农村土地承包经营权管理

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一、农村土地承包经营权的债权化与物权化：两种不同的立法模式

农村土地承包经营的形式既体现了我国农村土地社会主义公有制的性质，又充分赋予农民在一定范围内使用和经营土地的自主权利，极大地调动了农民的积极性、创造性。正因其在制度上所具有的无比优越性，这种形式受到立法者的高度肯认。然而，农村土地承包经营形式法律地位的确立并不意味着法律制度本身的完善。由于我国有关农村土地承包经营方面具体法律制度的缺失，农民在土地承包经营过程中的利益得不到有效的保护：作为强势主体的发包方往往仅凭自己的意志随意撕毁合同，使得农民本该获得的收益得不到充分实现；承包期限约定过短则使农民不愿进行长期的投入，导致土地经营过程中普遍存在着“图一时之利”的短期行为。凡此种种，极大地损害了作为民事主体的农民应有的权利，直接影响着农村经济效率的提高。尤其是随着我国市场经济的不断深入发展，这一问题更为突出。在这种情况下，我国法学界和立法者开始重新审视和反思：农民所具备的土地承包经营权利究竟应该是一种什么性质的权利，债权抑或物权？究竟应当采取何种类型的立法模式？

所谓农村土地承包经营权的债权化，是指立法者将农民所具有的土地承包经营权仅视为一种债权，从法律性质上讲，只是一种基于合同产生的请求权。此种权利的成立依赖于合同双方的自由约定，权利的内容也因承包合同的不同而有明显的差异，其救济的方式方法也只限于违约责任的承担，并不延及其他的救济途径。这种属性的权利主要受我国合同法的规范和调整，没有必要在合同法之外再制定专门的农村土地承包法，更不涉及在物权法中专设一章加以规范的问题。

而所谓农村土地承包经营权的物权化，则是指立法者不仅把农村集体组织成员所具有的承包经营权看做是一种基于合同所产生的请求权，而且是将这种权利作为一种物权来看待。就经营权的内容而言，也并非主要由当事人自主约定，而是由法律强行加以规定的。对于发包方侵犯土地承包经营权的行为，既可直接以法律所明确规定的侵权责任进行救济，也可依双方所订立的承包经营合同追究发包方的违约责任。对于发包方以外的第三人干涉和侵害经营权的行为，也可以法定的救济方式进行有效的救济。需要说明的是，正由于物权本身应具有的法定性特征，对承包经营权的规范除了依赖于合同法之外，还须通过专门的农村土地承包法或者在我国即将制定的物权法中设专门一章对其作出明确规定。

二、农村土地承包经营权的物权化：我国立法的现实选择

通过以上对农村土地承包经营权债权化和物权化的比较分析，可以看出这两种不同性质的权利有着不同的法律特征和运行机制。作为债权的农村土地承包经营权救济途径较为单一，但却更能体现双方当事人的意思自治；作为物权的农村土地承包经营权具有较强的强制性，当事人的自主意愿受到极大的制约，但是它却能够给经营权人提供较为充分的法律救济。然而，究竟何者更契合中国的实际呢？应当说，农村土地承包经营权的物权化是更为适宜的制度选择。其理由大概有二：

其一，采成文法体例的国家均将那些关乎基本经济结构，涉及生产关系根本体制的权利类型界定为物权，而将其他的权利类型界定为债权。就目前我国的农村土地承包经营权而言，其行使的好与坏直接关系着我国广大农村的社会稳定，深刻地影响到整个国家的长治久安。将农村土地承包经营权作为一种重要的物权类型加以确立是十分必要的。

其二，就目前农村的实际情况看，我国农村土地承包经营权所面临的主要问题来自于行政权对于承包经营权的随意侵夺。作为强势主体一方的发包方擅自撕毁合同，致使作为承包方的农民蒙受惨重的损失。为了更充分地保护处于弱势地位的承包方的合法权益，将农村土地承包经营权物权化、赋予权利人足够的救济途径无疑是一项极为有效的举措。

以上分析表明，将我国的农村土地承包经营权依法确定为物权性质的权利是非常必要的。我国目前有关农村土地承包经营权的立法也正是循着这一思路展开的。2002年8月29日第九届全国人大常委会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》以专门法的形式从总则、家庭承包、其他形式的承包、争议的解决和法律责任、附则等五个方面对农村土地承包经营权给予了物权性质的保护。我国正在起草的物权法（专家建议稿）中也在“用益物权”一章中单列“农村土地承包经营权”作为一个独立部分加以规范，用较大篇幅对农村土地承包经营权诸多方面的内容作了详细说明。由农村土地承包法和物权法（专家建议稿）的内容，并结合物权法理，可将我国农村土地承包经营权的物权化概括为以下几个主要方面：

