浅谈专门立法加强农民权益法律保护
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摘要：从建设社会主义新农村，农村法律体系的完善，统筹城乡协调发展以及现行涉农立法缺陷等角度看，制定专门的农民权益保护法十分必要。让中国最大的弱势群体认识到其权利，并以法律的形式加以保护。出台一部好的《农民权益保护法》，将增强我国农民借助国家法律实现自我保护的能力，从而有利于农村和谐稳定，有利于推进于新农村建设。
中国共产党领导的新民主主义革命，使中国农民真正走向了翻身解放的道路。但在新中国成立几十年后，中国农民的处境仍不容乐观，农民的政治地位、社会经济生活条件及社会保障条件在当代中国社会各阶层中依然属于弱势群体，当代中国农民的各种权利很难得到有效保障和落实，甚至各种伤农、害农事件时有发生。因此，要有效保障农民的各项合法权益，除了党和国家在政策上加以保护和扶持外，在法律上加以保护仍是其核心和关键。因此，推动《农民法》或《农民权益保护法》的出台，从而使政策措施上升为法律、规章，这对加强和完善对农民权益问题的立法保护，进行新农村建设，构建和谐农村，促进农村社会经济发展显得非常紧迫和必要。
一、出台农民权益保护法的必要性
（一）从目前农民权益常受侵犯，权益缺乏法律保障看，有必要制定农民权益保护法。
近几年，农业、农村发展都遇到瓶颈，中央越来越重视农民权益保护问题，城乡统筹协调发展就必须解决农民权益保护问题，城市化进程越快，农民权益越容易被侵犯。由于前几年伤农事件不断发生，农民收入增长缓慢。个别地区甚至出现负增长，农民工遭遇政策歧视，长期拖欠农民工工资现象大量存在，中共中央和国务院对此高度重视，中央连续发7个“1号文件”就减轻农民负担，增加农民收入等做出了明确规定，国办发出《做好农民进城务工就业管理和服务工作》的通知，要求取消对农民进城务工就业的不合理限制，切实解决拖欠和克扣农民工工资问题，进一步提高对做好农民进城务工就业管理和服务工作的认识。为促进农业发展，增加农民收入，宣布取消农业税。可见，减轻农民负担，保护农民利益已被落实到具体措施上来。尽管在现行法律中已经包含了保护农民权益的制度规范，但现实中农民的权益还是很难得到保障，为加强对农民权益的保护，有必要出台专门的农民权益保护法。
（二）从农村法律体系的完善、统筹城乡协调发展以及现行涉农立法缺陷看，有必要制定农民权益保护法。
目前针对社会其它弱势群体的立法已经有了，比如妇女、儿童、残疾人、老年人、未成年人等都有相应的法律法规来保护，因此应该对中国最大的弱势群体，即农民群体认识到其权利，并以法律的形式加以保护，这也是对公民权益的最大保护。《农民权益保护法》与其它几部弱势群体权益保护法律不同之处在于：其它几部弱势群体权益保护法都是针对家庭、团体内部，法律意义上是私权保护。《农民权益保护法》却既有私权保护，又有公权的保护，是政府职能转化的一个重要方面。1993年通过的《农业法》，没有对农民权益保护问题做出规定。2003年修订实施的《农业法》在第九章专章对“农民权益保护”进行了规定，可以说是开了农民权益保护专门立法的先例。但是，时
过境迁，农村、农业、农民都出现了很多新的变化与情况，现行法律的规定有的过于陈旧，对于新的具有典型性的侵害农民权益的行为，不具有针对性和普适性。另一方面，这些规定处于农业的基本法中，相对抽象和笼统，实用性较差，不能很好地运用于实际生活中。从这个角度来看，现有涉农法律体系对于农民权益保护存在缺失和不到位现象，有必要制定专门的农民权益保护法。
（三）从农民权益保护的实践看，如能出台一部好的《农民权益保护法》，将增强农民借助国家法律实现自我保护的能力。
出台专门法律使农民的维权行为纳入法制化的轨道，降低农民在法律缺失下发生对抗性行为的频率，从而有利于农村社会经济发展，促进农村和谐稳定，上世纪八、九十年代，农民的人身权利和财产权利经常遭到侵害。这突出表现在，涉农恶性案例不断发生，乡村干部为完成“指标任务”肆意闯到农民家里，不由分说牵牛、抬猪、抢粮食，动辄将农民捆绑起来带走，甚至不时有毒打的事例，更为恶劣的是有时公检法部门也一起上阵“配合作战”。受到伤害的农民告状无门，只有选择集体上访，却又被以“依法治访”的名义视作非法活动。造成这种局面的根源之一就是农民权益保护法律的缺位。《农民权益保护法》的出台将使普通农民在与包括乡村干部在内的地方强势群体的关系中获得法律支持，也将使中央政府各项支农惠农政策建立在法律基础之上，从而提高政策实施的效率，走出政策落实难的困境。因此，《农民权益保护法》的出台，在当前仍然存在城乡二元结构的今天，在某种意义上来说将是我国的一个“小宪法”。因为它的出台将解决中国占人口最多的农民的权益保障问题。
二、农民权益保护法的立法体系设想
（一）对农民的法律界定。
