农村土地流转研讨

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一、隐性存在的土地流转流失了本属“三农”的土地级差收益

土地流通不畅，限制了农地所有者的权利，强行拿走了本属农民的土地级差收益。

据有关专家测算，1952年至1990年国家工业化建设抽走的农村资金达到11594.14亿元，平均每年为300亿元，其中有13.2%来自农业税，有75.1%来自工农业产品价格“剪刀差”，有11.7%来自银行储蓄。改革开放以后，农民又以交纳各种农业税费等名义被抽走的农村资金大约15000～20000亿元，特别是1987年至2003年的“圈地热”给农民造成的土地流失资金估计在14204～30991亿元之间，几乎把农民生财、聚财的“本钱”都输光了。有关专家测算，平均每年从农村流入城市的资金为6000亿元，每个县平均为3亿元左右。

在工业化进程中、在农村城镇化进程中、在旧城镇改造中、在基础设施建设及山地流转规模产业的开发中,有个绕不开的问题——“征地拆迁”。对“征地拆迁”和“拆迁安置”中的问题，农民朋友体会最深，最有发言权，最能提出从根本上解决问题的创造性意见。这是因为土地是农民朋友的命根子，他们对土地的资源属性和资本特征体会最深。土地不流转，就难于有现代规模产业，就难于有经济的发展，农民就只能一边捧着土地这只“金饭碗”，一边却要勒紧裤腰带。随着市场经济的完善，土地升值剧增。但征用土地的补偿费不仅少还与市场经济快速发展脱节。据国家统计局农村经济调查总队的《2005年农村经济绿皮书》披露的数字，被征土地收益中，地方政府占20%～30%，开发商企业占40%～50%，两者相加，平均70%或以上被地方政府和开发商拿走了。

征地拆迁的问题其要害在于：开发商拿走了经济利益的大头，牺牲的是亿万农民的土地权益。征地拆迁户在整个过程中，始终处于弱势地位，而开发商往往搞一两次房地产就迅速完成了原始积累的漫长过程而“一夜暴富”。下表是笔者调查的某一县级市近十年房地产开发获利情况：

征地过程中，农民反映最强烈的是：补偿费应与经济形势发展相匹配，不能过低；必须让失地农民享受与城市居民同等的低保；征用土地，必须建立土地入股机制。与农民朋友的交谈中，农民朋友很激动地说：国家工作人员和工人到了60岁可以退休领取退休工资，为什么农民就没有？留着土地就可以种点粮食，就有饭吃，就不会饿死。土地对农民有社会保障功能，因此征用土地必须解决失地农民的老保问题，必须让土地入股，让农民同享改革成果。

与征地拆迁的问题类似，“以租代征”愈演愈烈。2007年上半年，国土资源部发动清查土地违法“百日行动”，以打击“以租代征”为重点，最终查出的土地违法面积高达100多万亩。

“以租代征”愈演愈烈的秘密在哪里？让我们来看一下山地流转中的情况吧。

产权是现代市场经济的核心，产权明晰是市场经济活力的源泉。先行在江西、福建等地实践的林权改革，标志着我国农村改革已从承包制的层面推进到了全面的产权改革层面，必将继续为林业、农业带来巨大变革。

林权改革后，随之而来的便是山地流转。

但是现在的山地流转，多是在廉价的租金下，买（征）走了农民的山林经营权。类似“征地拆迁”的种种问题尽出。为什么不考虑采纳农民朋友以“林权入股”的建议呢？那种“老板出钱、专家出技术、农民出劳力、林农以山地经营权入股”的模式，为什么难以得到大力推广呢？矛盾的要害之处还是经济利益关系！是各方在争夺资源，在资源配置方面进行搏弈。

同样，在新农村建设中，也或多或少涉及到土地问题。笔者走访的几个新农村建设点中，就发现有3个点或因补助款没有及时到位或因无偿占用土地或因拆迁补偿标准偏低而引发对抗性矛盾。深入分析一下，矛盾的根源无非是没有充分保障农民的经济受益权，没有让农民充分享受到改革与经济发展的成果。

