土地承包制度管理

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农地的产出能力（农地效率）是一直以来广受关注且多有争议的问题，其中劳动投入和农田水利是决定农地效率的两个决定性因素。从劳动投入方面解释1980年代初土地承包制度的成功，已成为一个不容质疑的“真理”。劳动投入不仅有量的方面，而且有质的方面。体制下面，集体组织即使可以一年让农民在田间劳动350天，农民也可能以怠工来抵消这些漫长的劳动时间。农业生产具有难以监督的特点，在没有内在积极性的情况下，劳动投入的效率很低。很低的劳动投入降低了农地本来可能的高产能力。老田曾质疑说中国农村劳动力在时期过剩就已经十分严重，当劳动力严重过剩的时候，决定农地产量的因素就不应该是劳动投入的多少，而是其他决定农地效率的要素投入水平。因为过剩劳动力投入农地的边际收益递减。黄宗智更进一步认为，自明朝晚期以来的500年，中国农村劳动力就过剩，过剩的农村劳动力成为中国农业精耕细作的原因，也构成一直以来相当高的农地效率。他还以在长江三角洲的调查为例说明，上海郊县土地亩产粮食最高的年份是体制下的1970年代末，而不是承包制后的1980年代。

从全国情况来看，1980年代初的承包制的确是从根本上改变了中国数十年（甚至可能是数百年）来的粮食紧张局面，其中的主要原因之一可能与农业劳动投入质量的提高有关系。体制下，因为难以对劳动精确计量（虽然也有评工方、计件管理等制度），偷懒不可避免，劳动投入的质量大成问题。承包制将土地承包给农户，对劳动的监督及精确计量不再需要，农民为自己劳动的内在积极性被调动起来，农地效率因为劳动投入质与量的增加而提高。

不过，若不只是在1980年代初实行承包制的这一时点上，而是从更长远的视角来看劳动投入对农地效率的影响，情况可能会大为不同。在建国前，中国农地一直是私有的，允许土地自由买卖。建国前后实行，将地主和富农的土地分配给贫下中去，土地也是私有的，私有土地上的劳动投入成果完全归已所有，劳动的内在积极性不成问题。1956年建立初级社，以后建立高级社，私有土地一步步被收归集体所有，集体占有土地不能调动劳动的内在积极性，农地产出能力因此大为下降，林毅夫用退出权解释了1958年以来粮食产量的大幅下降。

换句话说，1980年代初的土地承包制并不是中国历史上的一次革命性创新，而不过是对1956年初级社之前农地制度的某种复归，是中国几千年来农地制度的常态。在目前的土地承包制和1956年前数千年的土地私有制之间的体制下的农地制度是这一常态的异数。体制下的农地制度这一异数压抑了农民的劳动积极性，从而限制了农地的产出能力。

进一步说，如果没有这个异数，中国农地制度延续1956年建初级社前的私有制度，则中国农地制度将会一直具有效率，而不会人为造成实行二十多年的粮食紧张局面。的确，已有很多学者认为，如果土地承包制度在1960年代初就实行，中国根本就不会出现时期二十多年粮食紧张的局面，中国的粮食问题将不是在1980年代实行承包制后，而是在1960年代初实行“三自一包”时即可解决。

但这里有一个问题，即在1956年建立初级合作社之前的数年，数十年，数百年，中国的粮食问题是否就已经解决。实际上，数千年来，中国粮食短缺的问题一直没有解决，1956年建立初级社及1953年在全国范围实行统购统销的一个主要原因就是粮食短缺，何况1960年—1980年正是中国人口增加最快的20年，中国人口从1960年的6.62亿增加到1987年的9.87亿，一年增加一千多万。如果仅仅是劳动投入在决定着农地的产出能力，则1960年初实行“三自一包”和1980年代初实行承包制，都只能恢复1956年前的粮食产量，就一直会存在越来越严重的粮食短缺，而不可能在1960年代初实行“三自一包”时突然解决粮食的短缺问题，更不可能在1980年代初通过承包制来解决这一问题。1980年代初实行承包制之所以可以突然间解决粮食短缺问题，显然是因为1956年建立初级社和后来建立以来，在决定农地产出能力的其他方面发生了某些重大的改变。

众所周知，决定农地产出能力的因素很多，其中劳动投入只是一个方面，其他重要因素如种子、化肥、农药、农业机械、耕作技术、种植模式以及本文关心的农田水利。1980年代初实行承包制时除了劳动积极性，决定农地产出能力的几乎所有因素都与1956年实行初期级社之前的时期有了根本性的不同。杂交水稻种的大面积推广、化肥的大量生产和大量施用，农药的普遍使用，农田水利的根本性改善等等，都是1980年代初承包制可以突然解决粮食短缺的原因。

