农村土地制度管理

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“积极思路”和“消极思路”

对于当下农村土地问题，如今有两种思路最有影响，我称之为“积极思路”和“消极思路”。所谓“积极”“消极”并不含褒贬之意，只是就两种土地制度改革的目标之乐观与否而言。前者对中国农业的前景较有信心，认为土地制度演变的目的应当是优化土地资源配置，扩大农业经营规模，以提高生产效率，积极应对入世后国际市场竞争的挑战。当然，要达到这一点又有两种彼此相反的途径：一是用行政权力集中土地，重试计划经济的“大生产”。但市场改革搞到现在，还持这类主张的人虽有却肯定不多，因此可略而不提。“积极思路”如今主要表现为寄希望于要素市场的配置效果，当然，这种观点并不否定家庭经营，但家庭农场也有个适宜规模问题。人们期望通过市场机制发展土地流转，推动土地适度集中并逐步以经济的农场淘汰“不经济的”农业形式。

而“消极思路”对资源硬约束条件下我国农业的国际竞争力不抱希望，而更多地考虑防止农村危机。对持这种观点的人来说，如果不控制市场的力量而听任“土地兼并”的发展，将使农民失去“最后的保障”。于是他们主张把土地看成“社会保障”，而社会保障是不可能按市场原则办的。结论自然是：地权不能“固化”，“三十年不变”或“增人不增地，减人不减地”行不通。土地应当成为人身所附着的“份地”，应定期重分，农民不能稳定占有，更不能赠送、交易、抵押或继承。一句话，以要素市场方式配置土地行不通。

然而这里要问的是：它们在逻辑上真的成立吗？在资源约束宽松的情况下土地市场化就可以意味着提高效率？在形势严峻的情况下“土地福利化”就可以起到缓解社会危机的功效？

当前思考土地政策的出发点：

农民权利的保障

土地权是多层次的，到底哪些层次的权利应该归农户，哪些归社区（集体），哪些归国家，以中国之大，各地情况千差万别，似不能一概而论。实际上，这些年来“全国统一的土地政策”在各地实行的差异就十分突出。在承包早期的20世纪80年代前半段，尽管当时各地政策多倾向于定期重分，但由于操作的困难事实上地权多数未变。

而上世纪90年代全国统一土地政策日益强调“几十年不变”，可实际上许多地方的地权调整并未停止。

虽然总的来讲我国人地关系紧张，土地日益成为最低生活保障手段而失去资本意义，但相对人少地多之区，社会保障已建立而不需以土地作为最后屏障之区也还是存在的。因此，地权政策中应当适当增加因地制宜的成分，给农民（而不是官员）以一定程度的民主创制权。

但不管怎样创制，以下几点是应当注意的：

一、当前地权政策的主导方向应当是切实保障农民（农户）的地权（不一定是“所有权”，但至少是现行政策已允许给予的那些层次的权利）。

保障农民地权的意义何在呢？

首先，在当前条件下侵犯农民的公民权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的，因而保障农民地权不受侵犯是维护农民公民权的一个重要“底线”。在这个意义上，地权与其说是“最低福利保障”，不如说是“最低权利保障”。如果农民签订的承包合同可以被权势者随意撕毁，农民可以被随意赶出他们享有合法权利的那块土地，那么他们还有什么权利是不可侵犯的？我国目前推行的村民民主自治计划的提法本身也表明了乡村民主仍在建设之中，在这种情况下给农民的公民权设置一些保障的“底线”，划定一些行政权力不宜进入的领域，是十分重要的。哪怕是以牺牲一部分“土地配置最优化”效益为代价（是否存在这一代价尚需证明）也是值得的、利大于弊的。而以所谓规模效益为理由来侵犯农民权利则必须避免。如果扩大干预农民地权确属必要，也应当在公共权力运作机制改革后，在法治状态下再来考虑这类问题。

