农村党组织依法执政

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内容提要：本文认为，中国共产党执政是一种总体性执政，从中央到地方各级政权，中共都发挥着执政党的功能。在乡村社会，执政的主体是农村党组织，随着依法治国方略的实施，农村党组织依法执政的必要性和紧迫性日益突显。文章指出，目前农村党组织依法执政的重点在于依法进入村民自治组织，获得执政的合法性；通过党员个人和党组织的活动，体现执政党的意图；正确处理两委关系和乡村关系，建立党组织领导下的充满活力的村民自治机制；丰富农村党内民主的实践形式，以党内民主带动村民自治向良性健康方向发展。

关键词：村民自治农村党组织依法执政

与国外一些政党执政的情形不同，中国共产党执政是一种从中央到地方的总体性执政，各级政权都由执政的中国共产党来掌握，并且国家的立法机关、行政机关、司法机关、军事机关等都在中国共产党执政范围之内。而象英国、美国这样的国家，执政党只是控制中央政府的权力，而对地方政府却无权插手，甚至在地方议会的选举中，这些执政党很可能落败，无法成为地方政治和基层政治的执政党。这样就提出一个问题，对于一个实施总体性执政的政党来说，中国共产党不应该忽视地方政治和基层政治的发展，相反，应该花大气力关注和重视地方政治和基层政治的发展，努力提高地方党组织对地方政治的执政能力，提高基层党组织驾驭基层政治的能力和水平。

接下来的问题是，改革开放以来，农村村民自治获得长足发展，这是中国基层政治发展的新变化，它极大地激发了村民的政治参与热情，提高了村民依法行使民主权利的意识和水平。与此同时，也给执政的中国共产党基层组织带来更高的要求，能不能适应基层民主的发展相应提高执政能力，是对基层党组织驾驭基层政治能力的考验。笔者认为，作为中国共产党在农村的基层组织，村党组织应该树立依法执政的意识，在村民自治过程中不断提高依法执政的能力。

一、农村党组织依法执政的含义

在中国，依法执政是党执政的基本方式，其执政主体是中国共产党，而中国共产党拥有一套由中央、地方、基层党组织构建起来的完整的组织体系。由于实行总体性执政，各级政权的执政主体是中国共产党的各级组织。在乡村社会，执政的主体是农村党组织。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，乡镇党委和村党支部(含总支、党委)是党在农村的基层组织，也就是说，中国共产党在农村的执政地位的巩固和执政能力的发挥主要依赖乡镇党委和农村党支部。这样一来，我们对农村党组织依法执政的探讨实际上分两个层面进行。一是乡镇党委对乡镇政权的依法执政，另一层面是村级党支部(含总支、党委)对农村自治组织的依法执政。本文主要探讨的是村级党支部依法执政问题[①]。

笔者认为，农村党组织依法执政，是指农村党组织在农村基层政治生活中发挥执政党功能，以乡镇党委和村党支部为执政主体，依据国家的宪法和法律以及适合乡情村情的村民自治章程和村规民约，选派自己的代表依法进入基层政权组织和基层自治组织，管理乡村社区公共事务和公益事业，以贯彻党的路线、方针、政策，体现执政党在农村工作的意图和政策主张。

二、农村党组织依法执政的必要性和紧迫性

(一)依法执政的必要性

农村党组织依法执政的必要性在于：一是依法治国方略在农村基层落实的客观需要。依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略，依法治国必然要求依法执政。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，只有提高依法执政的能力，不断强化执政意识，才能成为团结带领群众建设中国特色社会主义新农村的坚强战斗堡垒。二是获得长期执政合法性、巩固和扩大党在农村社会执政基础的客观要求。基础不牢，地动山摇。如果共产党在基层社会的执政地位出现问题，就会动摇整个共产党执政大厦的坚实基础。执政基础的巩固和扩大，离不开民众对共产党执政的普遍认同和支持。农村党组织必须严格依法施政，不断创造新的业绩，才能获得执政活动的公信力，获得基层群众的长期拥护。

