政府和农民关系述评

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【内容提要】当代中国社会学学者有关中国政府与农民关系的研究表现出两种明显的特点：一是在构筑“本土化学术”的同时，不断发掘和借鉴西方主流社会理论家和海外中国研究学者的成果，并与海外中国研究学者开展越来越多的学术合作。二是受专业技能和个人旨趣等因素的影响，采取了不同的切入点。总体来看，当代中国社会学学者有关中国政府与农民关系研究的切入主要集中在：国家与社会、国家能力及其实现、基层组织的角色与关系、精英的构成与流动、农民的自主空间与利益表达等五个方面。

【摘要题】研究综述

【关键词】政府/农民/社会/国家能力/农民利益表达

【正文】

对于中国政府与农民的关系问题进行探讨的历史，可以说跟这个问题存在的历史一样悠久。自古以来，“官民关系”一直是许多有识之士关注和思考的主题。正如许多关于中国社会的研究主题一样[1]，学术界对于中国政府与农民关系问题的研究也分为三股力量，即中国学者、海外中国研究学者及西方主流社会理论家。在这三股研究力量中，中国学者对政府与农民关系的研究历史最久，然而比较系统、比较规范的研究却开始得最晚，“”期间还中止了较长一段时间。改革开放以后，中国学者对政府与农民关系的研究得以恢复和发展，逐渐形成了一定的学术规范，取得了较多的研究成果。本文将对当代中国学者特别是社会学学者对政府与农民关系的研究进行述评。

从总体上看，当代中国社会学学者有关中国政府与农民关系的研究表现出两个明显的特点：一是在构筑“本土化学术”的同时，不断发掘和借鉴西方主流社会理论家和海外中国研究学者的成果，并正与海外中国研究学者开展越来越多的学术合作。常被提及的海外中国研究学者有黄宗智、杜赞奇(PrasenjitDuara)、许慧文(VivienneShue)、戴慕珍(JeanOi)、倪志伟(VictorNee)、萧凤霞(HelenSiu)、孔飞力(PhilipKuhn)、魏昂德(AndrewWalder)、赵文词(RichardMadsen)等。二是受专业技能和个人旨趣等因素的影响，采取了不同的侧重点或者说切入点。虽然这些侧重点之间往往存在着交叉重叠，但总的来说，这些侧重点还是可以明确地分成五类，即国家与社会、国家能力及其实现、基层组织的角色与关系、精英的构成与流动、农民的自主空间与利益表达等。本文试图以这五类侧重点为线索，对相关的研究进行考察。

一、国家与社会

“国家与社会”是海外中国研究学者对中国进行政治社会学研究的一种主要范式，从20世纪50年代起就逐渐为海外中国研究学者所使用[2]，80年代后期开始被引入中国学术界，并迅速在90年代形成为一股研究热潮。

在引入之初，中国社会学学者对“国家与社会”问题的关注更多的是围绕“国家与市民社会”来展开的。例如邓正来和景跃进提出，中国的现代化面临着一种表现为“活乱循环”的结构性困境，而流行于80年代的新权威主义、民主先导论在解决这种结构性困境上都存在着严重的缺陷，所以必须转变思维模式，由原来的“自上而下”变成“自上而下”与“自下而上”相结合，由原来的“政治与经济”模式变成“国家与市民社会”模式。他们认为，虽然改革开放以来中国市民社会的雏形已经开始浮现，中国市民社会与国家的二元性亦日趋成形，但这些浮现和成形都是“自在的”、不自觉的，必须自觉地“建构中国的市民社会”，实现“国家与社会的良性互动”。[3][4]

尽管“国家与市民社会”模式具有重要的理论价值和现实意义，但它在研究中国政府与农民关系方面显然存在较大的局限性。按照邓、景的定义，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的私域，以及进行议政、参政活动的非官方公域”，所以它不包括自给自足、完全依附于土地的纯粹农民。[3]虽然邓、景后来补充说，乡镇企业的繁荣培育出了一大批乡镇企业家和乡镇企业工人，他们将成为中国市民社会中一支不可或缺的力量，但是“国家与市民社会”模式无疑在很大程度上是把农民排斥在外的。[5]在农业人口如此众多、“三农”问题如此严峻的中国，“国家与市民社会”模式对农民的这种排斥极大地限制了它本身的解释力和适用性。