其次，尽管保障农民地权未必会导致农地资源配置的优化，但它在经济上仍然有正面作用。例如受保障的地权可以作为抵押，有利于建立农村信用体系，弥补如今日益突出的乡村金融服务真空等等。

至于说到农地配置的优化，即适当集中土地进行规模经营的问题，在我国目前的条件下它的主要限制条件在于农民非农化就业前景，这一前景如果没有很大的扩展，无论什么样的规模经营都不可能有多少发展空间，不管是通过土地“私有化”以市场方式搞规模经营，还是通过“反私有化”以行政方式搞规模经营。而过去20年农民非农化的进程和如今我国农业人地关系的现状都表明，这一前景在近期不可能有突破性的扩展，未来这种扩展的可能性则取决于农业、农村、农民以外的其他因素，因此把推动农业规模经营作为变革土地制度的目的，是不合适的。

二、以发展规模经营实现农业现代化的“积极目标”为前提来设计土地制度不现实，那么从建立社会保障防止社会危机的“消极目标”出发设计土地制度行不行呢？这后一思路就是所谓“土地福利化”。“土地福利化”的提法确有积极意义，因为它指出目前条件下我国多数农区农业经营的不经济已使土地丧失了产生“农业利润”的资本功能，而成为一种生存保障手段，而对于生存保障手段是不应征税的，因此原来具有资产税性质的土地税（现行农业税的主要形式）应当考虑取消。笔者同意这一说法。

但“土地作为生存保障手段”与把土地制度作为社会保障制度来设计绝不是一回事，而目前的“土地福利化”思路中的确包含了后一内容。例如，有人提出土地福利化意味着必须按“反私有化”的方向调整土地关系，因为“社会保障在任何国家都是不能私有化”的。因而农民的土地处置权应当弱化，如限制农民转让土地、取消“三十年不变”的承包权而改为更频繁的按人口定期重分等等。我认为这种看法是不对的。尽管如前所述，我不认为“土地私有化”就是地权改革的方向，但这与“土地福利化”不应当有什么关系。

首先，“社会保障不能私有化”的说法似是而非。这里姑且不论传统的福利国家理念受到的质疑和当代不少国家的“社会保障市场化”改革的是非，仅从传统的社会保障概念而论，所谓“社会保障不能私有化”的含意显然是指提供保障的义务不能“私有化”，而决不是指享受保障的权利不能私有化。道理很简单：所谓社会保障，是指社会（以政府、社区、企业或其他社会组织形式为代表）承担义务，向公民提供养老、医疗、失业等保障。对于被保障者而言，接受保障则是他的权利。尽管在许多情况下，被保障者可能也有部分义务（如在政府、企业、个人三方统筹的保障制度下必须交纳的强制保险金），但这只能是提供保障的社会组织承担义务的补充。如果提供保障的全部义务都只由被保障者自己承担，社会组织不承担义务而只对被保障者行使强制权力，这样一种状态就根本不能叫做社会保障。

而“土地福利化”正是这样一种情况：它假定政府、社区、企业等等并不向农民提供什么，而是由农民耕作自己的份地来给自己提供“保障”，“社会”要做的只是行使权力禁止农民自由处置份地、削减农民持有份地的年限，强制农民承担“保障”自己的义务。应当说，这种把“社会保障”不是看作政府的义务、公民的权利，而是看作政府的权力、公民的义务的颠倒看法不仅仅限于“土地福利化”问题，很多人对“义务教育”的理解也是如此：本来意义上的“义务教育”原是指国家承担义务解决教育费用、公民享受免费教育的权利。但很多人却把它理解为：政府有权强制公民出钱接受教育，却并无义务提供足够的教育经费，公民有义务接受教育，却没有享受免费教育的权利。以致一些传媒常出现权力机关援引《义务教育法》迫使某公民出钱送子上学之类的“官逼民智”报道。当然，“官逼民智”未必不好，但它与“义务教育”并不是一回事，这正如“土地福利化”也许是有道理的，但它与“社会保障制度”并不是一回事一样。所谓“社会保障不能私有化”实际上就是说政府不能把自己的义务推卸给农民（农户），而“土地福利化”等于是政府让农户自己保障自己，亦即已经把保障义务“私有化”（而且是强制私有化）了，这种情况下还有什么“不能私有化”的问题存在？

