农村土地管理

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土地是城市群发展的空间载体，土地的特殊性在于它是不可再生的资源，具有不可流动性。在城市群的发展中需要土地资本价格化流动。因此，盘活土地资源，加快农村集体土地制度改革，摆脱农民对土地的依附关系，更大限度地充分发挥土地的利用效率，都将有利于推动城市群发展。

我们已经取得了一个共识，城市群发展的前提是城市化，城市化的关键在于农民市民化。农民市民化的前提是农村集体土地征用后，农民成为城镇居民。因此，土地制度是城市群区域集约化的关键。城市群土地集约化制度可以分为两个方面。第一方面是农村集体土地的政策。这里又可分为两种情况：一是农村集体土地征用政策，即将农村集体土地征用为国有土地；另一是农村集体土地使用权不变的土地流转政策。另一方面是国有土地的城镇建设用地政策，即城镇规划与布局政策。这两种土地政策都对城市群的区域集约化起到至关重要的作用。

从客观上说，目前农村土地政策存在的问题主要表现在以下几个方面：

其一，我国农村土地的特点是人多地少，沿海的许多农村土地和劳动力的比例都维持在1∶1左右，承包地的有限性造成了土地产出率低，农民依靠土地收入维持生活，收入增长难以提高。农民对于现代农业的投入热情不高，对农业的技术创新的追求不强烈。由于农业的发展滞后，影响了农村城市化的进程。

其二，农民对进镇的欲望高。但是，土地政策中又将土地作为农民最终的生存、生活、发展和保障的资料。农民一方面对经营土地的热情不高，另一方面又想依靠仅有的农村承包土地。虽然土地征用或土地流转过程中解决了一些农民变市民的生活方式，但是在农村集体土地的流转中会产生许多复杂的法律关系，这也减弱了农民进镇的积极性，从而成为城市化和城市群发展的障碍。

其三，缺乏一套科学公正的农民宅基地价值评估体系。由于农村土地政策对农民宅基地长期以来没有有偿置换政策，致使许多农民“离村不离土”，进镇不卖屋，成为农村土地集中整理复垦的难点。为了解决农民宅基地置换问题，可以通过补偿的办法，来推动农民向城镇集中。

为了解决我国农村集体土地出现的诸多矛盾，在农村集体土地政策实行土地承包经营的基础上，我国2002年出台了《中华人民共和国农村土地承包法》(2002年8月29日第九届全国人大常委会第29次会议通过)规定：“所称农村土地，是指农民集体所有和国有所依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。”“农村集体经济组织成员依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年到七十年。”“在承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权益，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。”“承包人应得的承包利益依照继承法的规定继承。”“通过家庭承包取得土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”

我认为，农村土地的政策为城市化发展起到了有力的推动作用。通过农村集体土地的家庭承包责任制，最大地调动了农民经营土地的积极性，有利于农业的稳步发展，大大提高了土地的农业利用效率，提高了农业劳动生产率，提高了农民的收入，增加了农民的积累，为农民迈向城镇就业提供了物质基础。

对于农民来说，明确了土地承包期限，也就明确了农民在30年内，土地作为农民的生命之本，成为社会保障的基本依托，成为农民生存和发展的最重要的生产、生活和保障资料。

土地政策鼓励农民进镇发展，农民进入小城镇落户以后，在城镇就业进入一般的小城镇(不包含设区的市)可以不交回承包地。这条政策为农民自由选择进镇就业、落户和自由返乡继续务农打消了后顾之忧。

从城市化来说，农村的土地政策规定，可以实施农村集体土地的流转，土地流转将增加农民的规模化经营，鼓励农民进镇，加快农民向城镇居民转变。