(二)依法执政的紧迫性

依法执政的紧迫性主要来自于日渐成熟的村民自治活动。村民自治是由部分村民首创，然后得到国家宪法支持和党中央、国务院的肯定，在各级党委和政府的主导下，逐渐制度化、规范化的乡村民主化活动。经过十年试行，1998年村委会组织法以正式法的形式颁布，从此，村民有了明确的法律依据来保障自治活动。依法自治，依法行使村民自治权，已经成为当前社会主义新农村建设的重要实践。

随着村民自治活动的制度化水平逐渐提高，农村党组织在乡村社会的执政活动的合法性危机越来越突显出来。农村党支部越来越受到村民的质问－“村支书为什么是一把手”，“村支书为什么不选举产生”。农村党组织亟待补充新的合法性资源来巩固执政党在乡村社会的执政基础。目前农村党组织的一切活动依据的主要是党的政策、文件，随着村委会组织法、村委会选举办法等法律、法规进入乡村，党的制度规定和法律法规的权威谁大谁小的问题日益突出。在村民自治的权利救济活动中，一些村民拿着宪法、村委会组织法、村委会选举办法提出行政诉讼，以民告官的形式试图获得自治权利的救济。但党对基层组织在乡村社会的原则性规定由于缺乏操作性而日前受到挑战。这就要求我们农村党支部在支持和帮助村民自治过程中必须依法办事。

三、农村党组织依法执政的重点

在农村基层社会，执政的主体是中国共产党的基层组织。为了更好地巩固党的执政地位，农村党组织必须按照依法执政的要求改善党对村民自治的领导。当前农村党组织依法执政的重点主要是：依法进入村民自治组织，获得执政的合法性；通过党员个人和党组织的活动，体现执政党的意图；正确处理两委关系和乡村关系，建立党组织领导下的充满活力的村民自治机制；丰富农村党内民主的实践形式，以党内民主带动村民自治向良性健康方向发展。

(一)进入村民自治组织，获得执政的合法性

基层自治权力虽然不属于国家公共权力，不是由国家机关来行使，但由于它关系到乡村社会村民群众的切身利益，关系到村民自治权的最终实现，因此掌握和控制基层自治权力对于执政的中国共产党来说是理所当然的。根据宪法和村委会组织法的有关规定，村委会成员(主任、副主任和委员)由村民直接选举产生。村民直接选举制的出现，使乡村基层自治权力的合法性来源发生了重大变化：过去可以说村级组织，不管是行政村、合作社、生产大队，其领导人都是由村党支部或者是上级党委任命；而现在村委会的职位逐渐开放，那些村庄精英可以不必通过党支部的组织考察、培养、任命，就可以通过村民的选票进入村委会班子，成为自治性组织的领导成员。自治权力的合法性来源由党组织授权转变为村民群众的授权。这种根本变化导致农村社会执政的中国共产党基层组织面临着越来越大的压力，村民群众越来越要求农村党组织给他们一个合法的理由。

依法进入村民自治组织，这是解决执政党权力合法性的首要问题。也就是说，农村党支部成员特别是支部书记必须参加村委会选举，接受农村选民的选票考验。如果获得多数选民的支持，他才能够合法地承担起农村治理的重任。当前部分农村进行的“一肩挑”的做法，就是要解决农村党支部在农村执政合法性的问题，农村党支部成员通过农村选举的途径，成为自治组织的领导成员。

(二)通过党员个人和党组织的活动，体现执政党的意图

通过选举使农村党支部的成员进入村民自治组织(村委会)，这只是依法执政的第一步。因为村民自治不只是民主选举，还有民主决策、民主管理、民主监督。在自治活动中，党员个人和党组织应该发挥积极作用。比如，在村委会日常事务的管理过程中，农村党支部的成员应该通过自己的努力使乡镇党委和农村党支部的意图通过村民自治活动得到体现。在村民代表会议以及村民理财小组的民主决策、民主管理、民主监督活动中，党员应该依据村民自治章程和村规民约的规定，贯彻实现农村党支部的意图，根据法定程序行使自治权，努力将党组织的意图和主张转变为乡村社会普遍遵守的行为准则。在农村党组织支持和帮助村民开展自治活动过程中，支部书记承担着更大的政治责任，一方面他必须将上级党委的意图和指示精神贯彻下去，动员和支持党员干部群众实现上级意图；另一方面他也必须将村民的利益要求反映上去，为上级党委政府科学决策提供依据。只有这样，作为执政党在农村最基层的组织，其执政功能才能最终体现出来。