中国的土地分为两类：一类是国有土地，主要集中在城市；城市土地所有权归国家所有，其实是归各级地方政府所有，但政府可出让国有土地使用权。一类是集体土地，归农村集体经济组织成员所有。集体土地又分为两部分，大部分为耕地（含林地、草地、果园、滩涂等）。除此之外还包括小部分宅基地、乡镇企业用地、乡村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地，在全国农村的集体土地中至少占到2.7亿亩。

这部分土地的流转，目前并没有全国性的法规和政策，实际情况最为混乱，在实践中，也出现了出租、入股、联营、抵押、转让等形式。

现有《土地管理法》存在的制度缺陷，限制了农民的土地权利，农民不能分享工业化和城市化的成果。农民为了规避政府征地的结果，往往也把大量集体土地流转，以获得更多的土地级差收益。在中国，农村的问题集中于土地问题。

土地是中国最为稀缺的资源之一，农地更是农民赖以生存和发展的基础，是农民问题的核心。随着经济的发展，土地问题已经远远超出了农民和农村的范畴，它是连结农村与城市的纽带，是各方利益的交结点。

2006年全国取消农业税后，土地冲突就取代税费问题成为农村社会的主要矛盾。因土地问题上访的案例不断增加，其中一类是属于“征地拆迁”问题，另一类则是属于农民内部土地流转引起。

二、土地制度缺陷制约了农村发展

1978年12月，安徽凤阳小岗18户农民以“敢为天下先”的胆识，冒着杀头的风险，按下了18颗红手印，搞起了“大包干”，揭开了中国农村改革的序幕，由此小岗村成为中国农村改革的发源地。突破口扯开后，家庭承包经营责任制迅速在全国推开，最终成为我国农村经济组织的一项基本制度。

小岗村实行“大包干”后，迅速解决了温饱问题。但是在后来的30年，小岗村并没有很快富裕起来，其根本原因就是“大包干”仅仅在当时解放了生产力，小农经济不能让农民在市场经济中富裕起来。土地制度缺陷限制了农村发展。

土地是重要的生产资料之一。资金、劳动力作为生产资料可以流动，为什么土地不能流动？其实土地的流动从没停止，不过形式不同而已。如承包经营后的小调整不断，及至后来的土地租赁等等。至于征用土地，则更是一种特别性质的流转。

辩证唯物主义认为：生产关系必须适应生产力发展水平。当生产关系阻碍生产力发展时，就会出现社会变革。土地制度既然限制了农村社会发展，农村社会的种种变革就必然会以各种形式进行。

回顾30年农村改革历程，在实行家庭联产承包责任制后，“三农”领域未再进行涉及土地的根本性改革。

小岗村大包干发起人严俊昌认为，小岗村之所以要“分田到户”，就是要解决“吃饭”问题。而分田到户之初，农民的目标就是掌握农地的所有权，而不仅仅是“土地承包权”。

“只有土地归了农民，农民种田才会心里有底，才会有长远打算。没有所有权，总会担心承包地有一天会被收回，或者被征去搞开发。”严俊昌在2008年面对《财经》记者如是说。

严俊昌的担心，其实也是很多中国农民的心声。目前中国农村，农民事实上只有农地耕种权，缺乏对土地的最终支配权。

小岗村现有1800亩土地。其中600余亩被流转集中于搞葡萄园，150亩左右租去给外来的大学生们搞双孢菇种植，其余1050亩地，仍由农民一家一户种植。也就是说，土地流转在小岗村以土地租赁形式的探索实践已经进行。