正是鉴于“国家与市民社会”模式在研究中国政府与农民关系时的局限性，许多学者主张采用“国家与社会”模式。他们把政府看作国家的一部分，而把农民视为社会的一部分，以“国家与社会”为框架来分析政府与农民的关系，或者通过考察政府与农民的关系来反观国家与社会的关系。应该说，在研究中国政府与农民关系时，“国家与社会”模式更具包容性，也更具现实性。一方面，相对新权威主义和民主先导论而言，“国家与社会”模式并没有把眼光仅仅限制在政治权威的转型上，而是采取了“国家与社会相互作用”的双向视角，因此在研究时可以很好地兼顾政府与农民各自存在的影响；另一方面，相对“国家与市民社会”模式来说，“国家与社会”模式虽然承认国家与社会的分化，但不同意把这种社会只是理解成“市民社会”，所以自然可以分析那些被“市民社会”排斥在外的农民。当然，“国家与社会”和“政府与农民”之间毕竟是两对不同的概念，在研究时不能进行简单地升华或化约。如何处理“国家与社会”对“政府与农民”的解释力或者反过来“政府与农民”对“国家与社会”的代表性，依然是两个有待中国学者在今后研究中加以注意并解决的问题。

二、国家能力及其实现

国家能力，是指国家实现自己意志的能力，也常常被称为“政府能力”。有学者认为，任何政治制度必须具备四种基本国家能力才能生存和运作，具体包括：(1)汲取能力，即国家动员社会经济资源的能力；(2)调控能力，即国家指导社会经济发展的能力；(3)合法化能力，即国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其统治地位的能力；(4)强制能力，即国家运用暴力或暴力威胁维护其统治地位的能力。[6]显然，这种内涵界定具有浓厚的结构功能主义色彩。

学术界对于国家能力及其实现问题的研究，大致可以分为两种方式：一种是“结构—制度”视角，另一种是“事件—过程视角”。“结构—制度”研究方式往往侧重于从宏观的层次，通过分析国家正式资源和权力的分配结构与制度安排，来考察国家能力及其实现的问题。这种研究方式的代表主要是王绍光、胡鞍钢的“政府汲取能力研究”。

王、胡主张用汲取能力来作为衡量总的国家能力的主要指标，提出中国的国家能力处于逐步减弱之中，认为“在资源动员和分配方面中国政府已经变成了一个‘弱政府’，中国的中央政府已变成了一个‘弱中央’”，并警告说中国“弱国家，强社会”、“弱中央，强地方”的现状将会引发国家整合危机。[6]他们的观点在政界和学界都产生了很大的影响，并迅速引发了一场激烈的争论。有些学者肯定了王、胡提出的问题（即“从国家与社会、中央与地方的关系角度来探讨国家整合问题”）的价值，认为他们及时地提醒了要高度注意国家财政在市场经济安排中的关键作用。与此同时，批评的声音也此起彼伏、连绵不息，这些声音主要来自杨大利、崔之元、汪丁丁、李强等人，意见集中在国家能力的定义、衡量国家能力的指标及其计算公式、“国家能力危机”结论的正确性等方面。

与“结构—制度”研究方式不同，“事件—过程”研究方式在研究国家能力及其实现时，更侧重于微观层面，关注社会本土性资源的利用、正式权力的非正式运作以及实现过程的创造性等内容。

例如，孙立平、郭于华对华北一镇的收粮过程进行了实地研究，发现政府官员在完成行政任务时，并不像极权主义理论所描述的那样，经常使用训斥、强迫等强硬措施，相反，他们对正式权力资源的使用是相当慎重的。他们很少使用正式规范所规定的程序和惩罚手段，却常常借助于有关权力的正式规则中并没有包括的非正式因素，运用日常生活中的“道理”和说服方式，来极富“人情味”地使用这些权力。孙、郭由此得出结论，即权力的行使（国家能力的实现）在很大程度上并不是以有关权力的正式规则为基础，而常常是基于民间社会中的本土性资源。[7]强世功通过对陕北一镇的一起民事调解案的参与观察，也得出了与此相类似的结论。[8]又如，不少学者认为，改革开放以来，随着联产承包责任制的实行，农村基层组织或基层政权正逐渐走向软弱涣散，国家实现自己意志的能力不断削弱。然而，马明洁、孙立平通过对冀、鲁、豫三省交界地带一个乡镇发动农民种植洋香瓜过程的研究，提出了不同的看法。他们认为，在国家的动员能力已经基本丧失的表面现象之下，现有体制仍具有一种相当强大的动员潜能；只要具备相应的条件，这种动员潜能完全可以转化为实际的动员能力。[9]上述这些研究在“结构—制度”方式之外另辟蹊径，采取了“事件—过程”方式，其研究方法和观点都颇具独到之处。

