农村土地流转

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摘要：土地是农业的生产要素之一，由于我国农村人口的众多，劳动力富余得多，要想提高农民的生活水平，不能仅通过农业来实现，要跳出农业实现农村经济的发展，提高农民的收入。因此，在此过程中，必然会产生土地的流转。目前我国农村土地流转的形式虽然各地特点上有些差别，但是土地流转的形式大体上包括五种:转包、转让、互换、反租倒包、土地股份合作。农地流转不仅发生在经济发达地区，而且还包括贫困地区，甚至在全国各地都普遍流行;有农民相互之间的自发流转，也有组织化、程序化的土地流转;农地流转后的经营对象包括原来的种粮大户，也涉及到各类工商企业，经营内容包括种粮、发展高效种植、养殖业等。

关键词：土地流转解决机制农村经济

农村普遍实行以家庭承包经营以来，农民有了相对稳定的土地使用权，为解决承包地块分散、种田效益不高，农业劳动力不足等问题，一些地方的农民自发地通过互换、转包、转让等方式进行着小规模的土地流转。党中央尊重农民的首创精神，及时予以肯定，明确提出“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行”，各地认真贯彻中央农村土地承包政策，落实延长农村土地承包期30年，在稳定农村土地承包关系的同时，积极探索农村土地流转制度的改革。随着农村经济发展步人新阶段，农村土地流转也出现了新变化。

一新中国农村土地制度的历史回顾

1.农地流转的萌芽阶段（1979—1983）

解放后的，使我国彻底打破了由地主垄断土地的格局，村土地私有制改造为集体所有制，土地归农，集体经营，按人均分。土地不得出租、买卖或以其他形式非法转让，国有企事业单位用地必须由国家统一征用、无偿划拨。1979年，家庭联产承包的改革大潮迅速席卷全国。到1983年底，全国各地包干到户的农户已占国内总农户的94.5%，农村改革取得了初步成果（但当时国民经济仍在计划经济基础上运行,计划经济为主，市场调节为辅，农村土地承包基本上还是按劳或按人均分，且未说明土地承包多长时间。这一阶段，可以说是我国农村土地流转市场的“雏形期”，土地流转具有自发性、隐蔽性、无序性特点，而且有偿与无偿并存。

2.农地商品性争论阶段（1984—1987）

1984年，十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》第一次明确提出“社会主义有计划商品经济”理论。与此同时，国务院《关于1984年农村工作的通知》规定，“土地承包期一般应在15年以上”。以此为起点，关于“农村土地商品性问题”引发了全民性争论。这一阶段，虽然国家政策和法律仍不允许土地买卖、出租或以其他形式转让，但理论界已开始高度关注农地的商品性研究。实践中，农地流转的规模和范围进一步扩大。

3.农地市场迅速发育阶段（1988—2003）

1988年，《宪法》修正案删除“土地不得出租”规定，增加了“土地使用权可以依法转让”规定，为土地市场发展扫清了法律障碍。当时，城市土地的有偿使用得到国家政策的大力支持，农地使用权正式依法步入商品化的发展轨道，农地流转市场开始在我国初具规模。这一阶段，对农地流转市场的客体存在两种观点：一部分人主张改革土地所有权，所有权也可以进入市场；一部分人主张搞活土地使用权，主要是土地经营权进入市场，最终后者占了上风。实践中，土地使用权和所有权两个市场均不同规模的客观存在。

4.农地市场逐步规范阶段（2004年后）

2003年实施的《农村土地承包法》虽然对农村土地流转发挥了相当大的规制作用，但由于配套措施没有跟上，实践中，承包合同形式不完备、经营权证发放不到位、随意变更或终止合同、剥夺农村土地承包经营权等一系列问题随之出现。从2004年开始，中央又出台“一免两补”等惠农政策，全面实施“振兴东北、西部大开发”战略，虽然促进了农民增收和农业增效，农地价值得到深度挖掘，推动了农地市场持续活跃，但是，农民抢种土地、涉农纠纷增多、政府违法批地、乱占滥用耕地、随意改变土地用途、征地补偿落实不到位等问题也随之增多。

二农村土地使用权流转现状分析

1.农村土地使用权流转提高了生产效率

中国己经进人了由传统农业向现代农业发展的新阶段。2007年中央“一号文件”已明确指出了发展现代农业是当前建设社会主义新农村的首要任务。我国目前的农业在很大程度上还是传统的、原始的小农小本耕作经营，2.4亿农户每户平均经营0.5公顷的土地，属于“超小型”农户经济高成本低效率的小农经营，成为阻碍农业发展的“瓶颈”。形成这些问题的原因，一方面是“人少地多”的格局，随着10年来工业化进程的加快，农村土地流失现象严重，耕地面积由19.5亿亩下降为183亿亩，由于在科技进步过程中资本有机构成持续走低和农村劳动力人数绝对增加，再加上二元经济结构的转换迟滞，农村剩余劳动力积压在日益短缺的土地上，妨碍农村土地形成适度经营规模;另一方面是农民承包土地的使用权流转进展十分缓慢，土地不能按照市场效益原则进行合理流转与优化组合，使家庭小规模承包经营的格局长期化与凝固化，农业专业化程度偏低，农业产业结构单一，农业生产机械化的规模作业也受到阻碍，难以形成规模效益。发展现代农业，提高土地产出率、劳动生产率的根本出路在于扩大经营规模，即用以机械为主的作业替代以人畜力为主的作业。扩大经营规模要以农村剩余劳动力的转移和完善的土地使用权流转制度为前提。

