小议新农保试行情况的调查与思考
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摘要：2009年9月，国家为解决农村养老问题，开始逐步在全国试行推广“新型农村社会养老保险”制度。如今已进行到第二批试点阶段。文章通过在试点地区的实地考察，发现了新型农村养老保险在农村试行推广中的一些问题，从而提出了一些相应的思考与建议。
关键词：新农保；农村；养老
（一）“新农保”的提出
我国是世界第一人口大国。根据全国老龄办的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》显示，21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会，预计老龄化将在2030年至2050年达到高峰。随着人口老龄化进程加快，养老成为我国急需解决的一个问题。当前，城市养老保障体系已逐渐完善，但在人口数量占我国人口总量57%的农村，社会保障体系相对落后，养老、医疗等方面的问题越发突出。同时，近年来农村劳动力大量向城镇转移。据国家统计局调查显示，截至2008年底，大陆农民工总数为2亿2542万，其中外出农民工1亿4041万，占农民工总数的62.3%，由此带来的农村劳动力严重缺失现象，极大地动摇了传统家庭养老观念。传统的依赖家庭养老的模式，随着社会环境的变迁，已经不能满足农村老人的赡养需求，农村老年人对新养老方式的需求显著增长。
我国对农村社会养老保险制度的探索始于20世纪80年代中期，至今已经历了20多年。这期间因为各种问题而导致制度的建设实质上一直处于停滞状态。2009年9月，根据党的十七届三中全会精神，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定在全国进行“新型农村社会养老保险”（以下简称“新农保”）的试点。首批“新农保”按照试点按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则在全国10%的县（市、区）展开，以后逐步扩大，计划在2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。“新农保”政策是我国为解决农村养老问题的新探索，具有里程碑意义。
（二）“新农保”的试行推广
“新农保”试点工作开展以后，各地高度重视，积极推进，成效显著。继2009年开展首批“新农保”试点后，2010年全国又有518个县纳入第二批“新农保”试点。截至2011年1月26日，第二批扩大“新农保”试点地区全部启动参保和养老金发放的工作。全国27个省、自治区的838个“新农保”试点县和4个直辖市“新农保”参保人数达到1.25亿人，其中3428万符合条件的农村老人开始按月领取养老金。此外，还有15个省区的316个县自行开展“新农保”试点，参保人数达到4017万人，其中领取养老金人数1381万人。目前，“新农保”试点地区总参保人数达到1.65亿，其中领取养老金人数总计达到4809万。2011年3月，总理又提出加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系的任务，计划将“新农保”试点范围扩大到全国40%的县。可见，“新农保”在农村地区推广发展迅速，成果喜人。
二、对“新农保”试行情况的实地调查
2010年的11月，笔者同所在的调查小组成员为进一步了解“新农保”试行推广情况，对河南省荥阳县的农户进行了实地调查。通过和当地农民以及负责“新农保”推广的村干部进行沟通交流，我们发现“新农保”在农村的试行推广，得到了农民群众的一致好评。但在调查中我们也发现了一些问题。
（一）政策多变使农民的观望情绪明显
近年来，我国为解决“三农”问题，在农村相继出台了一系列政策，涉及税费改革、社会保障、消费补贴、城乡一体化等众多领域。总的来说，政府的农村政策仍处于不断试探阶段，由此也导致了一些政策变动过于频繁。如在养老保险方面，2008年推行的社会统筹保险制度刚刚一年，2009年国家就又推出了惠农力度更大，覆盖面更广的“新农保”政策。此时，已经办理“老农保”的农民就不再能享受新政策带来的好处。由于政策的相对不确定性，农民期待更好政策的心态比较普遍，观望情绪明显。虽然“新农保”相对于以往的政策惠农力度明显加强，但农民参加多抱着试试看的心态，一些农民更是选择了暂不参保。尤其是对45岁以下的农民这种情绪更加明显，导致年轻人的参保率明显低于老年人。审计署2010年5月的调查数据显示，在对全国9个省份“新农保”实施情况的抽查中，青年参保率只有36.2%，远低于45岁以上的参保率。而且在我们的走访中，也发现在农村年轻人的参保积极性不高，明显低于45岁以上的农民。“新农保”的参与主体主要集中在中年人和老年人。
（二）农民中参保额度普遍偏低