目前尚缺乏种籽、化肥、农药与体制关系的系统研究，但有一点是明确的，就是如果没有通过体制为工业提供的持续而大量的积累，作为工业化成果的化肥、农药、农业机械就不可能被大规模地生产出来，也就不可能最终成为粮食增产的决定性因素。

水利是农业的命脉，农田水利对农地产出能力具有决定性的影响。经验研究表明，没有足够的农业用水，水稻就不能种植，农地就只能种旱作物，而旱作物的亩产量一般只及水稻产量的一半。即便是对于旱作物小麦，水浇地的小麦产量一般是非水浇地产量的一倍。在中国粮食结构中，水稻和小麦占有绝对比重。

建国之初的1952年，中国耕地的灌溉面积为1995.5万公顷，不足农地总面积20%，经过体制20余年的建设，到本世纪末978年耕地的灌溉面积达到4996.5万公顷，超过农地总面积的40%，这40%可灌溉农地是产出能力最高的高产田，目前中国粮食的主要来源。除此之外，时期还修有一亿多亩比较高产的梯田，决定性地改造了黄淮海平原，开发出如北大荒这类大粮仓。

农田水利是的主要成果之一。在中国数千年的历史上，虽然中国因为治理黄河长江，而成为所谓水利社会，并因此成为中国大型专制帝国得以存在的基础，但是，庞大的中央集权的专制帝国实际上很少在农田水利方面发挥作用。水利社会的核心是帝国为防止黄河决口改道造成灾难而动员大量民工修堤的巨型工程，农田水利基本上是在村庄范围内，通过村庄内部的合作（宗族是关键的组织载体）来解决的，这类合作一般只能在小水利允许解决的范围进行，难以真正做到从大江大河调水灌溉农田或修建大型水库。中国数千年来进行农田水利建设的成果，是到建国前有了占农地总数约20%的可灌溉的高产农田。

时期则通过这一新型的组织体制，修建了数量极其庞大的农业水利设施，可灌溉高产农田面积占到农田总面积的40%以上。之所以如此，是因为的组织体制可以集中大量人财物力进行大水利的建设，如从大江大河引水的引水工程，兴修大型水库和大型泵站等，有了大型水利，农田水利就容易兴修，旱涝保收农田面积就大大增加。无疑，体制对于修建农田水利是具有相当作用的。中国数千年来尽管因为土地私有制而带来劳动积极性的内生，并能提供小水利，却不能提供大水利，从而不能提供更多的可灌溉农田面积。

事实上，不仅建国前的数千年不能解决大型水利的问题，而且承包制也因为分散劳动和经营，而难以集中人财物力进行大型水利工程的建设。除非国家投资（这又是以工业发展为前提的），大型水利工程建设无从谈起。不仅大型水利工程，而且农田水利中的小型水利工程建设也因为农民合作困难，而不能自足地提供。

从以上讨论中可以得出关于的以下结论，即因为监督农业生产的困难而降低了农地的产出能力，但在提供诸如乡村水利等公共物品方面，能够通过集体所有制的组织体制，将农村人财物力集中起来，成功地降低交易成本，这是可以建设空前水利设施的主要原因[8]。

承包制之所以可以迅速成解决困扰全国数十年的粮食短缺问题，是因为承包制在农田水利已经具备，工业化已经完成并为农业提供了可能的化肥、农药、机械条件的时点，释放出了农村劳动力的内在积极性，并因此而生产出远远多于1956年实行初级社之前的粮食总量。

但是，承包制不能解决农田水利问题，不仅不能解决大水利的修建问题，而且不能解决大水利的使用和小水利的修建和使用问题。承包制下使用小水利的交易费用（谈判成本等）过高，表现形式即共同生产费用过高。在实行承包制之初，农地的产生能力最强，随着农田水利的渐被破坏，农地的产生能力逐步下降。

要解目前承包制下的农田水利问题，需要从两个方面入手。一是由国家投资解决大型农田水利的规划、修建及部分维护的问题。今天的国家财政已大不同于时期，因为国家财政收入主要来自工商业而非农业，农业大型水利有望通过国家财政投资来予解决。但国家财政没有能力解决小水利方面的问题，这其中既有财政的原因，也有需求特殊的原因。因此，解决承包制下农田水利的第二个方面是通过农地制度创新来节约农户在小水利建设和维护上的交易成本。