现实中的土地租赁、土地入股等土地流转形式是土地政策没有根本变动的情况下的一种愿望述求，是一种实践探索。

市场经济的不断完善和实际存在的土地流转，要求将土地流转进入规范有序程序。

三、“一亩三分地”束缚下传统耕作的农民无法致富奔小康

农民的收入水平与土地面积有关。狭小的农场规模，必然排斥高技术人才；狭小的农场规模，必然排斥较高水平和技术装备；狭小的农场规模，只能容纳小额资金投入。因此有必要加快土地流转制度的建立。在稳定家庭联产承包责任制的基础上，对土地所有权和使用权、经营权的改革进行探索，让一部分农民从土地上解放出来，使土地集中起来进行机械化、集约化生产，为提高生产效率和单位产量发挥更大效益。因为专业化的规模生产，不仅能提高劳动效率，还能产生规模经济效益。譬如进行农村土地有偿转让立法，对土地承包经营权合理流转进行规范和管理，加快土地向从事农业生产的专业户、重点户、专业合作组织集中，促进农业规模经营的发展。

要素禀赋的变化必然导致生产技术的转变。现在土地呈现出向大户集中的趋势，很多年轻的家庭举家外出打工，将土地留给父母或他人种植。农村开始普遍出现反租或转包本村外出务工家庭闲置土地的种粮大户。种粮大户，其种粮积极性是较高的，普遍愿意扩大种植规模，只是受到土地资源的限制而难于实现，但采用大规模机械化种植后，其收益却可以超出外出务工收入。

同在阳光下，同是劳动者，1998年的资料表明：我国农民的恩格尔系数仍高达55%，其消费支出仍以衣、食、住等生活必须品为主。为什么农民生活相对贫困？为什么农村发展缓慢？“一亩三分地”束缚下传统耕作的农民无法致富奔小康。以下调查结果很能引人深思。

笔者在2002年农村税费改革时，曾对农民耕种承包地的经营情况进行实地调查。

调查是随机进行的。被调查的赵姓农户一家4口，两个小孩正在学校读书，另要负担年老父母部分费用。夫妻俩耕种着1.6亩承包地、兼开一杂货店，笔者看到，赵姓农户所承包的1.6亩耕地，在当地属中上偏好的那类。所种水稻系杂交优势，长势良好。据赵姓农户反映，2002年他在承包地的收支情况如下：

（一）、收入1232元。早、晚两季共收稻谷物2240斤，合亩产1400斤。按平均市价50元/百斤计，折合1120元。按“一半稻谷一半草”计，产稻草折价：

700斤/亩·季×2季×1.6亩×0.05元/斤=112元

也就是说，全年1.6亩稻田的总收入是1232元。

（二）、投入与开支计845.01元。

1、种谷72.40元。用量及开支情况是：

⑴早稻：3斤/亩×1.6亩×8元/斤=38.4元

⑵晚稻：2.5斤/亩×1.6亩×8.5元/斤=34元

2、肥料190.50元。用量及开支情况是：

⑴早稻：a、过磷酸钙100斤，18元。b、碳铵1.5包，33元。c、氯化钾20斤，15元。计66元。

⑵晚稻：a、尿素66斤，49.50元。b、氯化钾20斤，15元。c、花生麸100斤，60元。计124.50元。

3、农药60元。每季杀虫至少三次，每次花费10元左右。按6次计，共60元。

4、全年农具损耗50元。

5、全年耕牛租金288元。即每亩每年180元，包括早、晚两季犁耙各一次，冬季犁坯一次，共按5次计，合每次36元（含人工工资）。

6、投工计价82.50元。包括早、晚两季，下种半天，7.50元；莳田1天，15元；割禾2天，30元；晒谷、收藏2天，30元。

7、缴纳农业税101.61元，即亩税63.50元，其中：

正税1400斤×0.54元/斤×7%=52.92元

附加52.92元×20%=10.58元

（三）、纯收入386.99元。即目前耕种1亩稻田，正常年景、正常收入、中等偏上的水田，传统耕作每年的纯收入满打满算只有241.87元。

这还只是理论上的纯收入，因为农民要将年收实物变现，还存在个“变现成本”问题。实现变现后，实际纯收入只能更低。

240元的收入，在当地勉强能供一个小学生一年的学杂费用。生活的其他费用，就只能靠这小店和其他门路了。这还是税改后已减负的情形，倘若不税改，或是遇上收成欠佳，这种田的效益就可想而知了。

