承包造林发展

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动员全社会力量办林业，全党全民搞绿化，是我国林业建设的一项基本国策。党的十一届三中全会以来，随着一系列鼓励群众治理宜林“三荒”和稳定林权政策的出台和完善，我省涌现出一大批承包造林大户。他们的出现代表着市场经济体制下一种新的营林机制的形成和壮大，也预示着更深层次的林业体制改革即将到来。就此，我厅以冀林办[1999]14号文下发了关于总结表彰百佳承包造林大户的通知，并组织力量到围场、隆化、兴隆、宽城等县深入开展调研，就有关问题进行了初步探讨。现简报如下：

一、我省承包大户造林基本情况

据各市上报材料的不完全统计，我省现有承包造林面积200亩以上的大户680多户，共承包宜林“三荒”639817亩，完成治理面积404542亩，占总承包面积的63.2%；治理面积中经济林占124131亩，占治理面积的30.7%；投入资金5580.71万元。

宜林地承包使用期在10—80年不等，其中30—50年使用期的有568户，占总承包户数的83%。承包大户承包荒山时有合同、协议的669户，占总承包户的97.8%；承包合同经过司法公证的570份，占承包合同总数的85.2%。承包大户与集体签订合同后，有林权登记的118户，占承包合同总数的17.6%。

（一）、承包造林形式

1、承包责任制

承包责任制是指承包者通过按年向集体交纳承包费、或取得效益后与集体利益分成、或在一定期限内绿化荒山等条件，取得承包期内的宜林“三荒”的使用权和经营权的形式。

在我省，承包户向集体交纳的承包费每亩从几元到几百元不等，即便同等立地条件下，承包费也有一定差距。承包户与集体利益分成的比例从2：8到4：6都有，大头归承包户。集体一般要求承包户在1-5年内将荒山绿化，若逾期不能按协议或合同规定完成绿化，集体将收回使用权。

在我省造林大户通过承包责任制形式流转的宜林“三荒”面积达31万多亩，其中已经完成治理面积22万多亩。

2、买断经营权

买断经营权，也就是通常所说的“拍卖”，它是承包责任制的一种特殊形式。承包者通过竞标方式买断宜林“三荒”使用权，一次性交清宜林“三荒”使用期的费用，使用期内有经营自主权、收益权。

在我省拍卖主要有两种方法：①先治理后拍卖：对于面积较大，立地条件较差，仅靠群众自己集资治理有困难的宜林“三荒”，由集体统一规划治理，然后进行拍卖。如滦平县火斗山乡边营村将集体治理开发的2万亩经济林拍卖给北京部队空军某部经营管理。先拍卖后治理：对分布散碎，面积较小，立地条件较好的宜林“三荒”，先拍卖后治理。这种形式多适于农村中家庭农户。

由于我省还没有出台规范拍卖宜林“三荒”的法规政策，所以拍卖的程序不统一，价格从几元到数百元相差较大。目前，我省通过拍卖给造林大户实现流转的宜林“三荒”已达33万多亩，其中完成治理面积18万多亩。

（二）、承包造林大户主体形式

在我省承包造林大户的主体形式主要有以下几种：

1、家庭农户：以家庭为单位承包购买宜林“三荒”造林，有的家庭农户以山为家，搞庄园式开发。

2、联户经营：由几个家庭农户联合承包购买宜林“三荒”进行造林，风险利益均摊。

3、公司：公司将承包绿化宜林“三荒”作为公司发展的长远利益增长点。如定州市奇林艺苑有限公司、易县云蒙山林果建设开发公司等。

4、股份制：几个农户或单位采用股份合作制形式联合开发治理宜林“三荒”，如隆化县商爱民等5人组成股份制果园。

5、域外开发（社会化开发）：外县市、外省企事业单位或个体参与宜林“三荒”治理开发。如上海三昶公司在保定易县、唐山鞋城和北新集团合股在青龙县治理荒山。

6、下岗职工：由于部分企业经营不景气，许多职工下岗后参与到开发宜林“三荒”的队伍中来，曾一时成为社会关注的热点。

7、妇女：妇女承包大户以其特有的社会影响力，在承包造林大户中具有特殊的地位。如临城县王秋鱼在本村组织了一支60多名妇女参加的“三八绿化队”，治理荒山6000余亩。大名县武想兰开发的1000多亩河滩曾三次被洪水冲没，但她仍然在这片土地上执着的追求着。

