村级债务管理

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村级债务于上世纪80年代中期逐步出现，90年代中后期特别是近些年增长加快。据湖北省经管局统计，至2002年底，湖北省村级债务总额达到200.85亿元，村平63.55万元。全省28576个村中，负债村达26768个，占93.67%，其中资不抵债的村5283个，占18.48%。据对孝感市孝昌县、荆门市京山县等8个县市，15个乡镇，32个村的调查看，大多数村债权、债务水平与以上统计数据相近，但也有一些地区的负债要远远超过这个平均数，甚至是平均数的2倍多。村级债务的影响和危害是巨大的。大量债务的存在，制约了农村经济的发展，侵蚀了农村干部的战斗力，影响了党和政府在农村中的形象，成为影响农村社会稳定的一个重要因素。

从中央到地方，各级党委、政府对村级债务问题一直高度重视。中央多次发出文件，要求切实抓好村级债务化解工作。湖北省在1997年7月和2001年元月也发出专门文件。从2002年开始，湖北在全省范围内首先对农村村级组织展开了债权、债务的清理和化解工作，在实践中创造了许多切实可行的化债办法和措施，如：削减高息减债、清收债权还债、结对抵冲销债、划转债务降债、落实减免政策清债、处置集体财产还债、盘活集体资源还债、发展集体经济化债等等。通过这些办法和措施，化债工作取得了初步的成效。2004年，全省化解村级债务22.30亿元，占总债务的12.57%，村平减债8.04万元。但是，由于村级债务形成原因复杂，且数额巨大，目前，能化解的基本上都化解了，剩下的越往后越难。从长远看，随着形势的发展，这些办法和措施的效力会降低，仅仅靠这些办法和措施是不够的，还必须从宏观上采取大的措施，把化债、增收、控债有机结合起来，才能使化债工作取得突破。

（一）摸清债务底数，坚决防止增加新债。

“化债”的基础是“清债”。要集中力量，制定方案，进一步摸清债务底数，实事求是核定债权债务，如实向群众公示，并得到群众的认可。在此基础上，要坚决制止新增债务。严禁村级组织借贷（债）垫交税费任务。要健全村级财务预决算制度和非生产性开支包干限额制度，搞好源头控制，防止产生新的不良债务。要严格农村财务管理，实行村级委托乡镇代管制度，加强审计监督，从完善体制和健全制度上杜绝新增债务的漏洞。

（二）加强具体指导，平稳推进化债工作。

第一，在指导思想上，应遵循三个原则：一是确保农村稳定的原则。既要增强化债工作的紧迫感，又要做到有计划、有步骤地开展工作，实行严格的工作责任制，把握好政策界限，防止因工作不细、方法简单、作风粗暴而引发各种事件，做到既有效化解债务，又不给农村正常秩序造成冲击。二是不增加农民负担的原则。在农村债务化解中要注重保护农民的合法权益，不能把债务平摊到农户，防止把一些不合理的债务合法化，防止出现新的的农民负担反弹。严禁以化债名义调整或重新发包农民承包。三是不能操之过急的原则。村级债务是多年积累的结果，不可能在短期内全部解决。不能搞突击、集中清收农民历年欠款，而是要帮助农户制定好还款计划，依照偿还能力逐步还款。

第二，在工作方法上做到四个结合：一是把化债与发展经济相结合。发展集体经济要有新思路，重点是搞好荒山荒滩开发，盘活闲置资产，进行资产经营，通过增加集体收入来偿还一部分债务。二是把化债与加强农村基层组织建设相结合。要选配好村级班子，保持村干部相对稳定，使他们关心债务，想方设法偿还债务。三是把化债与加强农村财务管理相结合。要普遍推行民主管理，实行财务、债务公开，让农民了解债务，支持化债工作，积极偿还历年欠款。四是把化债与巩固农村税费改革成果相结合。广泛动员基层干部和群众、民主决策，民主管理，积极参与村级化债。对一些向村、组集体提供借款的农户，一方面村组要积极偿还借款，另一方面要做好工作，使这些农户能够体谅集体的困难，不搞以债抵税，避免国家的税收落空。

（三）尽快制定农村债务化解的具体政策

近两年，各级政府出台了很多化解政策，但是，这些政策大多属于“指导”性文件，对许多具体问题的解决没有给出实施细则，在实践中缺乏操作性。比如，湖北省2004年出台的政策规定：对村集体过去兴办教育、交通、水利、电力、植树造林等集体公益事业所欠债务，若事权、财权、产权上划的，其债务也随之划转。但在实际操作中，这一政策在各地基本没有得到实施，因为这部分债务的转移，涉及到相关部门的利益，对那些有可能损害部门利益的债务，它们不可能在没有另外的政策补偿的前提下贸然接受。政策还规定，村集体为村办企业承担的债务，原则上从村级债务中剥离，将相关债务划转到企业。而相关金融部门在化解村级债务工作的实施意见中明确规定：对现阶段不能清偿、抵偿和划转的债务要继续由村组承担。这表明了金融机构在财政不承担处置不良贷款的情况下，不愿意也不可能承担由于村级债务中大量的村集体企业亏损、停产、关闭所带来的损失及其风险。由此可以看出，如果没有更加详尽的可操作的政策出台，农村化债工作很可能到一定阶段后会裹足不前。

（四）明确村级债务偿还的资金来源

农村债务难化解，根本在于归还债务的资金来源没有落实。如果不在资金来源上予以落实，那么，即使再出台更多的政策，农村债务的化解也不可能顺利推进。农村债务的形成，部分是政策和体制造成的。对这部分债务，应由中央、省、市（地区）等上级政府承担和提供帮助。至少有三个方面可以考虑。一是农村“普九达标”形成的债务。由于过去我们对农村投入过少，应该考虑在未来3～5年中增加义务教育投资，设立专项基金予以解决。二是因道路、桥梁、水利建设和农村电网改造等公益事业所形成的债务，也应从加大城乡统筹发展力度，加大对农村基础设施建设投入，补偿国家过去对农村投入不足的角度思考，上级政府在财政中拿出部分收入逐步予以解决。其三，对盲目办企业、盲目进行农业产业结构调整所形成的债务，首先应确定责任主体，即哪一级政府作出的决策，就应确定哪一级政府承担责任。然后根据具体情况，或者由承债主体筹资归还债务。