“新农保”的缴费标准共分十档，从最低100元/年到最高1500元/年不等，缴费多少与享受待遇后领取的养老金多少挂钩，多缴多得。但我们在调查中却发现，选择高参保额度的农民寥寥无几，绝大多数农民选择的都是100元/年的最低等级。这其中农民收入低收入不稳定是重要的原因。由于农业生产靠天吃饭的性质，加上近年来农产品的价格波动频繁，农民缺乏稳定的收入来源。因此若选择高等级的参保标准，容易形成较大的缴款压力。这就造成了“缴费档次政策低效或无效”现象。由于大多数农民缴纳的是低等级的保费，致使他们在领取时享受的养老金也相对较少，容易使养老金无法发挥出预期的作用。
（三）部分农民对政策不了解
调查发现，由于平均文化水平不高，以及宣传工作不到位等原因，部分农民对“新农保”政策不太了解。首先，表现在对“新农保”个人账户性质的不理解。一些农民担心如果自己寿命不够长则所缴纳的养老金就将浪费因此不愿参保。事实上，虽然养老金除数139由我国居民的平均寿命计算得出，但是由于新农保实行个人账户制度，个人缴纳的养老金在老人生前未领完的部分子女可以继承，因此所缴纳的养老金相当于个人财产。其次，部分农民对政策理解不到位，计划仍像过去一样在60岁时一次性补缴15年的养老金，但按照新政策则将不能得到国家每年给予的足额缴费的补助。
（四）政策仍存不完善之处
“新农保”在实施过程中也显示出了政策中的一些问题。首先，农民中对“捆绑”政策存在较大争议。“新农保”中规定，对于年龄超过60岁的老人，所实行的家庭符合条件者全部参保、老人直接免费领取养老金的“家庭捆绑式”的政策。这给部分农民家庭造成了巨大的参保压力。调查中发现，一些老年人为了避开新农保中家庭捆绑的要求，甚至到派出所更改户口簿上的家庭成员；还有一些老年人甚至因此不能参保领取养老金。此外，当前“新农保”的保障程度较低也是一个问题。就目前来看，一对老年夫妇若按照最低参保标准参保，在保有土地的情况下，再加上每月的养老金尚可维持日常生活。但随着经济的发展和物价水平的提高，当前养老金水平对老人生活的保障作用将更加微弱。
三、对“新农保”的思考和建议
（一）以发展的眼光看待“新农保”
“新农保”在农村试行推广情况良好，但目前对解决农村养老问题的作用并不明显，对此我们要以发展的眼光来看待。首先，“新农保”作为一项新政策，在农村大面积推广试行不足两年，要让广大农民了解和适应需要时间。其次，“新农保”处于推广阶段，大部分人刚刚开始逐年缴纳保费，尚未开始领取。对于已经开始领取养老金的老年人，则大多是刚刚进行了一次性大额的补缴款后开始领取的。但是随着时间的推移农民会逐渐体会到“新农保”带来的实惠。再次，丧葬费的补贴，是新农保中一项所占的数额较大，并且是一次性发放的补贴。对减轻农村家庭开支压力的作用会在若干年后显现，这不仅可以让老人安心，也可以让子女得到慰藉，对农户家庭有很大的帮助。综上所述，我们可以预期，随着“新农保”的推广，作用会更加明显。未来更多的群众会自发参加此项保险，保险金来源也更加充足，新农保的运行将会越来越好。
（二）制定更加灵活的缴费机制
对于保险金的缴纳，国家可以考虑制定更加灵活的缴费机制。一方面，针对由于收入不稳定而造成的不敢、不愿选择高参保等级的情况，国家可以制定政策让农民根据各年的收入情况，灵活选择不同的的参保等级，将农民每年缴纳的养老金累计存入养老金账户，发放时仍按照总的结存余额进行平均。这样可以有效解除农民选择高等级参保时，对无法持续缴费的后顾之忧，鼓励更多农民通过有计划地缴费在养老时享有更充分的保障。另一方面，应当降低“新农保”中家庭捆绑的连带要求，限定家庭强制捆绑的最高人数，减轻家庭每年的缴费压力。通过更加灵活的缴费制度，让农民由被动变主动，吸引更多农民参保。
（三）及时调整保障额度
近年来，我国物价水平增长迅速，居民消费价格指数居高不下。目前的情况如果继续发展，原本较低的保障水平未来将更加难以满足农民老人的养老需求。虽然“新农保”政策中规定了各级地方政府应结合各地经济发展和物价变动情况适时对基础养老金进行调整。但是此规定对调整时间、调整方法缺乏明确的说明，对调整标准、调整幅度缺乏明确的执行依据。因此，政府应尽快建立和完善相关制度，确保可以及时有效地对保障水平进行调整，使之与社会经济发展水平相适应，从而提高“新农保”政策的实施质量和水平，让“新农保”能真正解决农民老有所养、老有所依的问题。
（四）加大宣传推广力度
针对农民对“新农保”的认识误区和部分农民主动投保意识不强的问题，各级基层干部应当进一步加大宣传推广力度，为农民答疑解惑。对此，可以积极发挥大学生村官的作用，让知识丰富的大学生村官更多地参与实地推广宣传，进入农户做好政策解读和说明。同时，在发放的宣传材料中，应当附加更清晰的交款——领款对照表，让农民更容易看到“新农保”政策的作用。进一步，还应加强“独立养老”观念的推广和宣传，在农民中提倡新的养老观念，树立独立养老意识，让农民老人们更真切地感受到“新农保”给农村养老带来的全新变革。提高农民参保的积极性，促进农民主动参保。
“新农保”制度实现了我国农民养老问题的重大跨越。对于“新农保”试行中显现出的问题要积极总结，同时还要通过与相关政策的配合，切实增加农民收入，使政府补贴由“输血型”向“造血型”转变，从而在根本上促进农村养老保险系统的长期良性发展。
