农村发展创新治理

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内容提要：以新一届政府的农村新政为标志，中国农村发展进入了一个令人鼓舞的黄金时期。在“以工促农、以城带乡”政策导向确立、政府投入大量增加的有利条件下，农村发展的制约主要是治理不善。好的政策怎样获得好的执行，正在困扰着农村工作；政府如何管理乡村社会，仍然深陷传统体制的泥沼。实现农村和谐发展，需要建立政府与乡村社会的新型关系，核心是革新基层政府运作，激活乡村民间力量，探索“多中心治理”的乡村治理范式。

去年初冬，我到北方农村调研。在一个村庄里，旁听了几位老太太的聊天。这几位老人都是资深村民，年长者八十几岁，年轻者也逾七十，正在村头闲坐。一位老人说：“美国人打伊拉克，原来准备死一千人就行了，现在死了两千人，仗还没有打完”。另一位说；“打仗的事情没有谱，连村里种菜不也让日本人坑了吗？原来说好了，这里的日本公司收购，但秋天又不要了。你看路边那些被扔了的菠菜、罗卜，一堆一堆的。”又一位老人说：“土地是越来越金贵了，听说村里又卖出去十几块宅基地，都是卖给了城里人”。“还有被被征走了的那些地，说是要修大路，建什么公园，推土机来推了一天，又被村里的年轻人赶跑了，早知道还不如继续种”。老人们的闲聊，兴致很高，话题很广，也许其中有的耳朵不好，说话的声音很大。她们还谈到县政府盖大楼，说包工头都是县委书记的亲戚，还谈到邻村发生的集体上访，说有北京和省城上学工作的人用电脑发来文件，教给村民怎样起诉乡镇政府。听了这些老人的讨论，我想到了进村的时候，一个在田里种菜的村妇女居然问“WTO对于种西红柿有什么影响”，还说到孩子越来越难管，经常在网巴里玩，知道天南海北许多事情。品味着这些闲谈，我恍然若有所悟，这也许就是所谓“全球化”，或者说，这是在村落里可以感受的“全球化”。

我没有专门研究过全球化问题，只是接触过一些文献，参加过几次研讨会。全球化难以定义，却不难理解。这是一种我们可以感同身受的社会潮流，是全球范围内经济、技术、信息、文化越来越共通和共享的趋势性力量。这种力量创造就业和生活，改变观念和行为，不仅影响了现代城市，也影响了偏远乡村。本文试图分析，在全球化的宏大背景下，在当前农村发展进入新阶段的具体情况下，中国农村需要新的治理范式。

一．农村发展需要好的治理

村庄开放带来与外界资源、信息的充分交流，特别是人口的流动，为过去相对稳定的村庄生活带来了诸多变量。这些变量不仅改变村民的日常生活，也在改变村庄内外部关系，改变乡村社会治理的过程和结构。遥远的西方国家如何进行一场战争、如何处置一个紧急事件，都被村民直接关注并成为议论评点的题目，而乡村内部的事情，农民所受到的影响则可以直接转化为某种价值和行动。从信息传播看，农民获得外部信息变得快捷方便，大量的国家政策通过大众传播工具，传统的逐级传达文件似乎变成多余，普通农民往往比县乡干部更懂政策。政策传播不再被官员“垄断”，基层政府“领导”农民的难度显著增加。从农民与政府的互动看，农民更有力量反作用于政府，当农民为某些事情而抗争冲突时，如选举纠纷、征地纠纷、环境破坏、干部腐败等问题，因为信息共享，农民变得更加容易组织起来。因为与外部的联系变得方便，农民也更加容易获得外部的支持。比如，一场村民与乡镇政府的征地谈判，农民往往有远在北京上学、在上海经商的村里人在政策信息、斗争技巧、上访资金的支持，甚至有国外人士、媒体的直接关注介入。这个时候，基层政府面对的，不再是孤独无援的几十个普通村民，而可能是一种巨大深远的社会网络。在这样的情况下，政府应该认真考虑如何调整行为，改善与乡村社会的互动。