（一）农村土地承包经营权效力的法定化

遵循物权法定原则，我国法律必须将农村土地承包经营权人（即承包方）权利义务的范围明确加以规定。具体言之，我国农村土地承包经营权人的权利与义务主要应包括以下内容：

1．农村土地承包经营权人权利的法定化

（1）承包土地的使用和收益权。这种使用和收益权在承包期间具有对抗所有权的效力，发包方无权随意撤销和侵害。

（2）土地承包经营权的流转权。土地承包经营权的流转权是土地收益权的自然延伸。惟有确保流转权的充分行使，才能使土地承包经营权人获得最佳的收益。关于流转权，须注意两点：首先，涉及耕地、草地等农用地经营权的继承问题，应将继承的对象限于土地的收益，而非继承权本身。其次，应十分注意有关农村土地承包经营权立法同土地法、担保法等其他法律的关系，确保法律之间的平衡与协调，避免相互间的冲突。以农村土地承包经营权转让过程中的形式要件为例，我国农村土地承包法第三十八条采纳了任意登记和登记对抗主义的做法，这和我国现行土地法中土地使用权转让强制登记和登记生效的立法例存在着很大的矛盾，究竟应以何者为先是一个亟待解决的问题。

（3）土地承包经营权的放弃权和交回权。土地承包经营权作为物权的一种类型，其在设立与行使过程中都应考虑作为民事主体的村民应享有的意思自治。在依法统一组织承包时本集体经济组织成员可以自愿放弃承包土地的权利；承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。为确保土地的充分合理利用和土地承包权的相对稳定性，承包方自愿交回承包土地的，必须提前半年以书面形式通知发包方；承包方在承包期内交回土地的，在承包期内不得再要求承包土地。

2．土地承包经营权人义务的法定化

我国在进行有关农村土地承包经营权的立法时，对土地承包经营权人应当严格规定以下义务：（1）遵循用途管制的义务。即必须维持土地的农业用途，不得用于非农建设；（2）确保土地自身持续性的义务。应依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性的损害；（3）法律、行政法规规定的其他义务。

（二）农村土地承包经营权期限的法定化

在现实中，农村土地经营合同往往频繁变更，使得农民土地投入的收益缺乏合理、明确的预期。尤其是当农民信赖承包合同，在承包土地上进行大规模的长期投资（如种植大批林木）时，如果不给予长期而稳定的法律保护，其不但合理的预期利益难以实现，而且其所做投入也可能血本无归，这无疑将严重挫伤广大农民的积极性。正因如此，我国在进行有关农村土地承包经营权的立法时，对承包经营合同的最低期限作出明确规定是十分重要的。我国已颁布的农村土地承包法第二十条对此做了规范：“耕地的承包期为三十年；草地的承包期为三十至五十年；林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”

（三）侵犯农村土地承包经营权法律责任的法定化

如前所述，作为物权的农村土地承包权在救济方式上与债权有很大的不同：可以直接援引法律规定追究侵权者的责任，而不以违约责任为惟一救济手段。为使承包权人能够及时充分地获得救济，法律往往对承担责任的具体情形以及承担责任的具体方式给以较为详尽的规定。这些内容，发包方无权通过合同加以排除；作出排除性约定的，该约定应属无效。

三、当前我国农村土地承包经营权物权化的意义

应当说，利用物权制度独具的优势对我国农村土地承包经营权进行制度改革，对于保护承包经营权人的利益、提高农村土地利用效率、调整农村土地利用关系都具有十分重要的意义。具体言之，主要表现为以下几个方面：

（一）农村土地承包权的物权化有利于遏止发包方的非法干预，充分保护经营权人的合法权益。

有效防止发包方对承包权人的干预和侵犯，确保承包权人在土地承包关系中与发包方处于平等的法律地位，是我国农村土地承包经营权物权化的一个主要目标。目前，经营权人所面临的危险主要来自于发包方的越权干预，依法直接明确承包经营权人的权利范围并赋予其强有力的救济方式，将十分有助于承包权人地位的提升，充分实现其应得的承包经营收益。

（二）农村土地承包权的物权化有利于实现农村土地效益的最大化。

制度在配置社会经济资源的过程中，起着关键甚至决定性的作用。在不同的制度条件下，往往产生截然不同的经济效益和社会效益。物权化与债权化作为两种具有较大差异的制度模式，必然会导致农村土地效益的相差悬殊。依法赋予农村土地承包经营权以物权的效力，不仅保证承包经营权人自身拥有使用土地获得收益的权利，还充分保障土地能够朝着最佳的使用方向合理流转，确保作为物的土地在流动中发挥其最佳的效益。与此同时，物权化中蕴涵的土地承包权期限法定化要求，使得承包经营权人具有了向土地中进行长期投入的动力。这不仅有助于土地地力的逐步改善，同时也有助于承包经营权人获得更大的土地收益。

（三）农村土地承包经营权的物权化有利于土地所有者与承包权人双重利益的兼顾和平衡。

我国农村土地承包经营权的物权化，使得广大农民享有了对于土地的、排除所有人非法干预的支配权。这对于培育中国农村集体组织成员的平等意识、主体观念、私法权利，在坚持土地集体所有制的基础上实现土地所有者与承包权人利益的平衡都会产生深远的影响。