农村税费改革

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农村改革开放，特别是近几年来以农村税制为核心的农村改革，使农民收入状况有了改观，农村经济发展步入新的发展时期。但由于历史的、体制的因素，加之目前改革方案和运行机制的有待完善，在改善农民生存条件的同时，也带来农村社会公平和稳定的问题。虽然说这些问题并非农村税制改革所致，但伴随着农村改革过程，若处理不好，将会影响农村改革的成果。影响农村公平和稳定的矛盾主要表现在以下六个方面。

一、农业税费减免与农村土地占有不公和承租费级差的矛盾。减少或减免农业税额，应当说最大的受益者是农民，而农民的利益是通过获取农村土地收益来取得的。随着人口的不断增长，农村土地用途的不断改变，最初按农村实际人口平均分配农村耕地面积的现状被破坏。加之第二次农村土地承包经营责任制的不落实，前些年因农民种田无效益，大量农村劳动力进城打工，部分农民的责任田被迫放弃等原因，加剧农村人口土地占有量的不均衡。农村土地人均占有的不均衡和农村现行土地流转机制的不规范，出现了凭收取土地租金差额发财，靠高价租借土地活命的怪状。导致同一等级的土地而承租费却有差别。这种高价承租集体或个人承包地的现象比比皆是，据不完全统计约占农村种田人口的30%。而且承包费是现行农业税的一倍，甚至几倍。调查中发现现行农业税一般亩平在40-70元之间，而高价承包者却在150-200元，甚至更多。而国家农业税减免的依据是转租前的户主花名册，因此，这些所谓“农村黑市种田人口”不仅无法享受到国家农业税减免政策的优惠，而且加剧这些人对党的农村政策的误解和对社会不公的抱怨。因争地而争吵和械斗时常发生，为农村社会稳定带来了隐患。登记农业人口，清丈农村土地，核实承包面积，规范土地流转，确保耕者有其地，是完善农村税费改革的重要步骤，加快农村土地使用制度改革已刻不容缓！改革农村土地使用制度，重点是在巩固和完善农村土地承包经营责任制的基础上，实现土地使用契约制度。土地产权不明是造成目前农村土地使用混乱的症结所在，多元化、多层次的农村土地托管机构，从源头上滞缓了中国农业向市场化、规模化、现代化发展的速度。要彻底打破目前农村土地国家、集体、个人三级托管多元化结构现状，取消农村土地集体所有的制度，实行国家所有，委托各级地方政府托管。以契约的方式，按照土地级差和土地使用类别，界定土地租金，实行契约化租赁。确保国有土地资产不流失，国家土地税收不流失，人人享有公平使用农村土地的权利。这既杜绝农村土地的黑市交易，又规范了农村土地的合理流转，保证了土地的国家税收。再将这些土地收入返回农村开展农村公共设施建设，将会极大地改善农村居住环境，促进农村经济发展。缓解城乡差别的矛盾，促进农民增收，缩小贫富差距。

二、农业税改现实与农村运行机制错位的矛盾。应当说三年来的农村税制改革最大的成就，是建立了新的农业税收征收体系。但其运行机制与农村实际有差距，还需完善。突出表现在三个方面：农业税测算标准脱离农村实际。目前的测算标准是只凭土地清册，不问帐实是否相符？只凭估产，不问估产是否属实？只管按面积征收，不管有无收入？调查中发现，85.3%的乡镇、78.1%的村的土地清册，源于第一农村土地承包经营责任制实施时的面积清册。90%乡镇的计税产量不科学。农业税征收方式的改革应循序渐进。规范农业税征收方式是，堵塞农村乱收费的有效措施，征收主体由乡镇干部征收变为乡镇财政人员征收，乡政府由政策的制定者和执行着的双重身分，变为落实政策的监督者，实现社会主义市场经济条件下的政府角色的重要转换这，应该是农村税制改革的重要成果。但由于历史的原因，乡村干部收款是乎成为定式，现在由财政人员收税，农民不习惯，财政征收人员不胜任，最终出现乡村干部征收，款项是收齐了，但违法；财政人员征收是合法，但因现有乡镇财政人员素质参差不齐，加之女性比例不小，征收力量不足，又有很大一部分农民纳税意识淡化，欠税掉收已成目前农村税费征收中的顽症。为完成额定税款，对这些欠收的农业税费，只好由村干部高息借款垫付。既而又增加了农民负担。农村债务的化解刻不容缓。其表现为，一是农村债权中税费尾欠比重越来越大。从上世纪九十年代中后期农村税费尾欠开始，已成为农村无法卸下的包袱而且数额巨大，几乎占农村有效债权的40%以上。调查的51个乡镇中的60个村中发现，欠税费的农户达1875户，总额超过100万，达113.17万元。它不仅是农民负担增加的发源地，也是影响农民纳税积极性的严重障碍。越是欠款户，越不愿交款；越欠，欠款数额越大，还款难度越大。而目前，针对这种尾欠的征收又没有明确的政策规定，于是欠款户数越来越多，欠款额度越来越大，征收难度也越来越难。调查中发现，欠1000元有243户，5000元有47户，欠10000元以上的有9户。有一个村从1998-2001年4年村级税费尾欠达60万，欠乡级以上税费45万，它极大地动摇了守法农民的依法纳税信心！二是农村债务的雪球越滚越大，利息负担越来越重。调查30个村，只有3个村不欠款，27个村欠款总额达1070万元。巨大的村级债务，严重制约了农村经济发展，影响农村基层政权的运行。在规范乡镇干部和财政征管人员执法行为的同时，如何最大限度地增强农民依法纳税意识，依法强化农村合理税费的征管手段；在不断减轻农民负担的同时，如何化解日益严重的农村村级债务，增强农村财政的造血功能；在转换政府行为角色的同时，如何提高农税征管人员的素质和能力，确保国家税费不流失，已是当前农村工作中无法回避的重要问题。