三、基层组织的角色与关系

中国农村的基层组织（这里特指与政治直接相关的组织）可以分为两类，即正式的基层组织和非正式的基层组织。正式的基层组织又可以分为基层政权组织和基层自治组织，就当代来说，前者包括乡镇党委、乡镇政府、乡镇人大等，后者包括村支部、村委会、村民小组（队）等。非正式的基层组织如家族、宗族、民间宗教等。基层组织的角色与关系也是许多研究农村问题的学者所关心的重要内容，他们切人的视角一般可分成两种，即机构角度和成员角度。从机构角度考察中国农村基层组织的角色与关系，主要是分析乡镇政权、村级组织、家族的角色与关系；从成员角度考察中国农村基层组织的角色与关系，则主要是分析乡镇干部、村干部、家族领袖的角色与关系。

张静在分析乡村基层政权在基层管理中所起的作用时，提出了“政权经营者”这个概念。他认为，在制度下，多数基层干部的身份是管理者而不是经营者。但是，在市场经济发展中，国家的授权赋予了基层干部各种行动地位（包括资源地位、代表地位、组织和决策地位），从而创造了加强基层政权构建集团（经济）利益的条件，使基层政权发展出了对公共资产的合法运行权。[10]

杨善华、苏红在有保留地借鉴和吸引张静的“政权经营者”概念和许慧文的“干部／经营者”概念基础上，提出了“型政权经营者”和“谋利型政权经营者”两个概念，用以概括改革前后中国农村基层政权（乡镇政权）的角色和职能的转变。杨、苏对张静的“政权经营者”概念的具体含义和适用对象作了一些修改，认为从某种意义上说，就是一个典型的“政权经营者”，不过由于在改革前的总体性社会结构中，它们“在经济领域贯彻的主要是国家的意志、维护的主要是国家的利益，它们只是受国家（中央政府）的委托，管理、组织和参加自己辖区的经济活动，并且其权限也有明确的规定”，所以它们是“型政权经营者”。20世纪80年代初开始的财政体制改革，使乡镇政权成为具有独立利益的集团。为了获取自身利益，乡镇政权开始偏离其管理社区、组织社区生活的公共职责，逐步转向了“谋利型政权经营者”。这种转变随地区的不同而有所差别。[11]

王荣武、王思斌以河南省花乡的实地调查资料为基础，就乡镇干部、村干部及农民三者关系中的乡干部与村干部关系问题作了探讨。他们认为，改革以来乡村干部之间交往趋向多样化和复杂化，其主要特点是以工作为基础、交往结构的不平衡性以及工作交往和私人交往的相互缠合。他们提出，这种结构现状是乡村干部的非正规性传统、利益主体多元化、资源占有和分配方式的变化、乡村工作的复杂性，以及乡村干部的熟人效应等因素综合作用的结果。[12]

周飞舟通过收集和分析三个农村的有关资料，探究了改革前后村干部的角色转变与他们维护对地方社会支配地位的策略。周飞舟采用的理论框架是“国家—村干部—农民”，并将它与传统社会中的“国家—士绅—农民”作了比较。”啁飞舟的研究结论中有两点很值得注意：一是他强调了在不同经济水平（工业化程度）的农村中，村干部与农民之间的关系也不同；二是他创造性地区分了村干部和村集体，并以农村的土地调整为例，说明了改革后村干部增强其对国家权力的独立性、寻求维持其支配地位的资源的过程是通过集体的“实体化”来实现的。

四、精英的构成与流动

中国农村基层政治精英研究往往偏重于探讨农村基层政治精英这个群体的产生、构成及流动。

农村基层政治精英是“精英”这一社会学传统概念的拓展和应用。孙立平虽然没有直接界定“农村基层政治精英”的概念，但提出了“民间统治精英”概念。民间统治精英包括政治精英、经济精英、知识精英等；所处地域既有农村也有城市；他们处于国家机构之外，影响力不是来自国家所赋予的行政性治理权，而是由财富、威望、能力、知识等所派生的，是非正式的。[14]显然，民间统治精英在内涵和外延上与农村基层政治精英不完全一致。但是，这个概念提醒我们在农村基层中的官方政治精英之外，还要注意那里的民间政治精英。另外，孙与帕累托相区别、从“行使统治职能，即领导、管理、协调、仲载、整合、组织等”角度来定义“精英”的做法，对理解农村基层政治精英也是很有借鉴意义的。