上个世纪九十年代中后期，中国出现了空前严峻的“三农”问题。有基层干部将问题的表现概括为“农村真穷，农民真苦，农业真危险”。那些年里，中国农村确实状况堪忧：经济方面基本上处于停滞，农民收入连年徘徊，生活艰难；社会方面可以说全面滞后，农村的教育、文化、卫生、社会保障等问题不断堆积，公共服务严重短缺；政治方面，则信任和支持明显下降，农民与基层组织的关系空前紧张，冲突性事件频仍。反思这些问题的生发过程，我们可以从多个方面找到原因。本文认为，主要原因在于政策导向发生偏差，重视城市而抑制乡村，农村和农民在宏观决策中被忽略。那些年里，农业和农村工作虽然在“认识”上提得很高，但是，就实际工作来说，说空话多，办实事少。特别是九十年代中后期，不仅在整治农民负担过重方面措施不力，大量农民为地方苛政所苦，而且政策上严重歧视农村，对农民流动就业横加打压，更使得农民陷入了内外交困的境地。中共十六大以来，中央政府切实重视解决农村问题，以“工业支持农业，城市反哺农村”为方针，坚持“多予少取放活”，使农村走上了健康发展的道路。新一届政府的农村新政，基本着力点可以归结为两个方面：第一，给农村有力的经济支持，这种支持包括采取若干有力的措施增加农民收入，如取消农业税，直接补贴粮食生产等，也包括在发展农村教育、医疗卫生等方面增加投入，这些措施不仅显著地加快了农村经济发展，而且有效地推进了经济发展和社会进步的协调；第二，切实保护和张扬农民的权力，包括断然废除主要针对进城农民的“收容遣送条例”，取消农民流动就业的若干歧视性政府规定，也包括采取严厉措施处理征地过程中对于农民的利益侵犯，高度重视解决农民工工资等问题。所有这些努力，都真正体现了以人为本的执政理念。因此，近几年不仅农村经济迅速复苏，而且农村中的若干冲突和危机因素被化解或者有效抑制。现在是八十年代初中期以来又一个农村发展的黄金时期。可以说，如果没有近几年的农村新政，农村不会有现在这样的良好局面，相反，将会是危机四伏且局势动荡。

但是，当前农村发展的良好局面，仅仅是个开始，不可以估计过高。本文认为，现在农村发展的突出问题是：政策导向转变以后，这些好的政策路能否能被好地实施，能否充分发挥作用，特别是投入增加以后，这些投入能否充分惠及农民，或者说这些钱能否真正花好。换一个角度看，问题的关键是如何充分张扬农民的社会、经济和政治等多方面权利。应该说，好政策如何落实好，这已经不是农村工作的新困惑。前不久，教育部前副部长张保庆在谈到教育发展中的问题时说：“中国很多问题就是政令不通。”随后，他接受上海东方卫视《今天的中国》栏目专访，又一针见血地指出：“现在发了很多文件，包括国务院发的文件，包括我们教育部发的文件，大部分都没有落实。有20％、30％落实的话，就不是现在这个状况了。他们以发文件代替落实、以开会代替落实，根本就不是在‘干’上来落实，这是不行的。”（东方网2006年1月21日）。其实，政策在执行过程中走样或者消解，以开会代替落实，以发文件代替落实，是地方政府运行的重要特色，在农村工作中表现得也许尤其突出。这样的问题，说简单了就是抓工作不得力的问题。说深刻一些，是政治家的政治承诺和政治主张，如何在政府体系运行得到体现的问题，或者反过来说，是行政体系是否与政治家的设想相一致的问题。政治家的施政路线，往往在官僚机器面前变得苍白无力，这其实不是中国的特有问题。但是，在中国当前的情况下，联系农村工作的具体实际，这种政治主张与政府运行不协调的问题特别严重。在不同层级政府之间，有这种不协调不合作的问题；在同一层级政府的不同部门之间，也有不协调不合作的问题。从具体表现看，有的是政策精神的公开冲突，也有的是政策执行的暗中抵制，也有的是政策资源在运行中层层侵蚀。从最简单的事情来说，中央的扶贫款在传递到贫困农户的过程中，一层一层有若干流失，政府专项资金在落实到具体项目的过程中，一层一层有若干抛冒滴漏，这些问题困扰着政府，更困扰着农民，困扰着农村发展。按照世界银行报告和联合国有关机构的理解，这些问题都属于“治理”（GOVERNANCE）问题，特别是政府治理问题。解决这些问题的过程，是一个改善治理的过程。在这样的过程中，政治运作中的地方就显得特别重要。借用美国前众议院议长TipO’Neil的话说，就是“一切政治都是地方政治”（“AllPoliticsIsLocal”）。

现在，在农村问题研究中，治理已经成为一个非常流行的话题。其实在研究者的运用中，对于这个概念的理解是很不一致的。本文在这里主要用世界银行专家所理解的“治理”（GOVERNANCE）概念。世界银行1992年年度报告的题目是治理与发展。世界银行的专家在工作中深刻地感受到治理对于发展的重要，特别是非洲发展中的治理问题。简单的道理在于，有了钱还有要好的“治理”，才能有理想的发展。在追求发展的时候，许多政府没法进行有效的治理，或者说存在着治理的危机，严重损害了发展。治理的问题包括了若干方面，如政府腐败，官员缺乏忠诚和民众的信任，公共服务领域的低效率，社会冲突缺乏有效管理等等。因此，要发展必须要治理，发展的过程也必然是治理的过程。在农村工作中，基层干部对于“治理”的一般理解，主要是基于农村社会经济有诸多“乱象”，需要整治、管理、解决。如在许多年前，许多基层政府设立了“综合治理办公室”，这个“办公室”通常和“治安联防队”一起办公，有时候也以“计划生育工作队”的面目出现。这里的治理主要是加强管制、严厉整顿的意思。我们在这里采用新的理解：

