农业生产。从承包经营权取得的程序来看，家庭承包方式应当依照农村土地承包法第19条的规定，通过集体经济组织内部的民主程序确定的方式获得。其他承包方式则依照该法第44条的规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式获得。从承包方式实施的原则来看，家庭承包方式主要实施以公平为主兼顾效率的原则。以家庭承包方式获得的土地资源主要是那些适宜农业耕种的土地。在现阶段，土地对于大多数农民来说，不仅是生产资料，还是必不可少的生活资料。失去了土地就意味着失去了赖以生存的物质资料。因此，对于适宜家庭承包方式的土地经营权的分配方式主要采取以公平为主的原则。以其他承包方式主要实施以效率为主兼顾公平的原则。不宜家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农用土地，对于大多数农民来说，发挥的作用是次要的，大多数农民也没有资金和技术对这些土地进行改造，因此，让那些有资金有技术的人参与这些土地的承包，发挥这些土地的最大效益是其他承包方式应当首选的目标。

二、农村土地承包经营权的物权性质

无论家庭承包方式还是其他承包方式，它们都是通过承包人与发包人签订承包合同的方式，按照法律的规定获得农村土地承包经营权。但是，这种合同方式获得的土地承包经营权究竟是一种物权还是一种债权，在物权法制定之前，学者们对此有不同的看法，存在一些不同的观点。比如，有的从债权的基本原则和基本制度出发，认为土地承包经营权是一种债权，承包合同也只是一种债权合同。有的从我国当时土地承包经营权的立法方面研究，认为土地承包经营权在立法上越来越具有了物权的特征，已经是一种物权，并呼吁在即将制定的物权法中予以规定。然而，随着物权法的制定与实施，土地承包经营权的物权性质得到了法律的确认。承包经营权的物权化，有利于保持权利的长期性和稳定性。

特别是我国物权法在制定过程中，考虑到中国农村是一个熟人社会，没有将登记公示作为获得土地承包经营权的必经程序，物权法第127条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”因此，在土地承包经营权的取得方面，登记不再是一个必经的程序，没有登记的土地承包经营权照样是一种物权。以家庭承包方式取得的土地承包经营权，农村土地承包法第22条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”而后根据物权法第127条规定，县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证并登记造册，确认土地承包经营权。在流转上，承包方可采取转包、互换、转让等方式流转，根据《农村土地承包经营权流转管理办法》，承包人还可以采取出租、入股方式或者其他符合有关法律和国家政策规定的流转方式。在保护方面，依《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第6条的规定，因发包方违法收回、调整承包土地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，承包方面要求返还承包地的请求，人民法院应予支持。物权法同样规定，承包期内发包人不得调整、收回承包地。国家对家庭承包方式取得的土地承包经营权赋予了物权的保护方法。

通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等获得的土地承包经营权，是物权还是债权的判断上，在物权法实施以前，则更多地采用物权制度中的不动产物权公示原则，以登记与否来判断它是物权还是债权，以及采取何种保护方式。如农村土地承包法第49条对以其他方式承包土地，已依法登记取得了土地承包经营权证书的土地承包经营权，才赋予了相应的物权效力。在物权法实施以后，它同样根据物权法第127条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”在流转上，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第21条：“承包方未依法登记取得土地承包经营权证等证书，即以转让、出租、入股、抵押等方式流转土地承包经营权，发包方请求确认该流转无效的，应予支持。但非因承包方原因未登记取得土地承包经营权证等证书的除外。”经依法登记取得农村土地承包经营权证的，可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。在保护方面，如果发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权。对于未进行登记的以其他承包方式取得的土地承包经营权，在权力性质上被认定为债权。即“生效在先合同的承包方取得土地承包经营权”；在合同生效时间无法确定的情况下，则“已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权”。

三、影响农村土地承包经营权稳定性的因素分析

在现行立法及司法解释上，我国对农村土地承包经营权采取区分情况分别对待的方式，从长远看，它并不有利于农村土地承包关系的长期稳定。原因主要有两个，一是在现行户籍管理下的农村人口的变动因素，二是在工业化过程中征地引起的农村土地的变动因素。这两个变动因素对家庭承包方式取得的农村土地承包经营权的影响更值得关注。

首先，以家庭承包方式取得的土地承包经营权与家庭成员是否具有集体经济组织成员资格密不可分。在市场经济条件下，社会成员因多种原因频繁地迁徙已是一个不争事实。农村人口因求学、打工等各种原因，纷纷走出农村，有些在城市已有了相对稳定的工作和收入，已经定居城市，而有些由于各种原因在城市与农村之间流动，当城市有相对好的工作机会时就来到城市，当城市工作机会不多时就返回农村。同时，我们还忽略了一个城市走向农村的趋向。即当农村发展到一定程度后，必然也会有一部分拥有技术或资金的人想放弃城市户口和生活方式，力求到农村去寻找土地进行创业发展。所有这些农村人口的变动因素都会给农村集体经济组织成员资格的认定上带来困难。虽然最高院已经建议全国人大进行集体经济组织成员资格认定方面的立法，但这种立法本身只能解决集体经济组织利益分配的资格问题，而无法阻止因各种原因导致集体经济组织成员的频繁变动。新加入集体经济组织的成员与集体经济组织原有的成员之间，在集体经济组织利益分配上的矛盾必然会日益显露，由于原有成员在数量上逐渐减少，新增成员数量上逐渐增多，矛盾双方力量对比就会逐渐向新成员之间倾斜，土地作为农村最基本的生产资料与生活资料就会成为矛盾最集中的方面。农村土地承包关系的长期稳定政策在这种矛盾面前变与不变的抉择，既关系到农村稳定，也关系到农村发展。