王汉生对农村精英作出了自己的界定，认为“农村精英是指农村社区（行政村、乡和镇）的社区精英，即在社区中负有领导、管理、决策、整合功能的、有重要影响的人物”。[15]王汉生还以精英影响力的主要来源为标准，将农村精英分为党政精英、经济精英和社会精英。其中党政精英主要指社区的党政负责干部，即乡镇党委和乡镇政府的领导干部、村党支部和村民自治委员会的主要负责人，他们的影响力主要来源于上级党政机关正式授予的权力。[15]显然，王汉生所定义的党政精英相当于孙立平所说的官方政治精英。我认为，在理解和界定农村基层政治精英时，应该把王汉生和孙立平两人的定义综合起来，也就是以王汉生的党政精英为主体，同时考虑孙立平的民间政治精英（这些往往是对政治有一定兴趣或肩负家族期望但又尚未进入正式基层政治组织的人）。

王汉生认为，国外的精英循环理论和精英再生产理论分别从一个侧面反映了改革开放以来中国农村权力结构与权力关系的变化特征，但是也存在另辟蹊径研究精英变化的必要和可能。王汉生赞同孙立平“改革前的中国是一个总体性社会”的判断，并认为当时农村社区的精英集团呈现出类型单一化和结构趋同的特征，“除了政治精英外，几乎不可能产生社会和经济精英”。改革对农村精英生成条件和行为环境造成了巨大的影响，乡村精英类型出现了多元化，精英集团内部结构与相互关系发生了变化，表现在：(1)许多乡村党政干部转变为政治精英和社会精英；(2)大量迅速兴起的经济能人被吸收到社会控制集团；(3)精英替代主要有两种形式，即代际替代和类型替代（即经济精英对原政治精英的替代）。农村精英结构与精英关系存在地区差异，其最重要的原因是农村工业化在改革后的迅速增长。[15]应该说，王汉生对于精英的分析是很有创见和价值的，这一点从她的观点经常被学者们引用上也可以看得出来。

宿胜军对胶东半岛上的一个中等规模的村落进行了个案研究。他通过考察这个村子前、集体化时期和改革过程中的政治、经济及社会状况，把这三个时期社区精英的角色行为分别模式化为村庄的“保护人”、国家政权的“人”及追求独立利益的“承包人”。他认为“保护人”强调的是个人的品格、能力及对村庄的责任；“人”强调的是与国家利益的一致和意识形态上的认同；“承包人”强调的则是社区关怀下的集团私利。他提出，国家干预力度、市场化进程和社区整合程度，是导致社区精英角色特征变化的三个基本变量。”[16]

杨善华梳理了国内外有关中国大陆乡村政治精英的研究，并且结合他与其他一些人在河北某县郄家庄田野调查所得的资料，对农村基层政治精英的选拔、角色定位和精英更替等问题进行了研究。他提出，在讨论农村基层政治精英时，必须既注意国家的作用，也注意社区中各种政治力量的作用及精英本身的作用；同时必须进行功能和历史的考察，注意到精英发挥作用的现实环境和社会文化背景，注意到现有精英和以往精英之间的历史延续性。对乡村政治精英，他主要是在行政村（生产大队）层面上来展开研究。他赞同刘小京对村级政治精英的概括，即集国家人、社区守望人和家庭代表人三者于一身，并认为虽然不同时期政治精英具体的行为偏向有所不同，但这三种角色一直存在于各个时期（这一点跟宿胜军的观点不同）。改革前，他们的行为偏向于国家人这一角色，改革后，社区守望者和家庭代表人两种角色的比重大大增加。杨善华还结合郄家庄的资料，提出并分析了家族在村庄政治精英角色定位和更替中的作用。[17]

五、农民的自主空间与利益表达

农民能够自主地进行计划、作出决定的领域就是农民的自主空间。在现实中，这种自主空间往往表现为一种“差序格局”，也就是说，它可以按照自主性的强弱分为几个层次：处于中心的是个体形态的农民，在这里，农民的自主性最强；从中心开始，农民的自主空间沿着家庭、家族、自然村、行政村等层次向外伸展，自主性逐渐减弱。当然，这些层次并不是十分规则的同心圆，而更像是杜赞奇所说的“文化网络的各个体系”[18]那样，或多或少存在着并列关系和交叉关系。另外，不同的农民（如精英与普通农民），其自主空间的“差序格局”显然也是不一样的。改革开放以来，随着国家力量从农村的回缩，农民自主空间也成了许多学者关注和讨论的问题。