“治理”根本上不同于“统治”，“统治”必须要向“治理”过渡。在统治过渡为治理的情况下，承担维持社会秩序、协调社会发展的，将是多种主体，既有政府组织，也有非政府组织，有盈利组织，也有非盈利组织，既有个人，也有利益集团，既有政府动员，也有社会运动等。在这样的治理体系中，多种主体相互依存，通过“参与”，“谈判”和“协调”等合作的方式来解决冲突，实现一种良好和谐的秩序。今天的中国农村，特别需要这样一种“治理”理念来指导农村工作。进一步说，农村发展需要治理范式的转换。

二．改善治理的关键是革除政府积弊

就中国农村而言，虽然改善治理不能仅仅依靠政府，但是，治理的问题主要表现在政府系统。因此，我们讨论治理必须先聚焦于政府治理。中国改革发展的成就卓著，在此过程中，政府体系的革新也相当可观，首先必须充分肯定。本文认为，这种肯定大致可以集中在两方面：第一，中国的发展是政府主导型的，因此发展的成绩里政府自然功不可没；第二，在中国改革发展的过程中，政府自身也在变革前进，正在从旧的管制型政府体制向公共服务型政府转变，如减少审批、增加透明、精简人员等，有若干不俗的表现。但也必须承认，政府的改革已经明显地落后于经济和社会变革的进程。本文认为，政府改革滞后主要表现为政府的治理能力下降。治理能力下降的主要表现有：政治信任弱，政府效率低，公共服务短缺，问责系统短路，社会紧张加剧。农村治理危机的主要矛盾是，公共服务需求与公共服务供给匮乏的矛盾。公共服务匮乏的原因，有政府财力不够问题，但主要是政府治理问题。

本文认为，在农村工作中，政府治理存在的问题主要表现在以下方面：

其一，从日常运行看，基层政府自身定位不准。突出问题是做的事情过多，特别是做了许多不该做的事，做了很多没有实际效果的事。政府花在“做秀”方面的功夫太大，成本太高。其实任何政府都需要“做秀”，问题是现在的基层做秀已经泛滥成灾。以上级领导下来“视察”“调查”为例，基层每每大动干戈，全面动员，精心包装，反复演练，甚至不惜偷梁换柱和瞒天过海，上演了很多出轰轰烈烈惊心动魄的闹剧。许多心思平常就花费在打造典型、包装经验上边，而对于那些为农民所需要，但是就政绩而言难以显山露水的事情，则很少兴趣。汇报工作的时候，往往强调开了多少次、发了多少个文件、成立了什么样的领导小组，应付的主要是“嘴皮上的活儿”““场面上的活儿”。与此同时，许多应该做的事情却没有兴趣做，或者没有认真做。在公共服务领域，从乡村基础设施建设，到生产信息技术服务，从教育到卫生，农民的服务需求很广泛也很强烈，但是，基层干部的主要兴趣和精力很难集中到这些事情上。有些事情确实应该抓，但是，抓的办法不对，比如要求为农民做实事，建立工作责任制，这些事情本身是应该做的，但是，方法依然是行政命令，发文件，搞会议，搞了许多考核检查，大搞形式主义，往往把实事办成了虚事，把为农民服务搞成了给农民添乱。

其二，从上下关系来看，上级政府集权程度太高，权力和利益主要被上级操控，下级苦不堪言。这个问题可以说是日常运行问题的直接动因，因为上级过于集权，在各个上边拿捏了下级的命运，所以下级主要上级而活，大量工作是做给上级看。总的来看，在市场经济迅速推进过程中，政府权力正在退出越来越多领域，社会本身的自主运行程度不断提高。但是，就政府体系的权力运行本身看，上级集权程度太高。与社会经济发展要求相比，这种上级集权越来越不适应；与改革中期比较，这种上级集权也在许多方面趋于强化。许多基层干部认为，现在上级政府集权比八十年代中后期还严重。集权主要表现在三个方面：（1）在财政分配格局中，乡镇被县级拥挤压盘剥，县被地市挤压盘剥，基层政府承担了许多责任，没有相匹配的财政支持。上级政府手里集中了多过的项目资金，这些项目在安排上的随意性又很大，没有一个公开公正的程序，暗箱操作，幕后交易，用内部的话说，是“这些钱给谁都是给，就看谁能活动”。在这种情况下，基层领导干部的很大精力是用在向上级领导部门跑关系上。（2）在政府权力配置方面，近些年来越来越多部门被垂直管理，作为基层政府的乡镇已经徒有其表，人员机构庞大但是行政能力羸弱，根本上不具备一级政府的管理职权。但是，在上级的行政压力下，许多事情还必须完成，又没有合法手段，那就只有作假或者硬来。（3）在人事管理方面，虽然近几年在某些地方有直接选举、公开选拔、全委会票决等改革措施出台，但是总体而言，干部任命的权力主要集中于主要领导个人。越来越多的下级政府领导是由上一级机构下派人员来充任，下级机关成为上级机构安排干部的出口。如县的党政领导越来越多来自地市机关，乡镇领导越来越多来自市县机关，县委书记的秘书可以直接派下来担任乡镇的主要领导。从实际效果来说，负面影响很大，一方面，上级派下来的干部没有基层工作的经验，往往难以做好工作，另一方面，对于那些长期在乡镇直接做农村工作的干部是一个很大打击，压抑挫伤了当地基层干部的积极性。人们通常看到，就弄虚作假、贪污腐化、贪赃枉法的一般情况而言，基层干部似乎更放肆更赤裸裸，但是，调查发现，基层干部坚定地认为问题的根源在上边。本文也认为，根本上是这种集权产生了形形色色的政府腐败，也导致了政府运行的低效率。