二、承包大户治理宜林“三荒”中取得的经验

1、出台和完善政策性文件

各级政府相继出台和完善了一系列鼓励群众承包造林和稳定林权的政策性文件。归纳起来主要有以下内容：①明文规定治理宜林“三荒”坚持“谁开发、谁经营、谁受益”和“谁造谁有，长期不变”的政策；②在承包购买使用期内，允许继承、转让等；③使用期适当延长，并且治理开发初期一定年限内免征农业税、农业特产税、集体提留等各种税费；④治理宜林“三荒”的用工可以适当折抵义务工；⑤给承包造林大户提供贷款；⑥允许承包大户为治理宜林“三荒”需要，依法定程序进行建房、打井、修渠、养殖、产品加工等活动。

2、依法公证合同

为保障承包双方的合法权益，集体与承包大户都签订了合同协议、并进行了司法公证，避免和减少了合同纠纷的发生。据统计，我省承包大户签订合同率达97.8%，合同公证率达85.2%。

3、积极提供资金和物质帮助

各级政府、林业和水利等部门通过提供无偿资金、工程造林补助款、贴息贷款、林果科技推广建设专项基金等方式帮助解决资金；无偿提供树苗、种子、炸药、水泥、化肥等生产物资，在一定程度上缓解了部分承包大户的资金困难问题。

4、技术指导

林业技术人员主动成立下乡工作组，包片包点，深入基层第一线为承包造林大户提供技术指导。培训群众ABT生根粉、地膜覆盖、抗旱保水剂、育苗等先进技术，编发林业技术手册，提高造林水平。林业技术人员还帮助群众科学规划、因地制宜，采取生物措施与工程措施相结合，走山、水、林、田、路综合治理的路子；以林、农、牧相依托，乔、灌、草相结合的格局，实现以山养林、以林养山的良性循环。

5、荣誉鼓励

为支持和鼓励群众造林，各级政府和部门授予治理宜林“三荒”成绩显著的承包造林大户“劳动模范”、“先进工作者”、“三八红旗手”等荣誉称号。有的承包造林大户还被选举为人大代表或政协委员，创造了良好的鼓励群众造林的社会氛围。

6、促进了林业发展

承包大户的出现和发展，极大地调动了群众造林积极性，推动了林业的发展。尽管造林承包大户所治理的面积不大，但治理的速度是快的，仅仅十多年的时间，治理面积达到承包面积的63.2%。照这样的速度，全省绿化速度肯定会加快。同时，也说明承包大户起到了带动和推动造林进程的作用，是一种新的造林机制，是绿化的新动力。

三、承包造林运作中存在的问题与对策

1、承包、拍卖程序有待规范

有些地方承包、拍卖程序不公开，搞内幕交易、低价交易、欺诈操作、仗权拍卖等行为。因此，有必要出台规范承包拍卖的法规政策，保障公开、公正、公平竞标。

2、规范合同，司法公证，确权

发证

当前，许多承包拍卖合同形式不规范、内容不完善，造成在兑现时出现争议和纠纷。因此，合同要写明荒山四至（附图表说明）、使用权限、治理标准和期限、双方权利和义务、违约责任等内容。签订合同后要进行司法公证，林业部门要及时核发林权证，以法律的形式固定下来，充分保障双方的合法权益。