2.促进了农业规模经营和科技进步

土地流转有明显的正面效果。它促进了农业规模经营和科技进步，加快了农业产业结构调整步伐，提高了土地产出效益。但是，对于以集体组织为主体的反租倒包、股份合作制等流转形式，却存在着较大的争议。反租倒包、股份合作制可以通过规模经营和引入外部资本，发展高效经济作物，提高土地收益水平，应该给予鼓励和支持。加上部分地区劳动力转移并不充分，一些农户承包的土地被收回后，可能产生生活上困难的问题，容易引发社会矛盾。因此，主张慎重对待土地的反租倒包和土地股份合作制。

3.土地流转中形成的规模化经营是农业发展的动力

农村土地的分散化、零碎化严重制约着农村劳动生产率和土地生产率的提高，大规模机械化生产与经营在土地规模过小的情况下是一筹莫展，望“土”兴叹.而实现土地适度规模经营是我国加快农村经济发展的必然趋势和客观要求，因此要实现土地规模经营就必须加快土地流转的速度和规模.农村土地流转适应我国的基本国情:耕地面积极为有限、分散化、零碎化和农村剩余劳动力数量庞大且农村劳动力、耕地面积分布都不均，劳动生产率低下，土地生产率增长动力不足，人地资源的配置不合理等.

三农村土地使用权流转存在的问题和原因

1.农村集体土地所有权不明晰是根本障碍

在《农村土地管理法》中集体被界定为乡(镇)、村和生产队(村民小组)三级，而《民法通则》中集体则被界定为乡(镇)和村二级。从而在微观上形成了“农民集体”、“集体经济组织”、“村民委员会”或“乡(镇)政府”对同一块土地都可以拥有所有权的模糊状态。这种模糊而不彻底的现有土地产权制度安排，使农民对土地仅拥有承包权和经营权(使用权)，导致土地流转不畅，使土地的自由交易无法正常进行。在一定程度上使农业的规模化经营面临许多制度上不可逾越的障碍。这已成为土地集中和规模经营的硬伤，并严重阻碍了农户进入产业化经营组织和规模生产。势必束缚我国农业现代化的前进步伐和国家或地方宏观经济规划政策的实施。

2.制约着土地配置效率的提高

当前我国农村土地使用分散、经营规模狭小，土地利用格局僵化，这必然从两个方面制约着土地配置效率的提高。一是妨碍农业技术改造进程；二是阻滞我国传统农业向现代农业的转变过程。其中最主要的表现就是先有农民家庭半自给性小规模土地承包经营技术长的农民兼业化，使土地蜕化为“生活保险手段”，致使土地经营的目标不是追求货币收益最大化，而是获取稳定的口粮保证，从而使土地配置失去效益原则。因此，农村土地经营制度变革与创新的主要目标之一，就是按照规模经济原则，逐步改变现有分散、狭小、低效、僵化的土地经营格局，发育独体流转集中机制，实现与我国国情相符合的农村土地适度规模经营。

3.社会大环境所限制

目前，城市工业和乡镇企业，吸纳农业剩余劳动力的能力十分有限。而且，随着市场竞争日益激烈，企业经营环境较为艰难，城镇为了保证国有下岗职工和新增劳动力的就业需要，出台了许多歧视农民工的政策，农业剩余劳动力转移缓慢。而且转移后的工作具有很大的不稳定性也造成农民难以彻底离开土地，他们把土地视为自己最后的保障线。所以，就业社会化的障碍无法突破，土地使用权的流转也不可能会出现新的跨跃。

4.土地流转市场的不健全

无合同约定的土地流转面积占绝大部分，有合同的土地流转也不够完善，没有统一的合同格式，有的合同没有承包农户签字，有的合同与政策法规相违背等。土地流转服务工作跟不上，村集体组织的作用没有得到充分发挥，中介服务组织严重缺乏。在没有监管的情况下，流转的土地改变了用途。农户在其中的利益受到严重侵害，其运行的基础不是规范的制度体系，而是人为的政策注入;农村土地流转的二级市场主要是农户之间的土地交易行为，其运行的特征是自发性、混乱性、盲目性与无序性，二级市场流转空间狭小，缺乏有效的中介支持与政策引导。