其三，从激励结构看，政府部门的自利性成为“诸恶之源”。这种以自利性为特征的激励结构，则可以解释严重的上级集权现象，即上级处于自利而集权。传统理论认为，政府作为阶级统治工具，本身没有自己的利益，但现实不是这样。我们只承认政府“不应该”有自己利益的话，但是，我们不能无视他们确实有自身利益。组织学领域的大量研究已经证明，科层组织的行为常常是非理性的。造成这种非理性的原因，一方面是组织本身有信息加工能力和组织结构的局限，另一方面因为

组织首先是一个政治联合体，其决策是各种利益力量相互冲突、相互妥协的解决，因此必然偏离经济学意义上的最优化目标。在政府运行体系中，我们发现，从上层政府部门就开始冲突，所谓“文件打架”，各有各的文件，到基层，则往往是对于上级文件各取所需地理解和执行，根据本部门利益的考量各行其“是”。政府内部约束软弱，外部约束又没有建立起来，因此，许多农村“政策”被传导到部门以后，成了政府部门自己的“收获”，对于农民则可望而不可及。比如培训农民的专项投入被用于政府部门自己改善办公条件，扶持贫困农户的专项资金被发了干部工资，修路的款项被挪用了还欠下的招待费，等等，此类现象在农村可谓俯拾皆是。

其四，从政府和社会的互动过程来看，主要问题是政府力量过于强大，社会力量过于弱小，两种力量失去了平衡。政府行为的诸多问题，当然与政府自身监督监察系统的软弱无力有关，或者说，这种监督检查系统的运作机制本身就不合理不科学。但是，如果放在大的社会环境来看，社会的“软弱”也是非常重要的原因。借用公司治理的理念来说，社会是作为政府的“客户”，或者说是“消费者”，这个消费者群体的能力较弱，利益表达的机制不健全，就会导致政府比较多的恣意妄为，如同老百姓说的“店大欺客”。如果消费者的维权能力比较强，积极主张自己的权力，厂商的服务意识会增强，服务能力也会提高。这就是一种“双赢”的局面。在海外学者关于中国基层政治的研究中，国家与社会的这种“双赢”机制已经有重要分析。美国普林斯顿大学政治学博士王旭日关于中国村民自治的研究发现，基层民主实践在一些成功的地区产生了国家和社会权力互强的效果，即它同时加强了村民的民主自治能力和国家在农村地区贯彻其政策的能力。这就表明，对于新的社会力量的授权并不必然削弱国家管理社会的能力，国家与社会并不总是处于零和搏弈的竞争之中。麻省理工学院政治学系教授Lilyl.Tsai关于中国农村公共服务的研究也证明了这个道理。Lilyl.Tsai在中国几个地方的村庄实地调查，既有若干案例研究，也有一定规模的抽样调查，她发现，在各种村民自发组织比较有能力，并且这些自发组织在村庄公共事务中发挥作用好的村庄，村委会、党支部等正式组织的问责性也明显增强。在积极互动过程中，彼此间的约束制衡机制自动生成，这两种组织对于村民都更加负责，村庄公共事务处理得更让村民满意。本人在给国际机构做农村发展项目顾问的时候，则受到过另外角度的启发。在一次项目评估考察中，一位世界银行官员闲聊工作体会，说：在中国做项目比较好做，因为中国政府比较强大，可以把一切搞定，很少来自非政府组织的“找麻烦”。在有的国家就不一样，项目刚开始可行性研究，就会有一些民间组织出来挑毛病，提要求，申诉到本国政府，甚至投诉到世界银行最高层；在项目执行过程中，这些组织经常来进入项目执行考察批评，很麻烦。我想，这件事情可以从另一个角度来看，就是中国的民间的制约很软弱，政府有更多为所欲为的成分。民间力量弱，从提高政府的责任性和服务性的角度看，并不是好的事情。目前的社会管理体制，对于非政府组织和民间力量的限制比较多，这些社会力量发挥作用的制度空间狭小，其实不利于建立和谐社会。

