村民自治制度管理

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内容提要：村民自治制度是当前农村治理的基本制度。相对来说，理论界和实践部门对村民自治制度的关注集中于自上而下的推行，忽视了因为村庄本身的不平衡所产生的村民自治实践状况的不平衡性。本文讨论了村集体经济状况对村民自治的决定性影响，讨论了村庄规模、村庄社会关联、村庄精英等构成村民自治基础的因素，讨论了村民自治实践差异的现实原因。认为在当前的村民自治研究乃至所有关于农村制度的研究中，不能局限于制度文本和总体状况的描述，而应考察自上而下的制度安排在不平衡乡土社会实践的过程与后果，同情地理解制度实践的现实，从而提高制度研究和农村研究的学术水平。关键词：村民自治村集体经济乡村关系乡土社会不平衡性

一、引论

2001年，我们在山西、湖北、山东、吉林、安徽、江西、浙江、江苏、广东和北京各选择一个村作了关于村民自治实践状况的调查。调查选点是随机的，没有典型性，但比较真实。调查报告的作者都是近年活跃在村民自治研究领域的年轻学者，都有过较为长期的农村调查经历，调查经验比较丰富，调查报告生动有趣，提出的理论问题和政策问题令人深思[1]。

这些调查报告大都关注两个方面的问题，一是村民自治的政策后果，二是村民自治的村庄基础。村民自治也可以看作一种民主化的村级治理制度[2]，其目标是在国家不能为村庄提供足够秩序的情况下，通过改善村庄的治理来提供自足的村庄秩序。改善村庄治理的具体办法就是《村民委员会组织法》上规定的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。从调查报告的情况来看，村民自治大大改善了村庄治理，从而为村庄秩序提供了制度基础。不过，村民自治也带来了问题，这些问题在不同村庄的表现相当不同，抽象地讨论村民自治的好和坏，功与过，是不能解决问题的，必须深入到村庄内部来看村民自治这一自上而下安排下来的制度，讨论村民自治制度与村庄的对接过程，与村庄自组织资源，与村庄集体经济状况，与村民的面子、宗族观念，乃至于与村民的性格和村民与村民之间的相互联系状况的相关性，从而理解村民自治的实践过程，看到制度背后的社会基础。村庄自足的秩序需求，自上而下的制度安排，当前村庄本身的社会状况，构成了调查报告的关键词。

二、村民自治制度安排的分类标准

在对调查报告的编辑上，我们将派性和集体经济状况作为分类的主要依据，而将选举和村庄秩序作为了共同项。这样编辑的理由，是民主选举作为村庄政治中最为耀目的事件，对村庄治理的影响最大，也是当前村民自治制度安排中实施最为彻底有效，最不同于传统村庄治理方式的方面。民主决策本来是村庄治理中更为基础的方面，可惜当前民主决策在实践中落实的不好，不如民主选举普遍落到了实处。选择选举作为共同项的另一个原因是，正是选举这个牵动所有村民和村干部的戏剧化事件，最为彻底地将村庄社会的形貌表现了出来，反过来又构造了村庄社会本身的形貌。村集体经济状况往往决定了村庄治理的方式，也决定了村庄选举的方式，村庄选举又制造或强化，有时也消解了村庄的派性斗争。