三、日渐紧缩的农村基层财政与不断扩大的农村公共品需求的矛盾。正在进行的农村税制改革，确实达到了减轻农民负担的目的，农民亩平减负150元左右，最高亩平减负在200元以上。但过分强调减负而造成农村财政积累缺位，是否有利于农村经济的持续发展？是否有利于农民稳定增收？还有待商榷。（一）是农业税费减免与农村财政造血功能萎缩的矛盾。农业减负是为了增加农民收入，更是为了促进农业发展，巩固农村政权，维护农村稳定。但以过分牺牲农村财政积累，来实现减负的目的就欠妥。没有农村财政积累，就无法支撑农村公共设施建设；农村公共设施不发达，农村经济就无法高速发展；农村经济不发展，农民能否真正增收，值得考虑。同时取消以农业税收为代价的农业减负，也并非灵丹妙药。这既不符合市场经济的公平原则，有销售，就有税收，农业产品也应同工业产品一样依法纳税。否则，不利于培养农民依法纳税意识。产于农村农产品可以不纳税，那么产于农村的其它非农业产品是否也不纳税？这样就极大地破坏了国家的正常税收秩序。（二）是减负与农村公益事业建设乏力的矛盾，且这一矛盾十分突出。农村基础设施薄弱，农村社会保障缺位，是影响农村经济持续发展和农村社会长治久安的顽疾。而资金短缺又是导致这一顽症的主要因素。目前农村财政收入主要来自三个方面，即农业税附加、一事一议和国家财政转移支付。随着农业税的减免，农业税附加也随之取消，由于目前农村议事规则不完备，农民诚信观念不浓，加之收入有限，稍大点投入就无法筹资到位。而转移支付资金，一是数额有限，二是层层克扣，所剩无几，真正能到手的一点资金，仅能解决村干部工资，根本无力考虑农村基础设施建设，更不用说环保、计生、社会治安、贫困救助等问题。

四、税收利益与地方经济发展的矛盾。这一矛盾首先表现在：额定挂钩任务与地方职权有限的矛盾。这一矛盾，虽在农村税制改革之前就产生，。但它也是此时无法回避的。特别是国、地两税任务与地方财政挂钩，更是使本来就因农村税制改革日渐窘迫的地方财政，雪上加霜。因为这些任务，不是据实征收，而是定额强行摊派。而乡镇行政机关既无税收部门的人事权，又无进厂入户的税费征收权，只有等待按与上级签订的责任书接受行政处分和资金处罚，否则，只有违规借债或强行转向农村摊派，来偿还尾欠税款，或弥补因税款未完成直接被上级财政扣除的财政拨款缺额部分，以保证乡镇机构的正常运转。这既迫使乡镇干部违法，又增加农民负担。因此，以农村税制改革为中心的农村改革，不仅要注重农民的减负，同时也要着眼乡镇减负，使乡镇工作职责与其职权相匹配，只有乡村联动，才能确保中央农村税费改革政策落实不走样。其次是国家税收利益与农村地方经济发展的矛盾。农民要增收，除在农村减负上下功夫外，还要努力发展地方经济。但由于体制原因形成的条块分割，条块间为自身利益相互争斗，阻断农村经济发展道路。如国、地两税部门为完成各部门任务，对待乡镇企业不惜采取杀鸡取卵的办法，强征暴敛。使本地乡镇企业无法立足，外地客商更是望风而逃。在调查中发现有，一个乡镇15乡镇企业，其中有3家外资企业，由于税费问题，一年之中只剩下两个企业，其中一个处于半停产。地方政府为发展地方经济，增加地方财政收入，不惜罔顾国家法令，采取地方保护主义，使国家税收大量流失。因此，如何调和条块关系，妥善解决国家税收与地方经济发展问题，也是农村改革不可忽视的问题。