其中，有些学者侧重于对农民自主空间的历史变迁进行考察。例如，(1)对于建国后农民自主空间的变化，学者们一般都认同“通过组织建设、资源垄断、思想控制等途径，国家空间得到了拓展，农民自主空间被缩小”这种结论，但在“农民自主空间被缩小的范围和程度”上却看法不一。如有一种看法认为，“在1949年革命胜利之后，中国共产党成功地实现了对全国农村的全面控制和组织，从而彻底改变了1949年前国家的力量无法（完全）达到农村行政村这一级基层的态势”；而杨善华却指出，“1949年之后中国共产党领导的国家就其主观愿望来说是想实现这一目标，但是中国农村的实际情况却无情地阻止了这一目标的实现或完全实现。所谓村庄的‘自由’政治空间（即村干部可以按照自己个人或社区的利益来安排村庄实际事务和做自己想做的事情的自由度）实际上是一直存在的。”[17]高王凌通过分析“瞒产私分”、“偷粮”等现象也印证了农民自主空间的存在。[19](2)对于改革开放后农民自主空间的变化，学者们普遍认为，随着国家力量的回缩，农民在政治、经济、社会生活等方面的自主空间都不同程度地得到了恢复甚至扩展。有的学者还对农民自主空间的变化机制进行了深入研究，如项飚通过对北京“浙江村”形成和发展过程的长期考察，认为“传统网络的市场化”为农民的“新社会空间（非国家空间）”的产生与拓展提供了条件。[20]

与上述学者侧重于对农民自主空间的历史变迁进行考察不同，有些学者则侧重于对当代农民自主空间的恢复与建构进行研究。这种研究的角度主要包括农民自主政治空间的组织化（如村民自治、乡镇直选）、农民自主经济空间的市场化（如乡镇企业的转制、个体经济和私营企业的发展、外出打工）及农民自主社会空间的流动化（如户籍制度的改革）等三种，文献大多产生于20世纪90年代以后，一般都强调面向未来的制度安排和政策设计。

当农民的自主空间受到侵犯或威胁时，他们会自觉不自觉进行地维护甚至反抗；当农民希望扩展原来的自主空间时，他们又会自觉不自觉地增加对公共事务的参与和监督。这两种行为可以合称为农民的利益表达。农民的利益表达离不开一定的途径和手段。这些途径和手段可以分为两类，即正规的体制内利益表达途径和手段（如上访）、非正规的体制外利益表达途径和手段（如对抗），不过现实中这两类途径和手段往往是交织在一起的，正规的体制内利益表达途径和手段常常被非正规地使用，而非正规的体制外利益表达途径和手段也需要考虑正规的体制内利益表达途径和手段。

学者们对于农民利益表达的研究大致是从两种角度来展开的：一种角度着重考察农民正规的体制内利益表达途径和手段，重视信访制度、村民选举制度、民主监督制度等的建设和完善，另一种角度则关注农民非正规的体制外利益表达途径和手段，以及正规的体制内利益表达途径和手段被非正规地使用，重视农民在表达利益时的策略运用及其效果。相对来说，在近些年，第二种角度更为学者们所注意。例如，应星、景军通过西南地区某公社的田野调查，收集了有关当地水库移民上访事件的大量资料，并对“移民如何克服科层制的运转中有意无意给承认和解决他们的土地补偿问题所设置的种种障碍，使其终于摆上了政府解决问题的议事日程？如何从地方政府那里不仅追回了被截留的补偿款项，拥有了自己的工厂，而且还使地方官员被迫低头认错的”等问题作了分析。[21]应、景的资料和分析对于我们了解“弱者的声音在中国当代社会独特的权力运作体制下是怎么传达出来的”这一问题，具有很好的参考价值。罗刚、王汉生对陕西南部贫困地区某村的上交款问题进行了分析，发现农民拒交或拖欠上交款，主要不是因为没有钱，而是想借此来表达对村组和乡镇干部某些损害当事人或公共利益的行为的不满。原来作为农民对国家和集体义务的上交款成了农民与乡村政府、集体讨价还价的筹码，成了农民表达自己利益和声音的一个重要工具。罗、王还对农民可能利用的各种制度内和制度外利益表达渠道及其效果进行了比较分析。[22]

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[22]罗刚，王汉生.上交款：从义务转变为利益表达工具——以陕西南部某村为案例[A].王汉生，杨善华.农村基层政权运行与村民自治[C].北京：中国社会科学出版社，2001.