具体来讲，村集体经济状况对村民自治的影响极大。所谓村集体经济，就是村级组织可以获得或掌握使用的经济资源，较多的村集体经济资源不仅可以减少向村民提取经济资源的数量，缓和当前农村普遍存在的因为收取提留产生的干群矛盾，而且可以通过向村民分配村集体创造的公共物品，获得村干部对村民的主动性。较多的村集体经济资源，提高了村级组织的运作效率，强化了村干部对村民的优势地位。引入村民自治制度以后，村民有更多参加村务活动的积极性，更愿意参加村委会的选举和村务决策。在村级组织不仅不需要向村民提取经济资源，而且可以向村民分配公共福利时，村务决策，尤其是通过村民代表会议决策的合法化了的村务决策，具有强大的执行能力。而村集体经济很少的村庄，村级组织不仅不能代替农民向国家交纳税费，而且办任何一件事情都需要村民出钱出力，由此造成农民负担过重和干群关系紧张，村民以拒交税费来抗拒村干部的权威，村民获得了对村干部的主动性。引入村民自治制度以后，村民既可能通过民主的办法来抵制上级过多的提取，也可能通过选择好干部，达成善协议，来改善村庄治理，提高村庄公共物品的供给能力。但是，因为村集体经济资源较少，村干部的正当报酬不会太高，村民达成合作协议涉及出钱出力而难度骤增，少数反对合作的村民成为村庄公共物品提供越不过去的坎。从村民方面看，要么对村庄事务参与过度，要么对村级治理漠不关心。总之，村集体经济资源的有无与多少，对于村民自治的过程与后果具有决定性的影响。

较多的村集体经济资源因其本身的来源与性质的不同，而会对治理产生相当不同的影响。具体来看，一类村庄的集体经济资源主要来自村办企业，这类村庄的村级组织掌握着大大优于一般村民的经济资源，并因此具有远高于一般村民的权威。这类村庄的村干部具有很强的绵延性和传递性，即使是村委会选举，也大多是由村级组织自身的决定和上级组织的干预，决定了村干部的当选。在那些由能人办村办企业起家的明星村，如华西村、南街村，情况更是如此。苏南的村办企业发达，其村级治理或村民自治的过程便大多是这种类型。另一类村庄的集体经济资源主要来自于卖土地的收入，这类村庄的收入来得太容易，且与某个村干部的个人魅力没有关系。简单地说，这种收入很难归入某个村干部和村级组织的经营才干，与个人无关。这类村庄获得的集体经济资源便面临着村民强大的分享压力，在村民自治的过程中，村民可以分成一派又一派组织起来分享村集体收入的成果。这类村庄，村民参与村务积极，村干部本身缺乏自我绵延与传递的能力，村委会选举成为动员全村村民的最有力武器，村民代表会议吵得一塌糊涂。这类村庄大多集中于个体私营经济发达的城郊型农村。目前发生的村委会主任罢免案之所以大多发生在温州、珠江三角洲等私营经济发达的地区和城郊型农村，不是没有原因的。

村集体经济较少的村庄也有激烈的争斗，具体可以分出两种类型，一类是与传统因素联系起来的争斗，诸如与宗族意识、面子观念、宗教信仰等相联的争斗。另一类是与少数村干部或村民个人利益密切联系起来的争斗。这两种争斗在目前的中国农村，因为传统深入农村的能力大大下降，而更多表现为上层的、间接的且间歇性的争斗。相对来说，与传统相联系的村庄争斗更加稳定和深入，在村庄的动员能力更强，具有“派系”斗争的特征。而在那些村集体经济较少且传统断裂的村庄，即使发生争斗，也仅限于上层少数人中，这种争斗很不稳定，动员能力弱，以利益许诺为基础建立起来的分派斗争只能是派性斗争。派性斗争最重要的特征是以两个争斗的个人为中心建立起来的，争斗双方中一方的退出，即意味着派性斗争的结束[3]。

大多数集体经济贫乏村庄即使引入村民自治制度，也并不因此产生戏剧性的场面。一切似乎都没有变化，村民对村委会选举十分冷漠，更不用说对村务决策的参与了。多数村民的想法是，只要村干部不找我收钱，他们做什么事情与我何干！不过，当村民因为诸如水利工程、桥梁道路等设施被破坏，社会治安、道德水平等基本需要不能得到满足时，他们是迫切期望村干部来为他们提供公共物品和村庄秩序的。村民自治是提供公共物品的一种办法，这是一种民主的办法，试图通过村民本身的参与来约束村干部的不良行为，提高村庄资源的动员能力，从而为村庄秩序提供来自村庄的基础。实践中的很多村庄是比较好地达到了这个目标的。问题是，这种办法并非一了百了。离开了村民的参与积极性，离开了对少数村民不合作倾向的约束能力，村民自治这种民主治村方法的效果要大打折扣。必须将村民自治的效果与村民的行为倾向，与村民与村民之间的关系状况及这种关系对村民行为的约束能力，与村民和村干部及村庄精英的互动状况相联系，来讨论村民自治的村庄基础在那里。随后应该讨论村民自治的相关政策问题。