(三)正确处理两委关系和乡村关系，建立党组织领导下的充满活力的村民自治机制

两委关系和乡村关系是当前村民自治的两大难点问题，也是村民自治急待解决的重点问题。农村党组织依法执政必须解决好这两个问题。所谓两委关系是指村委会和村党支部的关系问题，所谓乡村关系是指乡镇政府和村委会的关系问题。村委会和村党支部之所以出现矛盾和争执，是因为关于村民自治的党的政策和国家的法律存在诸多需要改进的地方。比如，《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，村党支部有权“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题”。但根据《村民委员会组织法》有关规定，村委会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。农村土地和财产又属于村中“重要问题”，谁来管理和决定这些“重要问题”就产生争执，引发农村两委矛盾。另外，在乡村关系问题上，根据《村民委员会组织法》的规定，乡镇政府指导村委会工作，这只是原则性规定，如何指导并没有一个可操作性的规范性文件，因此导致乡镇政府与村委会的关系在一些农村比较紧张，有的村委会借口村民自治不理会不支持乡镇政府的工作；有的乡镇借口行政管理肆意干涉村民自治事项。在两委关系和乡村关系的冲突中，农村党支部处于一个非常重要的地位。它既是两委矛盾的当事方之一，也是缓和乡村关系的调和剂。作为执政党在农村最基层的力量，农村党支部如何发挥执政党的功能，建立规范化、制度化的乡镇政府、乡村党组织、村委会三者有机统一、充满活力的村民自治运行机制意义重大，必须引起高度重视。

(四)丰富农村党内民主的实践形式，以党内民主带动村民自治向良性健康方向发展

党内民主建设是执政党自身健康发展的需要，也是中国政治体制改革成功的前提和必要条件。党的十六大提出，党内民主是党的生命，强调发展党内民主对人民民主的发展具有示范和导向作用。在农村，通过“两票制”方式选举产生农村党支部是党内民主活动的新探索。“两票”指信任票（有些地方称之为提名票）和选举票。具体来说，首先由全体选民对村党支部所有党员投信任票，只有且必须过半数信任票的党员才有资格成为下一届村支委的候选人；然后根据信任票的多少确定村党支部书记及委员候选人，最后由村党支部全体党员投票选举产生新一届村党支部。通过这种形式的党内民主选举，可以吸收党外群众积极参与对党支部候选人的评判，将党外群众意见转化为可量化的评价指标，使群众的意愿充分得到表达，通过党内选举把群众意愿变为现实，实现党员意愿与群众意愿、党内民主与人民民主相结合。同时也可以选举产生坚强有力的赢得广大村民群众拥护的农村党支部。农村基层党内选举方式改革的实践，也反过来推动基层群众自治活动的民主化、规范化水平的提高，使村民自治向健康有序方向发展。

四、结语

作为执政党在农村的根基，农村党支部在当前的社会主义新农村建设中究竟发挥什么样的作用？怎样发挥这些作用？这一历史性命题突出地摆在我们面前。我们认为，农村党支部应树立依法执政的意识，选派优秀分子作为自己的代表通过法律途径进入自治组织，在自治组织中通过党员个人和党组织的模范带头作用，支持和帮助村民自治健康有序发展，贯彻新农村建设的各项战略部署，这既是执政党依法执政在农村基层的具体要求，也是新时期新形势给基层党组织提出的历史使命。

[①]对于农村村级党支部依法执政的问题，学术界有争论。有的学者认为，农村党支部在农村各种组织中可以而且必须发挥领导核心作用，但没有执政的问题，因为村级组织不是一级政权，农村党支部不可能依法进入国家政权机构，村级党支部依法执政的问题是个假问题，该命题不能成立。但有的学者认为，中国共产党执政是一种总体性执政，上至中央，下至农村基层，执政范围遍及各个领域，农村基层自然不能置身之外。笔者同意后一种观点，认为村级党支部有依法执政的问题，并且在村民自治过程中应该带头发挥依法执政的作用。