自从盘古开天地，“面向黄土背朝天”就是农民辛勤劳作的真实写照。在长时期的经济不发达时期，农民靠山吃山、靠水吃水，倘能维系极低水平的自给自足生活。工商业不发达，农民也就没有比较。相对落后，贫困也就无从谈起。随着改革开放，工商业的发展，经济一跃再跃，农业的比较效益一降再降，别说“土里刨金”，连“土里刨食”难度也越来越大。不论是南方还是北方、不论是粮农还是果农，近几年都出现过农民辛勤劳作一年，出现负收入的事例。为了生活，大量的农村青壮年涌向城镇。作为经济要素最活跃的劳动力蜂拥转移，农村剩下的是一支“386199”部队，继续在农村公共物品供给水平很低的前提下、在对大自然依赖极重的传统农业生产条件下，坚守在与天斗、与地斗的岗位上与大自然进行着不屈不饶的抗争，并把农产品以相对以往更大的“剪刀差”的价格供给城镇、供给工商业，一代又一代把“卖菜婆婆吃黄叶”的民曲演唱。

四、土地问题是“三农”问题的核心

“三农”问题被通俗地表述为：农民真苦、农村真穷、农业真危险。

农民为什么苦？是小农经济造成了市场经济条件下的农民穷苦。我国大部分农民仍是过着传统的农耕生活，一个农村劳动力耕种的土地从几分到一亩多不等，很少有两三亩的，即使有也多为劣地。2003年一亩良田正常年景下收益在250元左右，加上现在的政府各项补贴和粮食涨价，最多也不超过500元！这样的收入，生活怎能不苦呢？

农村为什么穷？笔者就曾著文《农村贫穷根源在于资金流失》，从生产循环入手，分析了生产、流通、交换、消费各个环节农村资金的流失，向人们提示了这样一个惊人的秘密：这一切的根源在于，农村人创造的财富悄悄地流入了城市！加上征地时农村失去应有的地差收益，又怎能不穷呢？

农业为什么危险？以传统农业耕作去抗衡现代工商业，以小农经济去博弈现代市场经济，以文化素质低、体质弱的386199部队去支撑关系到一个国家粮食生产安全的产业，再加上耕地流失，怎能不危险呢？

农民坚守土地，不仅仅是为了生存，同时为国家、为工业提供了农产品、提供了原材料。一个易被忽略的现象是，坚守土地的同时，在保卫土地，保卫疆土！这一点对疆域土地更为突显。

粮食生产安全、土地抛荒、征地拆迁、农民工、因土地问题上访……这一切的一切所产生的问题，都与土地的流转不规范有关。

“三农”问题是中国现代化的最大瓶颈。土地问题是“三农”问题的核心。

政府干预的重点应从产品市场转移到要素市场，带歧视性的社会保障和户籍制度以及土地要素市场的不完善阻碍了劳动力迁移的速度，阻碍了生产力发展，阻碍了社会进步。

因此，建立和完善农村土地资源转换成土地资本机制就显得尤为重要。农民对土地进行传统耕作，风险大、效益低，抛荒、弃田现象揭示的是土地流转机制的缺位。如果稀缺的土地资源借助有效的土地流转制度，就能成功地转换为令人垂涎的土地资本，承包土地的农民便可通过土地使用权的流转或以土地资本入股的形式，获取丰厚的收入，土地的抛荒、弃田现象也才能从根本上得到遏制，“三农”瓶颈才有望破解。

五、建立适应市场经济的土地流转制度

十一届三中全会后，首先从农村开始的中国经济体制改革，就是一场新的农村土地革命。中国的农村变革，其实质是以土地为核心的农村社会变迁。国家的农村政策引导农民社会实践，农民社会实践推动国家土地政策变革。

这里说的土地流转改革，其改革的最终目标是“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，主要是让9亿农民真正从土地中取得合法性个人财产性收益的权利。

保证土地流转中农民受益的最有效措施是法制保障。尽管政府已采取了一系列具体的惠农政策，如粮食直补、教育“两免一补”、退耕还林、农村低保、新农合……但这些惠农政策，其实只能为“三农”输血，属救济性政策，并不能从根本上改造“三农”的造血功能，而且这种政策的作用空间越来越小。因此，土地流转改革，对突破“三农”瓶颈，促进农村社会乃至整个社会发展，意义重大而深远。