三、村民自治实践中的理论问题

先来讨论与村民自治实践相关的理论问题。这里讨论的理论问题，仅是一个方面，即村民自治制度村庄基础的方面。

1、村庄的规模。这里及前面讲的村庄，也就是村委会。村委会的规模即其人口的多少和地域的大小。当前的村委会一般是承接时期的生产大队而来。生产大队下面的生产小队改为村民小组。初期实行“一大二公”，生产单位规模较大，带来极大的效率损失。1962年八届三中全会通过的《60条》确认了“三级所有，队为基础”的原则，将生产队作为组织劳动的基本单位。生产队一般20-30户人家，百余人，是一个相互熟识的熟人社会，这种社会中，因为相互熟识，可以相互监督，舆论约束也比较有力，从而减轻了体制本身的问题，使可以再延续20年之久。建立在生产小队之上的生产大队及以此为基础建立的村委会，规模较生产队要大一个数量级，在这种规模的社会中，村民不再相互熟识，舆论压力下降，一致行动能力不足，村民与村民之间的互动往往经由村干部这个中介。我们将村委会这样一个规模的社会称为“半熟人社会”[4]。作为“半熟人社会”的村委会，人们的行为方式和行动能力具有“半熟人社会”的特点，特别是在村委会选举及村务决策中，不理解村委会半熟人社会的特点，很难理解村级治理的某些方面。

2、村民与村民之间的联系。村民与村民之间的联系，我们叫做“村庄社会关联”[5]。“村庄社会关联”指村民之间关系的性质、强度及其广泛性，尤其指建立在这种关系之上的村民一致行动的能力。任何一个社会得以延续，都是建立在社会成员相互合作基础之上的，与其他人无联系不合作的原子化的个人，是现代社会所淘汰的对象。村民自治及村庄秩序的获得同样有赖于村民的合作或村民之间建立有强有力的关系，正是村民之间强有力的关系，使得村民会议通过的决策不只是对赞同者具有约束力，而是对全体村民具有约束力。这种约束力不是凭借暴力，而是凭借村民心中的正义和他们对村庄正义的敬畏。他们受到村庄舆论及与这种舆论密切相关的村民与村民之间关系的约束。村庄社会关联不是凭空产生的，它与村庄现状密切相关的。其中的两个方面尤其与村庄社会关联关系密切。一是村庄传统的状况。宗族意识构成了村民之间的宗族联系及与这种联系相关的一致行动能力。面子观念则造成了舆论本身的力量。二是村庄经济社会分化的状况，即在村庄内部因为资源分布不均衡而产生的一些占有优势资源的村庄精英对一般村民的影响能力，这种影响能力是村庄形成群体行动的一个基础。不同村庄的社会关联程度并不相同。当前市场经济与现代传媒的进村和村民的自由流动可能性，对于村庄社会关联状况有极大影响，这会构成对村民自治这种治理制度的影响。这方面的研究十分不足。

3、村庄精英。村庄精英是一个“古老”的研究课题，诸如对乡村土绅的研究和“长老统治”的说法。村民自治是一项授权村民的治理事业，但这并不是说村里的所有事情都由村民去做，也不是说每一个村民所做的事情和他们的影响力是相同的。正是因为村民之间各不相同的影响能力，构成了村民本身的结构分化，这种结构分化塑造了当前村庄治理的现状[6]。