对于农村发展来说，政府治理不善已经成为重要约束。如果政府创新不能有实质性突破，好政策和大投入将难以收到预期效果。如果没有好的政府治理改革配合，政治家的政治承诺和政策主张无论如何英明，新农村建设的进程也可能被弊端深重的官僚机器所扭曲。

三．推进政府治理不能走老路

现在看来，乡村社会管理中的政府集权，并没有因为市场经济的发展而相应减退，相反，由于政府体制改革的迟滞，倒是有蔓延扩张的势头。基层政府的大量工作主要是在漫无边际地忽悠，一天到晚又是开会又是发文件，电视上报纸上忙得不亦乐乎，号召这个工作部署哪个工作，看上去是忙得不得了，重要得不得了。但是，如果仔细考察政府的这些所作所为，真正有效的并不多。整个政府系统的工作，其实有相当部分是“空转”，仅仅是赚了个茫茫碌碌、耗时费力。不仅如此，有些工作的效果甚至是南辕北辙，企图控制的东西反而蓬勃发展，企图发展的东西反而萎靡不振。改革前的“四清”“社教”、“普及大寨式大队”等一波又一波的运动，改革后农村的“村村上项目”、“普及小康村”、“普九达标”以及其他形形色色的升级达标运动，在动员方式和工作手法上，在政府运行的内在机制上，与旧体制没有什么根本改变。可以说，现在的政府运作与计划经济时代，确有异曲而同工之妙。这就是通常所说政府改革停滞后。但是，毕竟时代不同了，这套办法是越来越难以奏效。农民不听招呼了，干部也不当真事了。在许多情况下，那些隆重严肃的活动变得轻佻，那些言之谆谆的训导变得滑稽，逢场作戏已经成为若干活动的基本色调。这种情况的出现，是政府运行方式的危机，是政府本身过度集权的危机。但是，这并不是农村发展本身的危机。经济自由条件下的村庄一片勃勃生机，农民在孜孜不倦地创业，只是老式的政府运作越来越不灵光了。问题在于，如果政府运行如果不改革，不仅达不到政治家的执政目标，而且将进一步损害农村的发展。所以，现在轰轰烈烈开展的建设新农村运动，应该包含政府运行的变革，新农村建设不应该是村庄“建设”过程，也应该是一个政府学会怎样用新的理念和手法“治理”农村的过程。

怎样推进政府治理是一个巨大的难题。考察目前一些地方的做法，旧的集权式思维依然很强势。这种思维的主要特征是，试图用强化集权的方式，来革除解决集权造成的弊端。具体来说，就是试图用政府管得更多的办法，来解决政府管得过多造成的问题；用上级集中更多权力的办法，来解决上级集权过多造成的问题。在若干的工作中，一说到解决某些问题，就想到了加强政府领导，就想到了扩充政府机构，增加专门人力，就想到了怎样增加政府部门权力。这样，权力就继续向上级集中，继续向少数人手里集中。在当前农村的社会经济背景下，这种集权思路很容易得到支持。如乡镇改革，因为需要精简干部，就进一步削减乡镇政府职权，有的地方连计划生育部门、司法所、结婚登记搞按照条条管理，乡镇本身的行政权力越来越空虚，但是规模依然庞大，越来越不象一级政府；税费改革以后，不少乡镇更依靠上级转移支付，有的地方就直接实行乡镇财政由县级来管理，乡里连可怜的一点财政自主权也没有了。姑且不说乡镇政府是否已经撤消的问题，用政府权力配置的现实看，其实乡镇政府已经基本上被撤消了，问题恰恰出在“政府”实质已经虚幻，但是庞大的“官员”队伍依旧存在。

推进政府治理需要“有破有立”。在政府系统内部，要破解上级集权过多，在政府系统外部，要破解政府对于乡村社会的控制过多。“破”有两种逻辑，一种是政府自己顺应潮流，

主动改革，一种是时势演变，在社会变迁推动下集权逐步消解。中国改革中的政府放权过程，往往不是政府部门觉悟提高而主动放权，而是情况的变化已经无能为力，不得不放。对于农村发展来说，破解乡村社会的行政管制过多，