公共物品分为两种类型：政治类和经济类。政治类公共物品，首先是民主制度，民主制度的重要功能就是为国民提供防御国家暴力过度剥夺的有效保障。防御剥夺为国民提供了基本的生存和发展基础，提供了基本的激励，从而形成了最基本的发展动力。产权保护和契约执行法律是政治类公共物品的一种。经济类公共物品主要包括经济和社会发展所需要的基本前提和重要标志。只有两类公共物品的共同作用才能促进社会形成良好的发展基础和形成自我发展能力。

创立土地财产税再度被提上议程。专家们主张，必须改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，使之从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。因此，需要探索征收以市场价值为基础的财产税，全部留给地方，并把现行的各种土地税费合并为土地占用税、土地保有税和土地交易税三个税种。

笔者在参与农业税专题讨论时，所著《农业税让位于土地占有税》一文中明确提出，农业税必须改革。但农业税让位于土地占有税（土地占有税较农业税的一个根本区别就是：农业税专门对农，而土地占有税是针对占有土地，也就不管你是什么单位什么身份；也实际上包含了上述土地占用税、土地保有税和土地交易税三个税种。而对农民的负担，则可通过相关的涉农财政补贴消除）比简单地取消农业税更为有利：有利于保护有限的宝贵耕地，有利于国家财政税收增长，有利于调整各产业比重，有利于解决“三农”问题。现在看来，更是有利于防止农田抛荒，有利于粮食生产安全，有利于土地流转，有利于共建和谐社会，有利于社会发展。

参考文献：

张艳玲：《地权回归》（《财经》2008年第21期）

史啸虎：《土地制度是造成三农问题的一个基本根源》支农网2005-12-28

张新光：《新一轮农村改革的突破口仍是解决土地问题》（《湖湘三农论坛》2008·长沙（红旗出版社））

张新光：《二十年的小康路到底怎么走？》《现代经济信息》2005年第四期

陈爱巧：《继续推进农村税费改革的几点思考》（《新时期中国财政与税务大观》）03年版

陈爱巧：《农业税让位于土地占有税的设想》（《农村财政与财务》2003年第10期）

陈爱巧：《探析农民增收减负问题》（《中国创新与发展研究文库》、《发展之路文集》.财政管理.专辑）

陈爱巧：《农村贫穷根源在于资金流失》（《乡镇论坛》2005年第12期[上]）

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陈爱巧：《“征地拆迁”的经济学认识与矛盾分析》（《当代学术前沿》2005年第1期）

陈爱巧：《对我国改革30年农村几个典型史例（问题）的剖析与思考》（《湖湘三农论坛》2008·长沙（红旗出版社））

作者简介：

陈爱巧，男，1959年生于江西南康。中共党员。先后毕业于中央电大物理系、会计系，助理会计师、经济师、高级研究员。在国家级刊物公开发表《论现阶段我国农村公共物品供给》等百多篇文章。其中大部分文章分获各种奖项并有部分选送国际交流。业绩成就入编《中华成功人才大辞典》等典籍。现潜心研修经济学，着力于财税理论与实践及“三农”问题的探讨研究。

通讯地址：江西省南康市浮石乡财政所邮编：341400

内容提要：“三农”问题是中国现代化最严重的瓶颈，其核心是土地问题。土地是中国最稀缺的资源之一，更是农民赖以生存和发展的基础，是农民问题的核心。农村发展的许多问题都归结为土地问题。要从根本上解决“三农”问题，必须调整相关的土地法律法规，建立新的适应我国经济可持续发展的土地流转制度。

关键词：土地流转制度三农农

村发展

中国革命大都以土地革命为开端，土地革命成为中国革命最为重要的内容。

土地革命，让“耕者有其田”，解决的是人民当家作主的问题；农村税费改革，让“耕者有其利”，解决的是几亿人的温饱问题；土地流转，让“耕者有其权”，要解决的是农民奔小康的问题。