所谓村庄精英，就是村庄中较一般村民影响力大，行动能力强的人。这些人拥有诸如经济、文化、社会诸方面的优势资源。村庄精英影响力的大小和方式及村庄精英数量的多少，与村庄本身有密切关系，宗族头人、宗教领袖和经济大户是些高大威猛的村庄精英，这样的人不会很多，却“力大无比”。“大社员”、小地痞是些细小琐碎的村庄精英，这样的村庄精英数量虽多，影响力却很有限。村庄精英往往不只是在村庄范围活动，他们可能将主要的时间与精力放在村庄以外，对于村庄治理没有兴趣。这样的村庄精英，严格说是不在村的精英，与村庄治理关系不大。还有一些人虽然一直在村庄以外生活，却十分在意村庄生活，他们的生活面向村庄，这些不在村的人事实上是在村精英。细致观察村庄精英的状况，对于理解村庄治理，尤其是村民自治引入之后村民的行动和村庄决策的达成，会很有意思。也就是说，因为村庄精英本身的状况不同，造成村民自治这个全国一统制度安排实践后果的不同。以上三点讨论，只是希望回答为什么实践中的村民自治过程与后果的不同。过去学术界和政策部门过于关注村民自治制度实践中的政府方面，自上而下的方面，这也是村民自治制度实施之初所应关注的主要方面。当前的村民自治制度已实践10余年，仅从自上而下的视角来看，显然不够，因此，我们将村民自治研究中的理论问题定位于村民自治的村庄基础。以上三个方面在全国不同村庄的表现相当不同，就必然造成村民自治这一民主化村级治理制度实践的不同。这样我们就会对村民自治实践有一个更为理性的判断。

四、村民自治实践中的政策问题

引入村民自治制度的首要目的是为了解决村庄秩序自足提供的问题，因为国家在现代化的进程中无力为庞大的农村社会提供足够的公共物品。不过，村民自治制度还必须同时解决国家向乡村社会的渗透能力。在当前的行政体制下面，乡镇一级设基层政权，但乡镇这个基层政权的范围太大，一般人口在5万左右，地域数十乃至上百平方公里，区区乡镇干部无法将诸如计划生育、收粮派款等繁重的任务完成，他们无力面对数量庞大的村民。何况他们根本不可能熟悉村民。村委会是一个半熟人社会，千人左右，村干部对每个村民都很熟悉，正是村干部可以成为乡镇行政离不开的腿。这样一来，村干部就不仅要成为村民的当家人，而且要成为乡镇行政的人。这就面临着村民自治的第一个政策性问题：乡村关系问题。在不同的地区，乡村关系面临的问题并不相同，因此，在乡村关系政策上面所留有的空间也不相同。有些农村地区，乡镇政府的首要难题是计划生育，如江西农村。大部分不发达农村地区，乡镇政府的首要问题是收粮派款，是如何为农村义务教育提取足够的经费，如湖北、安徽农村。经济发达地区的农村，乡镇政府可能不再有计划生育或收粮派款的压力，但如何保证村级组织的有序运作，如何介入村庄内部派性争斗，如何保证村庄?参锲返挠行蛱峁纯赡艹晌缯蛘奈吠吹氖虑椋缯憬轮夼┐宓那榭觥?nbsp;总的来说，经济发达的农村地区，因为乡村组织掌握有大量经济资源，乡镇有求于村级组织的相对较少，而村级组织往往需要从乡镇一级获得合法性资源和权威资源，乡村关系方面，乡镇有更大的主动权。而在经济欠发达的农村地区，乡镇一级急切需要村级组织协助完成让乡村两级都感头痛的计划生育和收粮派款的硬任务，乡镇一级不敢得罪村干部，村干部也因为合法收入太少而工作难度太高，而缺乏当下去的意愿。乡镇有时默许村干部在合法收入之外捞取灰色收入，有时利用正式关系之外的非正式人际交往来笼络村干部[7]。