3、亟需森林资源资产评估中介机构

由于缺少具备森林资源资产调查、评估和监督交易资格的中介机构和从业人员，致使承包拍卖宜林“三荒”的价格相差甚大，有的故意低价交易，造成集体财产严重流失；治理标准的兑现认定有分歧，产生争议和纠纷。因此，我省亟需森林资源资产评估中介机构。

4、承包拍卖金有待统一管理

目前，有些地方将承包拍卖金纳入农村基金会管理，有的由乡政府管理，甚至有的由村委会代管，资金管理混乱。承包拍卖金取之于民，应用之于宜林“三荒”治理，专款专用，应由统一的单位和部门进行管理，防止集体财产流失。

5、后劲不足，亟待解决

承包大户承包荒山造林后，相当一部分大户因经济基础薄弱，把全部积蓄都投入到造林中去，还有相当一部分户向银行贷了款。因营造林木多属用材林或公益林，见效慢，十年八年难以见到效益，造成欠债多、负担重，后劲严重不足，有的濒于家破财空。这种情况亟待政府和有关部门认真研究，采取积极的对策，帮助大户度过难关。

四、承包大户治理宜林“三荒”成果与营林机制改革的探讨

据各市上报材料统计，我省承包面积在200亩以上的大户共承包宜林“三荒”近64万亩。然而，这个数字是远远低于实际数字的，一是各市搜集的材料有局限性；二是200亩以下的承包面积未作统计，而200亩以下的承包面积数肯定是相当大。勿庸置疑，承包大户在我省开发治理宜林“三荒”工作中发挥了不可替代的作用，成为我省林业建设的一支重要生力军。然而，相对于我省有待绿化治理的宜林“三荒”面积来说，承包造林大户的数量和积极性还远远不能适应形势需要。

影响承包造林大户积极性的外因表现在以下几方面：一是治理宜林“三荒”的投入大、周期长、见效慢，群众不敢冒风险；二是怕政策不稳定，自己的合法权益得不到保障；三是缺少营林技术，经营管理不善，得不到效益；四是自然灾害、人为和牲畜的破坏随时可能发生；五是造林资金困难。

然而，制约宜林“三荒”绿化进程的内在原因和矛盾焦点主要是现行营林机制责、权、利不够分明，国家（集体）、个人之间利益结合不紧密，影响了承包大户的造林积极性。国家有限的资金投入又不能满足宜林“三荒”开发治理的需要，造成过去“放羊”式生产方式，集体出工不出力，只管栽树不管栽活的恶性循环，严重影响了治理宜林“三荒”的质量和进度。要扭转这种被动的社会局面，就必须深化林业体制改革。建立适应市场经济发展需要的营林机制，把治理宜林“三荒”与群众自身利益紧密结合起来，调动群众的造林积极性。从根本上把绿化宜林“三荒”从单纯依靠国家拨款转向依靠国家、集体、群众、全社会共同筹资；把绿化宜林“三荒”由单纯的政府行为真正转变为全社会行为、群众自发行为。

承包、拍卖宜林“三荒”使用权和经营权这种新的营林机制的出现和壮大，无疑是市场经济发展选择的必然结果，林地作为基本的林业生产要素进入市场流转也是必然趋势。这种新的营林机制责、权、利明确，承包大户就敢于投资投劳，有利于促进林业生产要素之间的合理组合，使宜林地向资金、技术等条件较好或积极性较高的个人和单位转移，吸引社会资金造林。这样，国家不投资或少投资就可以绿化部分宜林“三荒”，而把资金集中起来去搞需要统一治理的大规模造林工程。

的确，承包造林这种形式还不尽人意，有待于完善和规范，但它却代表着市场经济体制下一种新的营林机制雏形已经形成。造林个体和承包大户队伍的出现和壮大也必将带来一场深刻的具有划时代意义的营林机制改革。正是他们——造林承包大户，用辛勤的双手正在巍峨雄浑的大山上树立起一座座丰碑，实现着全省人民渴望的绿色的梦。