虽然需要与整个政府体系革新相呼应，但是若干方面可以在基层率先有所作为。就目前的基层组织建设来说，有两个问题首先要调整思路。

第一，谁来管理乡村事务？农村社区管理主要是社区自身的事情，政府没有必要采用大一统的行政控制。我们的研究发现，上个世纪90年代以来，基层政府与乡村社会的关系，呈现反方向的运行逻辑：一方面，村庄内部的自主性资源和自主性组织结构正在生成发展，农民的自治冲动日益强烈；另一方面，乡镇对于村庄的控制性运作并没有相应消解，某些环节比的行政控制还强劲。在村庄活动越来越市场化、越来越自主化的同时，村庄内部的公共权力组织却被政府更多地作为科层制组织来管理了。形式上，乡镇对于村庄的控制日益强化，实际上，基层政府与村庄社会不断脱节。在行政控制和物质激励下，有些村庄干部还在围绕乡镇政府指令转，但是，更多的村庄干部则不然，村庄里的农民则更不然。在上级看来那些娓娓动听的工作，其实仅仅是基层政府“自己陪着自己玩”，与农民无涉。从上层听汇报，基层对于各种部署号召可以说是闻风而动，亦步亦趋，但事实上是貌合神离，渐行渐远。从政府的角度说，许多工作变成自说自话，对于乡村社会失去实际影响力，不能说是好事；从农民角度说，政府的行政控制和干预逐渐式微，社会正在自主运行，不能说是坏事。在这种情况下，政府的农村工作应该首先考虑如何顺势而为，理清两者的关系边界，让农民成为乡村社会发展的真正主体。现在的问题是，拟潮流而动的政府行为还有很多。近年来，在一些地方，大规模地派遣政府人员到农村，有的甚至直接取代了当地干部，有各种名目的“宣讲团”、“工作组”、“小分队”等等。这些干部有的来自县乡，有的来自市省。一些地方正在作为经验推广，不断地大规模地下派，一次派出上千上万名机构干部包村驻点。从政府系统自身的总结来看，这个办法很成功。但是，从基层反应看，实际效果并不好。他们认为，这些来自上层机关的干部下到乡村，除了少量有钱有权的部门带来一定的项目或资金以外，大多数可以说百无一用，既帮不了农民的忙，也帮不了乡镇政府的忙，相反，基层干部还得小心翼翼地侍侯着，总结的时候还得向上汇报说这些干部解决了很多农村问题，工作很有成效。有的乡镇领导人不客气地说：“如果上边有钱有项目，可以直接给我们，派下这么多老爷来净是添乱。”

如果政府希望有更多的外部精英进入乡村，也许采取倡导志愿者的办法会更好。政府不必直接组织，可以支持资助一些志愿者下乡，或者通过直接支持社区，让社区决定选择什么样的志愿者加入到本社区的公共事务中来。

第二，谁来养活乡村管理者？虽然村干部的基本身份是村民，但是，在改革以来的农村工作中，基层政府对于他们的激励安排，基本上采取了政府内部的管理办法，或者说是把他们作为政府官员来管理了。乡镇普遍对村干部实行目标责任制考核，村级干部的工资标准，由乡镇政府核定。我们的调查发现，与前几年相比，目标责任制的工作内容越来越多，而且指标越来越细，激励手段中依靠物质奖励的比重越来越大，与此同时，普遍反映这套办法越来越不管用。取消农业税以后，许多地方依靠转移支付维持基层组织，村干部的工资补贴不仅有政府确定，而且由政府直接支付。从供养的角度看，村级干部已经完全成为“政府的雇员”。从干部本人来说，能拿政府的薪水当然求之不得，但是，从乡村治理大局来看，起码有三个问题：第一，政府是否有必要直接养活这个庞大的村庄干部群体；第二，政府是否养得起这些庞大的村庄干部群体；第三，即便养得起，或者在部分地方养得起，如果养下去的话，这些干部会成为真正为村民着想、为村民服务的人群吗？显然，政府“包养”村干部的做法是有问题的。最大的可能是，这样包养下去，也许将包养出一个脱离村民和乡村社会的“特殊的民间官僚集团”。在政府看来，这些是为农民做事的人，在农民看来，则是为政府做事的人，而真实的情况可能是，政府的事情和农民的事情都不做，因为政府和农民都管理不了他们。现在，这种包养思路的弊端不仅没有被认识到，相反，在有的地方却越走越远。我们在调查中发现，有的地方以乡镇政府挪用挤占为理由，把村干部报酬集中到县里发，直接由县委组织部管理控制，由县里每月往村支部书记、村主任两个人的存折上划款。对于这些村干部来说，村民直接了解他们，乡镇大致了解他们，但是，对于他们却无从激励；县里对于他们一无所知，却在掌管他们的补贴工资。其实，放在全国几万个乡镇、几十万个村庄的具体条件下，村干部拿不拿报酬，都可以灵活处理分散解决。如果村干部应该拿，那么拿多少，或者那个人拿，哪个人不拿，在什么样的情况下拿，都可以结合本村本人情况，由社区或者基层政府具体处理。现在由上级“集中支付”，看上去是统一了行动，其实是制造了矛盾。在“集中支付”的管理下，一些不做事情的村干部照常拿报酬，但是村民没有任何办法，甚至乡镇也没有办法；一些不在工资册上的村干部热心为村里做事情，却得不到任何报酬。从根本上说，自治基础上的社区工作者是不应该拿工资的，或者应该完全由社区组织内部决定。一个村的干部拿不拿工资，应该根据村里的情况，由村民来决定。根据我在北方一些地方的调查，民国时期农村实行保甲制度，通常情况下保长是没有报酬的，甲长更没有报酬，有的人就因为当保长耽误了自己种地，被迫卖地或者请辞。应该让村民和村庄自己来解决村庄干部的报酬问题，这不仅是基层自治的内在要义，也是解决农村若干矛盾冲突的可行思路。