村民自治制度的引入，强化了乡村关系中事实上一直存在的以上问题的症结。当乡村合谋以向农民提取资源时，农民不会对乡村干部留有好感，农民要么对村庄事务漠不关心，要么联合起来将乡镇事务意愿过强的村干部选下来。农民联合起来的基础是他们的组织方式，在不同地区农民的组织方式是十分不同的。农民组织的一种方式是派性斗争。派性斗争首先是村庄内部分成两派的斗争。其中一派特别是处于村庄权力弱势的一派习惯打出为民请命的招牌，将对手置于与乡镇合谋的不利处境。选举中，乡镇事实上是希望干预以选出自己满意人选的，但乡镇干预的结果必然强化受到损害一派的愤怒，受到乡镇支持一派即使当选，也会不断受到另一派的“刁难”。乡镇因此更加难以完成向村一级渗透的任务。大多数乡镇目前终于知道，在村委会选举这类政策操作性很强的事情上，“按法律和政策来”，不带意志让村民选上谁谁当[8]。村委会选举的自由度越来越高。

高度自由的村委会选举，会因为村民的不感兴趣以及村民在原子化基础上的无联合，而变得没有力量，乡村关系依然按照惯性向前走。从完成国家任务的角度，这有可能是好事，但在当前中央政府事实上很难有效控制地方政府，地方政府很难控制乡村组织的背景下，各种劳民伤财的“积极行政”措施肥了部分官员，而折腾苦了本来很穷的村民。沉重农民负担和高额村级债务成为当前全国农村的恶疾，即为明证。经济发达农村地区的情况大不一样。村中两派斗争需要乡镇作为裁决者，乡镇较欠发达农村地区更超脱于村庄斗争，不仅超脱，而且事实上成为村庄争斗的受益者。这类地区乡村关系面临的问题与欠发达农村地区会很不相同。

显然，乡村关系在不同地区的表现和要求是相当不同的，这不仅与乡村组织面对的国家任务的不同有关，而且与农民的组织方式，村集体经济的发育状况等等有关。在笼统谈乡村关系之前，似乎应先分清是什么类型的乡村关系。与乡村关系紧密相关的是村支部与村委会的关系，所谓“两委关系”。“两委关系”也是当前村民自治实践中的焦点问题。与之相关制度设计很多，争论极大。总体来说，我们认为两委关系也如乡村关系一样，在不同地区因为面对的任务和所处村庄基础的不同，而会有不同的表现。关键是应将两委关系由一个抽象的理论问题回归到村庄中予以理解，将笼统的讨论具体化到实践中去。

五、结语

假若我们只是局限在制度文本和总体状况上研究村民自治，这种研究很快就会被实践抛在一边。中国是有9亿农民和960万平方公里国土面积的大国，经济和文化发展的不平衡是当前包括乡村在内的中国的显著特点，这种经济文化发展的不平衡，造成了村民自治制度以及其它诸种自上而下安排下来制度的不同生长基础。苏力在回答同一套法律在乡土社会的人民法庭和城市或工商发达地区运作的差别时写到：“这种差别主要是因为社会生产方式以及与之相伴的社会生活条件的不同，以及在这种条件下生活的人及其行为方式的不同。”[9]他主要讨论了法律实践因为经济方面的差别而造成的过程与结果的差别。如果将苏力的法律实践的差别换为国家自上而下安排的制度实践的差别，比如村民自治制度的差别，就会发现苏力结论的普适性。而如果不看得那么根本，我们还应看到，不仅是经济不平衡，而且有文化不平衡和其它不平衡的因素在决定村民自治制度实践不平衡方面的作用。学术界如何深入到不平衡的农村实践中去，理解自上而下制度安排的不同实践，并在此基础上理解诸如村民自治这些上面安排下来制度的处境，对于完善这些制度具有重要意义。对于学术研究当然也有重要意义。