由于我国农民阶层在改革开放后，已发生了重大变化。当前，农民阶级成分复杂化、多元化。如果整个农村人员按照其主要劳动时间和收入的主要来源分类，至少有以下五种：一是“非农户”。即常年住在农村的城里人，家庭的主要收入来源于国家发放的工资或自己在城里已拥有的稳定性收入。这其中包括一部分定居于农村的城市单位退休人员。二是“脱农户”。即家庭主要劳动力的主要劳动时间从事的都是非农产业，家庭收入来源于非农产业。三是“以农为副的农户”。即家庭主要劳动力的大部分劳动时间从事非农产业，兼带种植部分农田，家庭收入的绝大部分来源于非农产业。他们之所以以还要兼农，主要是出于对土地的留恋，出于对今后生计的保险考虑。四是“以农为主的农户”。即家庭主要劳动力的大部分劳动时间从事农业生产，但也兼带从事二三产业，如短期外出打工，农闲从事运输等，家庭收入的大部分来自于农业，非农产业收入也占有一定比重。五是“纯农户”。即家庭主要劳动力的主要劳动时间都从事农业，家庭收入也都来源于农业。其中，除了部分种养大户外，绝大多数农户属于低收入群体、弱势群体，生活比较困难，属于以务农为主的职业农民。目前农民的五种类型，前二种即“非农户”和“脱农户”不能再作为法律意义上的农民，因为他们主要的劳动时间绝大部分家庭收入从事或来自于非农产业，而对于“以农为主的农户”和“纯农户”则明显属于法律意义上的农民范畴。对“以农为副的农户”是否归属于农民范畴，现在理论界存在分歧，但笔者认为，把他们划到农民范畴有利于农村经济的繁荣和发展。因此，对农民的法律定义为：以农村房屋为固定居所，户口在农村，其全部、大部或一部分收入来自于农业收入的人口及其家庭主要成员。
（二）对农民权益保护的范围：包括政治权利、人身权利、财产权利等方面。
1．农民的民主政治权利。尤其是选举权和被选举权是保障村民自治的基础，在推行村级直选以后，农民的选举权往往受到一种无形的侵犯，乡村强权势力通过各种途径变相剥夺村民的选举权。为克服城乡二元结构带来的种种弊端及与城里人不平等待遇，只有在法律上真正落实平等权，在政治上还农民以国民待遇，才能在文化教育，迁徒居住，社会保障等权利方面保障农民与城里人平等。
2．农民的人身权利。这几年，伤害农民健康和生命的违法行为大量减少，但对农民的人格权的蔑视和践踏的现象大量存在。各种传媒以及公共场所、劳动场所都把农民和弱势群体划等号，农民的肖像权、隐私权、知情权等基本权利得不到起码的保障与满足，有时甚至是赤裸裸的伤害。对这些方面农民权益保护法应有所涉及。
3．农民的财产权利。这是保护农民权益最核心的部分，针对当前侵害农民财产权利的情况，应着重在土地权益方面加强立法。农民财产权利的保护首先是土地权益。房屋土地始终是农民最基本、最重要的财产权益。对土地中青苗的补偿、土地价格的计算、土地征用的程序、土地补偿费用的支付等都应该有明确的法律规定，尤其要严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。一切经营性项目用地都不能启用国家的征地权，只能通过土地市场获得土地使用权。再次要对失地农民的安置应有明确的法律规定，政府可以考虑从征地补偿金和土地税收中拿出适当部分，作为社会保障基金，将失地农民纳入当地城镇居民的社会保障体系。
4．农民工的权益。我国农民工数量初步估计在2.1亿左右，而农民工被拖欠的工资估计可能在1000亿左右，而我国现行劳动法律对农民工权益保护而言，既不现实，又显失公平。因此，立法中应该“给予农民工国民待遇”，民工应该享有与城市居民的同等权利；民工的人身安全、工资待遇受法律保护；民工子女有就近接受义务教育的权利，与城市子女享有同等待遇；民工有接受国家培训、获取科学知识的权利；民工有受《工伤保险条例》保护的权利等等。同时，现有的政策措施应充分体现到法律之中去，比如农业直补、农机直补、家电下乡等惠农政策，这些都应该吸收进来上升到法律层面，从而使其保持严肃性、稳定性、权威性。
5．农民的社会保障权。农民社会保障的范围应该涵盖养老、医疗，农村最低生活保障等方面，做到让农民老有所养、病有所医。法律应规定，各级财政应每年拨出一定比例的款项用于农村社会保障，由专门机构进行管理和发放。
6．农民的救济权。当然，农民权益的救济也应成为立法的主要内容。农民权益的救济可以采取行政途径和司法途径。无论采取何种途径，都应充分保障农民的要求告知权、申请回避权、获得法律援助权、质证权、听证权、辩论权、上诉权等权利，考虑到农民的经济实力，应当通过诉讼费减免，加强法律援助等方式帮助农民实现这些权利。
（三）明确侵犯农民利益的法律责任，包括行政责任、民事责任、刑事责任。
武汉大学宪法学博士邓联繁说，如果出台了保护农民权益的法律，那就可以“依法该罚款的就坚决罚款，依法该行政处分就坚决处分，依法该追究刑事责任的就坚决追究刑事责任，”切实改变以往处理侵害农民合法权益的行为中“一退款，二上交、三默认”、“教育为主、下不为例”等种种不良作法。的确，在我国，因侵犯农民合法权益追究法律责任的很少，究其原因，就是因为缺乏相应的法律详细规定，缺乏操作性。因此，农民权益保护法应对侵犯农民利益的行为作出具体的规定，以及应承担的相应法律责任作出明确规定。这种规定必须具体，比如说罚款的金额，行政处分的类型，具体量刑的标准都应该清清楚楚。当然，农民法律保护的范围很广，还有自主经营权、承包经营权等，作为一部立法，应尽量详尽全面，具有前瞻性，才能在实践操作中收到好的效果。
总之，在我国当前，出台一部较为完善的保护农民的法律显得非常紧迫和必要，它必将极大提升农民地位，推动我国农村经济健康持续发展，促进社会主义新农村建设和构建和谐新农村。