以家庭承包方式的农村土地承包经营权，在流转上既不允许抵押也不允许继承，但同时，为了稳定农村土地承包关系而实行“增人不增地，减人不减地”的政策，从农村土地关系的长远来看，这些法律与政策规定会发展出一个矛盾的结果。一方面，农村新增人口需要土地资源；而另一方面，一些农村土地承包户由于人口变化，缺少了从事农业的劳动力，但他们又把持着土地资源，因此，新增人口与这些承包经营户之间必然会形成矛盾，这将会影响到农村土地承包关系的长期稳定，也会在农村生成一些不可避免的利益冲突。

与上述矛盾同时存在的另一个现象也影响着农村土地承包经营权的稳定。以家庭承包方式取得的农村土地承包权在流转上受到限制，这些限制在承包经营户人口延续正常，及具有集体经济组织成员资格的人口变动较小的情况下，不会发生大的影响，但是当这些承包经营户人口变动较大的时候，这些承包经营户的土地承包经营权就处在不稳定的状态下。这种不稳定的状态很有可能影响到这部分土地效益的开发。想利用这部分土地的人会因为这种权利的不稳定状态而失去长期投资的兴趣。由于社会经济生活的变化，人口的变动的频繁，具有这种不稳定状态的土地承包经营权会变得越来越多，这可能会发展成为农村土地关系的另一个值得关注的方面。

其次，农村土地承包关系的另一个变动因素是中国工业化过程中必然会产生的一个现象即征地。国家目前正在积极地制定农村土地征收补偿新标准。这些努力是想给予失去土地的农民一个相对公平的补偿，化解因征地过程中产生的社会矛盾。但这只是因征地产生矛盾的一个方面，矛盾的另一个方面是征地对农村土地承包关系长期稳定政策带来的冲击。

在审判实践中，有一种观点认为，土地在被征收之时，就意味着发包人与承包人的土地承包合同关系的解除。因土地征收而获得的土地补偿金归发包人即集体经济组织（或村委分、村民小组）所有，该补偿金由集体经济组织（或村委会、村民小组）依一定的原则和标准在集体经济组织成员内部按现有成员数量进行分配。这种观点在沿海发达地区实施得较为普遍，也得到了广大村民的认可，很好地解决了村民之间因征地补偿金分配产生的矛盾和冲突。但这种分配方式的实施有一个情况似乎没有引起应有的注意，这就是，这种分配之所以不会给农村土地承包经营权产生大的冲击的原因在于，这种征收往往是将一个集体经济组织（或村委会、村民小组）的全部土地都征收了，它不再存在土地承包经营权的重新配置的问题。集体经济组织只须解决将土地征收转化来的利益在现有成员之间一次性分配问题，它或者是分配标准问题或者是成员资格问题，它与土地承包经营权已经无关了。

但是，如果征收采取对一个集体经济组织（或村委会、村民小组）的土地进行部分征收的话，这种征收与土地承包关系长期稳定政策的矛盾就出来了。如果某些承包经营户的部分土地或只有部分承包经营户的土地被征收了，按照前一种分配方式，这些承包经营户将失去土地承包经营权或部分土地承包经营权，但同时，他们只能获得很少补偿，那么在土地经营权长期不变的情况下，失去了土地经营权的承包经营户该由谁来补偿又怎么补偿？分配了土地补偿金的集体经济组织自然有义务承担着这一责任，当必须对这一损失做出补偿时，是不是就意味着该集体经济组织的土地承包经营权就得重新合理配置，若这样，土地承包关系长期稳定的政策在这一集体经济组织里面就变成了一纸空文。如果不采取这种配置方式而采取谁承包的土地被征收了就由谁获得征收土地补偿金的方式，那么，结果就可能会这样：在30年或更长时间后，由于人口的变动，必须对剩余土地的经营权进行重新配置的时候，这部分当年已获得土地补偿金的承包经营户就会排除在土地承包经营关系之外。如果他们基于集体经济组织成员资格重新参与土地承包经营权的配置，这些人实际就是在夺取他人的利益。这就是中西部地区一些村民在土地征收过程中对土地承包关系长期稳定政策的一些担忧。这种担忧必然会影响到农村土地承包关系的长期稳定。

如何解决上述问题，确保农村土地承包经营权的长期稳定，促进农业与农村经济的持续协调发展，恐怕还需要对土地承包制度进行进一步的探讨。