保障不能仅靠土地

在社会无法承担“社会保障”义务的情况下，农民依靠自己的土地维持生存是很自然的，问题是，这些土地真能提供“保障”吗？

人们往往想当然地认为，农民流离失所、形成流民群都是因为没有土地，有了土地就有了“保障”。上文已经指出这种看法纯属误解。事实上，历代的社会危机中常见的并不是很多农民无法获得土地，而是相反的情景：沉重的负担、恶劣的吏治以及种种天灾人祸使农民有地不种、弃地而逃。所谓“福字从田”变成了“累字从田”、“受田者与田为仇”、“村野愚懦之民以有田为祸”、“至欲以地白付人而莫可推”、“地之价贱者亩不过一两钱，其无价送人而不受者大半”。即使在民国年间，当时神州大地上遍及南北的逃荒者、流民中仍然是以有地农民为主的。据当时南京中央农业实验所调查，1931－1933年间22个省的离村农户中，无田产者仅占17％，其他佃农（自有部分土地的佃农）占35％，自耕农占29％，而地主也占到19％。所有这些人中有地5亩或更多的占到近五分之三，而有地百亩或更多的竟然也占到1．8％，而且一般说来，当时土地分散自耕农较多的华北农村农民流亡率明显高于土地集中、租佃率更高的长江流域农村。在1925年，华北农村的农户出走率达5．49％，而江浙皖等省只有3．85％；到了30年代初，甘、绥、察、陕四省农户出走率达到10．5％、9．8％、8．2％、7．2％，而浙、赣、苏、川四省只有6．7％、6．0％、4．3％、2．7％。事实上，今天的情况也大体类似：在东部富裕地区农民的社会保障在很大程度上不太依靠土地（土地在这里更多的是资本），而西部贫困地区土地也无法提供社会保障（土地在这里更多的成了负担）。换言之，无论历史还是现实，无论现实中的富裕地区还是贫困地区，“土地社会保障论”都是难以成立的。

从理论上讲，社会保障是某种社会组织（国家、社区、企业、家族、工会、教会、非盈利机构及其他组织）的事，而不是某种要素（土地、资金、技术、劳力等）的事，因而“国家保障”与“土地保障”并不构成一种并列的选择关系。国家（政府）财政如果无法承担保障义务，替代的选择可能是社区、企业、家族、教会、非盈利组织等等来承担这一义务，而绝不可能是“土地”来承担，正如不可能是“资金”、“劳力”来承担一样。我国如今仍然是不发达国家，社会发展水平与经济发展水平一样还比较低，社会保障网尚不能惠及多数农民并不是什么难以理解的事。实事求是地承认这一点并不丢人，而如果自欺欺人地把事情说成是：我们没有“国家福利”，但有“土地福利”，却有可能使人误以为我们的农民已经具有了“另一类型”的社会保障，从而取消了建立农村社会保障体系的任务。这无疑是有害的。

同时，从上述社会保障的定义也可以看出，我国农村社会保障的缺乏不仅与经济发展水平不高有关，更与社会组织资源的贫乏有关。官办的组织无力或无法提供社会保障（即所谓国家保障缺乏），民间的组织又没有，无怪乎只有“土地保障”即农户自我保障了。因此解决农村社会保障问题，第一当然要靠发展经济增加财政实力，第二更要靠以开明的态度鼓励乡村社会各种民间组织的发展（当然是在法治的基础上，黑社会式的“民间组织”自不在允许之列），以民间组织的合作、互助保障弥补政府保障之不足，而不是只在“土地制度”上做文章，用限制农户土地处置权的办法来“官逼民自保”。