五、县市机构放权与乡镇基层争利的矛盾。为配合农村税费改革，从2002年下半年开始了县市直管设在乡镇的七站八所等部门的简政放权工作，这本来是件好事。但由于种种原因，在执行过程中却给农村社会安定和发展埋下了隐患。主要表现在，政策性强，经费来源有保障的部门，县市收回。如工商、土管、国、地两税。而需要政策扶持，服务于农村，经费无保障的涉农五站，则推给乡镇地方政府。由于县市不管，地方政府又无力管，使这些部门职工在自生自灭中挣扎，为求生存，大闹县、乡政府，越级上访事件屡见不鲜。据调查统计，仅2002年下半年至2003年上半年，职工闹市103起，上访2214人次。不合理的撤并方案给乡镇地方政府带来巨大压力。这一矛盾还表现在乡镇部门撤并与农村服务体系运转失灵的矛盾。由于涉农五站被县市摔包袱式推向市场，丢给乡镇地方政府，为谋求生路，很多人远走它乡，有的人改行做其它们的事。现在涉农五站在乡镇形同虚设，假种子、假农药、家化肥、假技术等四假现象，充斥农村市场，坑农害农！

六、乡镇机构改革与农村社会稳定的矛盾。随着农村税费改革的不断深化和完善，乡镇机构改革已提上议事日程，并在试点展开。乡镇机构改革，是农村政治体制改革的开端，成败与否，既关系到农村政治体制改革的深化，又关系到农村社会稳定。一是精减人员与社会安定的矛盾。“一刀切”式精简人员，不利于农村工作的连续性。不顾地方实际，一刀切式合并乡镇，裁减乡镇人员，并非上策。一般来说，一个县市，设一个10万人的中心镇即可，其余可在3万人，辐射面在5公里以内，乡镇干部在30人以内，更有利于服务农村经济，强化农村稳定。而目前大合大撤，随着乡镇范围的不断扩大，乡镇政府管理的辐射功能逐渐缩小；随着一些有经验中老年干部的退出，乡镇干部的责任心、对农村村情的熟知，越来越不被农民所认可。这既影响基层政权的管理效能，又不利于农村工作的连续性。据传，乡镇合并面积10平方公里，人口在8万人以上，干部减至35人左右，干部一天跑不了几个村，如何贯彻党的政策，了解农民疾苦，且不形同虚设。现行的用人制度不利于调动农村干部的积极性。调查中发现，在改革时期，乡镇干部在心态上是，“三等三看”，即等改革方案，看是否真正执行；等改革过程，看谁肯真正下岗；等最后结果，看谁敢真正落实。在去留上是“三凭三不凭”即凭跑、凭送、凭关系，不凭本领、不凭政绩、不凭实干。有人（官场背景）、有钱、就有岗，真干假干一个样。于是1/3的人干事，1/3的人混事，1/3的人坏事。极大地挫伤乡镇干部的积极性，严重影响了乡镇当前工作。摔包袱式精减，不利于社会安定。在思想工作不细，财政资金不足，社会保险空白的情况下，象摔包袱一样，一刀切式地清退已在乡镇工作十几二十年的正式干部，将会在农村造成极大地震荡，再与企业、部门下岗职工愤懑余温和大学生就业冲击相交汇，将会对社会带来巨大冲击，犹如一颗定时炸弹，不知何时爆炸。在调查中有许多人公开地讲，“生是共产党的人，死是共产党的鬼”，并有串联、鼓惑之势头。（二）弱化地方政府职能与巩固基层政权的矛盾。由于改革机制的不完善，农村基层政权的稳定，大有山雨欲来风满楼之意，这并非空穴开风和危言怂听。主要表现在，基层干部人心的不稳定，农村财政赤字，村级债务压力，村级组织管理断层，农村党组织涣散，宗族、房头、黑恶势力在农村抬头。黑恶势力开始渗透入农村基层政权，并有蔓延之势，削弱了党在农村的领导，影响了农村社会的稳定!