乡镇税费时代管理

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谁也没有理由把乡镇的问题完全归罪于农业税收的存在，但不可否认，它确实是农村问题的一个诱因。当我们试图从体制上寻找根源时，更应从机制上着眼现实，寻求突破。所以，转变乡镇政府职能这一老话题更富有时代新意。

按照常规，每年麦收以后乡镇干部们都将迎战每年最难最苦的中心工作———征收农业税。但今年的情况却不同于往年。2004年7月，笔者在陕西省延安、西安、安康等市调查时看到：已取消农业税地区的乡镇正忙于角色换位，还执行着税征政策的乡镇正忙于征税的准备。

农税取消政策执行的迟早形成了乡镇行为的差别，但不约而同的是，很多乡镇都在思索同样一个问题：5年之后，乡镇该何去何从？不同的是，西安、延安等地不再收税的乡镇已开始艰难探路，而更多乡镇如同进入考场之前一样有些紧张。功能异变，乡镇扮演“收费站”终于甩掉了收税的愁帽子，乡镇应该轻松许多吧？

不尽如此。陕南山区的一位乡长告诉笔者：“不再收税，仍为钱愁，工作是轻松了，心情却沉重了。作为乡镇干部，我们最头疼的是收税，又不得不下狠心去收税，因为收不到钱大家工资没着落，而收到钱也只能吃个半饱。”他无奈地说：“乡镇财政一直是上靠补贴、下靠收税，什幺税率高就发展什幺。5年之后，一旦全部取消了农业税，我不知道乡镇会变成啥样？到时候闲人怎幺打发？干部工资拿什幺保证？”在调查中我们也明显感觉到乡镇干部这种疑虑的心态。

长期以来，农村税收主要由乡镇干部来完成，乡官几乎变成专职税官，收税成为乡干部从年头到年尾的主要业务。这个尴尬的现实，曾令很多乡镇深受其苦，使他们始终处在收税和缺钱的漩涡中。

缺钱，迫使乡镇不放过任何创收的机会。汉中市城固县的乡镇长们普遍反映：为钱所困，是他们难以实现“小政府、大服务”的主要原因。无论税改之前还是税改之后，钱，始终是乡镇最为头疼的事。税费改革前，各村三提五统资金实行村筹乡管，这部分钱成为乡镇手中的一点“活钱”，尚可以用于一些不可预计的开支。税改后，乡镇手中无一分钱可以支配，就只有想些其它主意。

他们所说的主意，一是变相利用土地、城建、计生等涉农收费部门从农民手里收一些；二是巧借名目从上级“争取”一些；三是不惜高额回扣从外地买税。据某县2003年7月组织的一次财务大检查，全区92%的乡镇或利用职权搭车收费、克扣农民退耕还林粮钱，或巧借名目骗收项目资金，甚至挪用村级交由乡镇代管的集体积累。其中一个镇竟然以40余万元的高额回扣买到120万元地税充了财政收入的欠账。这次检查的结果是，全县一年里有600多万元违规资金被乡镇无情的消耗了。

即使如此，乡镇财政仍然处于饥饿状态，乡镇干部集体工资难以保证，从信用社贷款或借高息贷款成为谋求收支平衡的一种手段，乡镇债务如同滚雪球一般。

对钱的过度依赖，导致乡镇成为乡村“收费站”，而其服务功能正在异化，工作方法正在简化。

大多数乡镇对干部能力的评价，主要以能不能收来农业税，能不能完成创收任务为标准，甚至实行任务包干，与工资和晋升评优挂钩，于是创造出从年头到年尾，大兵团作战和小分队作战等种种办法。而且，这种带着明显强收硬逼的办法成为农村工作的基本方法。除“收粮要款”之外，习惯大兵团作战的还有“刮宫引产”。

情势所致，乡镇干部对收税轻车熟路，但对于处理农村纠纷、经济发展等事情时常显得束手无策，在农业产业结构中更喜欢使用着强推硬逼的办法，干群关系由此而紧张起来，群众将乡镇干部称作要钱、要粮、要命的“三要”干部，足见他们对乡镇干部的厌恶。

利字当头，使乡镇对自身利益的追求，远远超过对农村建设的热情。在一些县市调查时发现，许多乡镇对农民的需求其实很了解，也很同情，但因为忙于创收，乡镇的工作安排已坚定不移地锁定在财源建设、集镇开发、计划生育等可以创收的目标上，他们很难有所作为，也没钱为农民办事。

转身的难题和不同的答卷

以税收为主业，导致了乡镇功能异化；传统的工作方式，又导致乡镇干部难有所长。随着税改和计生法的实施，催粮要款将走向终结，刮宫引产将交由执法部门，习惯于传统的以“两大主业”为己任的乡镇干部已手足无措。