四．建设新农村需要多中心治理

在经济制度上，应该说中国农村已经走上了蓬勃发展的市场经济之路，但是，在社会管理上，采用什么样的范式，走什么样的道路，似乎并不清晰。村民自治在理论上所解决的问题，主要是村庄内部关系，而政府体系的运作如何对接，还在摸索讨论之中。因此，需要用新的治理范式来理顺农村内外诸多方面的关系，这就是多中心治理。在这样的治理原则下，治理活动不是自上而下的强制性行为，而是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、建立伙伴关系来管理公共事务。在这个过程中，权力的中心是多元的，分层次的，多种类型、不同层面的社会力量在协同合作基础上实现共治。政府领导农村的方略应该更改，应该顺应时势变化，走多中心治理的道路。

多中心治理的基本点，是改变政府对于乡村社会的行政性管理和控制，让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥基础性作用。这样以来，既降低政府直接控制乡村导致的成本，减少政府管不胜管所带来的失败，也使得乡村社会内部充满了活力。这种新的治理范式，基本目标是让乡村问题尽可能地内部化和社会化。这里的“乡村问题内部化”是指，让基层化解自己衍生出的问题，乡村社会的问题尽量在乡村内部解决，而不是一有问题就首先成为政府直接面对的问题。这里的“乡村问题社会化”是指，让农民的问题尽量不要成为政治性问题，而是要尽可能地多地把这些问题社会化，成为社会性问题。

现在的突出现象是，当农民遇到问题的是，首先是通过向政府施加政治压力的方式解决，如出个交通事故、遇到伪劣化肥、劳资纠纷问题之类的事情，采取的反应是到政府上访、示威、冲击政府机关等，普通的社会生活冲突一开始成了政治性事件。并不是说农民采取这些办法不对，这是农民在体制面前的一个必然的反应。因为政府把社会生活控制如此严密，客观上是在诱导暗示农民有问题的时候只能针对政府，采取政治化的解决方式。事实上，不论对于农民来说还是政府来说，都有更好的解决途径和解决办法，那就是尽可能地通过市场经济的规则途径，或者通过社会组织的互动，或者通过利益团体的协商，总之是通过正常的社会性渠道来解决，而不是通过施加政治压力的方式来解决。现在的政府运行方式，其实是将许多问题政治化了。让农村问题市场化，让农民问题社会化，减少普通问题被政治化的过程，这是改善乡村治理的着力点。

走向多中心治理格局，实现乡村问题的非政治化，将是一个非常复杂的过程。本文认为，从当前农村工作的具体情况，应该在以下方面有所建树。这也就是所谓乡村治理要“有破有立”的“立”。

第一，在理念上，把“没有政府的乡村治理”作为探索方向。在治理理论中，“没有政府的治理”（GOVERNANCEWITHOUTGOVERNMENT）是一个重要理念。这个理念的核心内容并不是说不要政府，而是说在治理过程中，许多领域可以没有政府直接操办控制。这个理念与欧美新公共管理运动的核心经验可以共通。在新公共管理看来，并不是所有公共品都要政府来当供给主体，诸多公共品可以有非政府组织甚至私营部门来提供，或者，在公共物品的提供过程中，起码可以让非政府部门和政府部门展开竞争，既提高公共物品的质量，也提高政府的问责性和工作效率，比如在教育、卫生、环境建设等领域，非政府组织的作用就非常突出。在新农村建设中，有许多事情，是可以充分调动民间力量的，而不必什么事情都有政府来操办。民间组织出面，让农民自己操办，成本低而且效率高。如果

“没有政府的治理”可以作为乡村治理中的一个重要原则，那么，在现在的农村工作中，政府应该尽可能地减少对于农村的直接操控，避免动辄政府就发动一个什么样的运动，寄希望于依靠轰轰烈烈的“运动”中让农村在俯仰之间面貌巨变。