农村土地使用权的市场化流转机制的缺陷是由市场本身的组成和结构上的缺陷所决定的，反过来，如果存在缺陷的市场机制一旦形成并固定化，它又会使市场组成和结构上的缺陷放大，并形成一个相对均衡的农地流转市场系统，这样的存在内在缺陷的系统如果没有外部的动力使其结构和组成趋向完善，而任其自由发展，整个系统将趋向恶化。

5.法律法规不完善

近年来，立法虽然关注到土地承包经营权流转问题，如2002年我国《农村土地承包法》涉及土地流转的规定多达30余条，详细规定了土地承包经营权流转的原则、方式、程序等，并取消了若干不合理的限制，包括《农业法》、《物权法》等也有相应规范，另外还散见于《合同法》、《民法通则》、《担保法》及最高人民法院的司法解释中以及其他相关的行政法规、规章中。但总体看比较原则、粗疏存在法律空白，同时法律规定较为分散，没有形成系统性的法律机制，缺乏可操作性的具体规范。这就必然导致处理土地流转中产生的矛盾与纠纷缺乏明确的法律依据;土地流转双方(或三方)的权力、义务难以明确，其利益补偿关系难以协调，转包、转让价格难以确定等问题，不便于土地流转的规范运作。

四解决之策

长期以来，我国对于土地制度与国家性质间的关系的固定观念导致了土地使用权流转的困难。对农业和农村的投入国家应占主体地位，同时也要为农户提供条件、创造其投入的积极性。要实现土地使用权的有效流转，必须制定利于市场动作的配套措施。

1.建立农村土地流转的中介组织

完善土地流转合同及土地市场的运行机制来促进农村土地的流转。国家通过相应的政策保护土地使用权流转的有效性，同时要为流转提供交易平台即鼓励或帮助在每个乡(镇)建立一个或多个农村土地流转中介组织。中介组织要到相关部门登记注册，要有固定的办公地点，要有一套办公程序。中介要有独立性，不能由政府代替。真正实现为土地供需双方牵线搭桥的作用。交易达到实现使用权转移时，土地流转合同是保证双方权益义务的有效证明，因此要完善土地流转合同，明细合同中的条款，既要便于实行，又要保护双方的利益。

2.市场化运作

市场运作能有效促进土地、资金、劳动力、技术的自由流动，实现生产要素的最佳配置；企业经营模式利于减少交易费用，获取规模效益，从而提高农业劳动生产率，推动“二元经济”向“一元经济”的转变。农业产业化经营本身具有制度的优势，能有效地规避风险，减少信息成本和交易费用，实现外部利润内部化，获得制度收益。由于传统的“二元经济结构”影响，导致土地产权模糊，不利于土地的有效流转；城乡分治的户籍制度阻碍了劳动力的流动和农民身份的变迁；社会保障制度的缺失延缓了农业产业化的有效集中。制度需求成为农业产业化进一步发展的必要条件。农业产业化在我国十多年的发展已初具规模，取得了明显的经济和社会效益，成为市场经济条件下克服农户家庭经营自身缺陷的重要选择。在市场经济背景下，农业产业化经营模式最显著的特征集中体现为企业化经营与市场化运作模式。

3.实现土地规模化经营

实现土地的规模化经营正是促进我国农业发展的新契机。众所周知，商品的生产都存在着一个适度规模问题。在一定的规模上，商品生产的诸要素之间能达到合理的搭配，效益是最优的。当然，农业生产也不例外，对于我国目前存在土地经营规模过小问题，可以通过适当的制度变革，达到土地的规模化经营。

4.扩大土地使用权流转市场的需求

鼓励大型农、工、商企业投资农业，提高农业的比较效益。农业生产同其他产业相比，生产周期长，资金回收慢，面临的市场风险和自然风险大，而农业的平均利润率又低于其他产业，是典型的社会效益高而经济效益低的弱质产业。如果平均利润机制不能形成，农产品成本高昂而利润低下，对于追求利润最大化的“经济人”而言，农地使用权市场的需求缺乏基本的利益驱动，土地的撂荒状态也就不足为奇了。为此，必须鼓励农、工、商企业进入农村，在农业中引入现代科学和管理技术，加上大型企业的规模化经营，提升农业的平均利润率和边际效益，使农业向赢利型行业转变，从而激活土地使用权市场的需求。

同时还要加大财政支付的转移力度，建立农业风险的防范机制。由于农业面临的不确定性因素较多，风险成本高，效益极其不稳定，压抑了农地使用权流入者的积极性。而农业的发展，农业风险成本的降低，需要建立农业风险的防范机制。对农业技术研究、基础设施建设和农业可能遭遇的自然灾害，要建立政府补偿规划。农业对工业的长期支持，却造成利润率本来就相对较低的农业发展缓慢，比较利益低下。所以加大财政支付的转移力度，由抽取农业向反哺农业转变，调整农业的比较利益关系，对农地使用权的流转是非常重要的。

参考文献：