西安市周至县的一位乡干部告诉记者，他正处于两种危机之中：一个是税改后乡镇机构会不会压缩，自己怎幺办？一个是多年养成的工作方法不是一天两天就能转变的。而且过去对收税是拿手好戏，荒废了其它能力的锻炼，现在好象什幺都不会了。

处于矛盾和困惑的乡镇官员们，他们正经受着这样一个现实问题：农村建设由谁来办？原先的欠账由谁来还？陈欠税款还收不收？税改以后，取消了乡统筹和村提留，农民对于道路、水利、医疗等农村事业的资金需要，一下子失去稳妥来路，税改后规定农村事业采取“一事一议”的办法，但实际操作十分困难。安康市一位村办小学校长指着破烂的教室诉苦说：学校的危房需要改造，按设计需要45万元，按照“一事一议”的办法和人均每年集资不超过15元的最高限定，这个1000来人的村子集够这笔资金至少需要25年。

基于对未来政策的预想，许多干部已经在早早地谋算5年之后的退路。武功县一位乡长苦涩地说：“他们乡的机关食堂已经有半年没开伙了。乡干部们各怀心思，跟领导闹别扭，都说连工资都拿不到手、连自己的肚子都填不饱，哪来心思服务农民呢？”他说，国家对税改后乡镇的去向又没有文字东西，十分模糊，乡上只能自找路子。

更多的乡镇则是在经过短暂的迷茫之后逐步理清了思路。

在今年已经取消了农业税和特产税的西安、延安两市我们看到，乡镇干部重新找到了工作重点，立足实际为农民服务。有的率先打破传统工作方式下的部门设置，改七站八所为几个服务办。有些乡镇将乡镇干部重新组合成立与当地产业对应的服务队，还有些地方发动干部领办企业、搞技术承包、外出打工。

然而，农民们对乡镇转变的效果仍然不太满意。他们认为，农民对乡镇要求不高，主要是一些修路、通电、吃水等直接问题，但被大多数地方忽视了。少数乡镇表面像是在为民服务，实际上是在装腔作势，摆个样子而已。

在调查中我们也注意到另一种值得警惕的苗头，少数地方仍然采取以收入定去留的管理办法。陕南某镇规定：每年向镇财政交1.5万元可以拿工资休假；能给财政创收1万元的可以不上班；有其它门路的可以发40%工资请长假。还有些地方仍然向乡镇干部和站所下达2000－10000元不等的创收任务。少数乡镇为了防止历年尾欠成为烂账和农民故意拖欠，也准备采用一些“超常”手段，计划以粮补抵扣。凡此种种，逼着乡镇干部搞创收的做法在各地普遍存在。

其实，变革沿用了几十年工作方式，无异于对乡镇的一次考验，乡镇在转型中会不可避免地产生种种阵痛。首先是思想上难以从管理转到服务，因为思维的惯性依然存在；另一方面是这种转型需要成本，主要是加大了人员培训的开支；另外，服务型、技术型干部比较紧缺。这些都是职能转变的障碍。

更重要的是这种职能转型需要体制转型相配合，也需要采取对县乡之间事权、财权重新分工的综合改革措施。乡镇干部们认为，如果上级仍然以任务考核为重，或者依然采取过去的老一套，县级财政仍以财力自保为重，乡镇职能即使转变了也会转回来。

功能回归需要体制创新

有关人士认为：税费改革以后，乡镇体制长期积累的矛盾凸显。主要是人往哪里去？钱从何处来？事该怎幺干？

因为，乡镇干部征收税款这一主要任务将逐步消失，一些原有职能即将弱化，几十年一贯履行的“安排生产、催粮要款，结扎引产”三大项不复存在，干部偏多问题再次凸显出现。另外，虽然中央和省级政府会通过转移支付的办法对乡镇财政进行补偿，但缺口仍然很大，难以保证乡镇最基本的运转支出，而且许多乡镇无力偿还欠债，更何况又面临教育、修路等公益事业投入。

他们分析，产生这些问题的主要原因是体制不顺，同时也有机制的偏差。因为职责界定不清、事务繁杂而导致顾此失彼，又因为机制不健全、程序不规范导致效率不高。乡镇对应县级机构设立了站、办、所，实行分级负责、层次管理，这样的机构设置和工作机制，带有明显的行政事务色彩，机构臃肿，人力分散，加之乡镇将主要精力放在抓收入上，导致职能错位。

难道，在国家政策尚不明朗的情况下乡镇就无药可治了吗？

有专家建议：乡镇职能转换，应该首先从转换乡镇工作机制入手，用机制的转换带动职能的转换。尽快调整机构设置，转移工作重心。破除包揽一切的思想，按照专业化的要求把力量集中到各个产业发展的服务机构中，激发农村经济的活力。