第二，在基层组织建设中，不追求“组织的健全”。现在的农村工作中，建立健全基层组织是非常重要的内容，占去基层政府很多精力。一个村子必须有“两委”，“两委”必得有规定数量的成员；两委之下，得有若干专门委员会，若干群众组织，这些组织还要有若干成员。在各项工作的考核中，建立健全组织成为首当其冲的项目。其实，在一个村庄的公共活动中，如果真正能发挥作用，也就是一两个人。或者说，如果真正有那么一两个人在为村子里的事情奔忙，这个村子的事务基本上就可以“搞定”。村庄里的办事机构，大可不必追求所谓“组织健全”。能健全固然好，不健全也无不可，关键是有人办事，并且能秉公办事。现在的问题是，追求“健全”本身成为重要工作，但是“健全”之后也是形同虚设。在不少地方，这个健全的组织基本上是摆设。为了这个“健全”的摆设，需要花费很多成本，要一本正经地几“推”几“选”，要有模有样地学习培训，要开一些莫名其妙的会议，要发报酬补贴，要诸多统计报表，要逐级工作汇报，凭空多了许多事情。这些事情按部就班地搞下来，村里很烦，乡镇也很烦。问题还在于，健全了以后往往有负作用，如不健全的时候不扯皮，健全以后增加了扯皮。本文认为，在农村工作中，不妨尝试松散的组织形式，有组织可以，没有组织也可以，只要有人张罗村庄里的事情就可以。政府的作用，主要依据法律监视乡村社会运行，按照法律规制乡村公共活动。

第三，让村庄选举变成“村民自己的游戏”。现在，组织村级组织的换届选举，成为基层政府工作的重要负担。选举本身已经复杂艰难，更难的是上级党委政府还提出种种“高难”要求，如经常见到的“双保”（保证选举按程序进行，也保证上级内定的候选人当选），还有的提出“一肩挑必须百分之八十”。这些令人哭笑不得的上级要求，更加重了选举的难度。在这样的指挥下，一些本来按正常程序可以顺利完成的选举，反而选举不成功了。正是这样的政府领导方式，造就了若干没有组织的村子。其实，个别村子没有健全的班子，或者若干村子的村主任不是党员，都不是什么大不了事情。现在基层工作中的许多麻烦，其实是政府自己造成的。如果放手让农民自己选，选上谁算谁，选上以后不满意，那就由农民自己再选下去或者罢免。在这里，最重要的是，政府只要监督把握住选举的游戏规则，让农民尽情地在这个规则里“游戏”，出了问题，让农民自己按规则处理。当选举真正变成村庄自己内部村民自己的事情的时候，村庄内部治理的诸多麻烦对于政府对来说就不复存在了。或者，让这些政府的麻烦变成农民自己的麻烦，由农民自己来处理。

第四，让民间力量策应“中南海的政令”。“政令出不了中南海”，已经成为一些政府高级官员的感慨和无奈。其实，在中央到地方的各级政府之间都有同样的问题，省里的指令市里不听，县里的指令乡镇也不听。不仅在不同层级的政府之间有不通的问题，即便在同一层级政府内部，不同政府部门之间，也存在政令不通的问题。我们在调查中，经常听到地方官员的此类抱怨，如：县长好不容易招引来外商，被县里几个部门的乱收费滥罚款整跑了；山区遭受了旱灾，农民进城做小生意的增多，县长要求有关部门关照，但是，罚款收费依然变本加厉。这样的事事例在地方随处可见，让那些看上去前呼后拥、威风八面的县委书记和县长叫苦不迭。面对这种情况，有两种不同的解决思路。一种是强化政府内部自上而下的监督检查，如政府系统增加了纠风办、督察室等诸如此类的机构。政府有了机构，便要扩招人员，添置设备，甚至购买汽车。这个机构要抓工作，于是开会发文件，下去检查，上去汇报，从此政府运转的大机器又有了一套新系统。这是我们多少年来习惯的思维和做法。但是还有一种思路，其实是更可以做的，就是强化民间监督，特别是让非政府组织起来监督政府的行为。民间力量是广泛而有作用的力量，也不需要政府化钱来供养。政令悬空不落实，农民期盼而不可得，是因为民间力量的呼应不够有力。如果乡村民间力量比较强势，积极主动地与政府体系互动，就会真正成为政策的监督执行者。让千千万万的政策收益者成为政策执行的积极监督者，政令就变得比较容易落实了。现在的主要问题是制度空间不够，表达渠道不通畅。因此，应该进一步放活民间组织发育发展的制度空间，让这些组织尽快成长，使得这些组织在建立良好治理过程中充分发挥作用。

主要参考文献：

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王旭：国家与社会的权力互强——乡村中国的基层民主，陈明通、郑永年主编《两岸基层选举与社会政治变迁》，台北，月旦出版社，1998年2月。

迈克尔麦金尼斯：多中心体制与地方公共经济，上海三联书店2000年6月。

孙柏英：当代地方治理——面向21世纪的挑战，中国人民大学出版社，2004年4月。