国内外农村医保模式探索及立法研讨
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摘要农民缺乏基本医疗保障成为制约农村经济社会发展，影响农村社会稳定和谐的重要因素，因此农村医疗保障立法被提上历史日程，而对农村医疗保障立法的研究首先要选择我国农村医疗保障模式。文章分析了目前外国存在的五种主要医疗保障模式的优缺点及其适用条件，并结合我国实践得出我国应选择以新型农村合作医疗为主的社会医疗保障模式。最后，对推进新型农村合作医疗提出立法建议。
关键词农村医疗保障模式医疗保障
一、农村医疗保障模式与农村医疗保障立法的辩证关系
农村医疗保障模式是国家在建立和管理医疗保障活动中，通过法律对农村医疗保障所涉及的相关利益主体的权利、义务、职权、责任进行分配，以保证医疗保障目标实现的管理体制、制度和措施的总称。
农村医疗保障模式与农村医疗保障立法是一种辩证关系。农村医疗保障模式是立法的资源和基础，也是将通过法律反映出来的主要内容。农村医疗保障模式的成熟程度决定着立法条件的具备程度，农村医疗保障模式的质量直接决定着立法的质量。因此，严密考量农村医疗保障模式各项制度的的设计，选择符合我国农村经济、社会、文化发展水平的医疗保障模式，才能推动立法，并通过立法来保障农村医疗保障体系的正常运行。否则，没有合理基础的法律将被束之高阁，成为一纸空文。由此可见，选择合理的农村医疗保障模式对通过立法来完善农村医疗保障制度具有重要的理论意义和现实意义。而要选择合理的农村医疗保障模式必须要考察外国现存的医疗保障模式。
二、外国的医疗保障模式及对我国的适用分析
由于各国的医疗保障制度安排受本国的经济、社会、文化等因素的影响，所以医疗保障制度的本土化程度很高。目前世界各国的医疗保障模式主要有五种。每一种医疗保障模式各有其独特之处。作为后发展国家，我们有一个方便之处，即可以将国外先发展国家的成功经验直接拿来用。但即便再完美的模式，我们也不能生搬硬套，因为每种模式都有必须具备的关键条件，如果我国不具备其所需要的关键条件，那么这种移植的模式就根本无法落实或无法发挥其优越性。所以需要对不同的模式以及对我国的适用进行分析，来判断和选择适合我国农村的医疗保障模式。
（一）免费医疗保障模式
该模式也称全民医疗保障模式，是指医疗保障资金主要来自税收，政府通过预算分配方式，将由税收形成的医疗保障基金有计划的拨付给有关部门或直接拨给公立医院，医疗保障享受对象看病时基本上不需要支付费用的制度。英国、加拿大、瑞典等发达国家和马来西亚、越南等发展中国家属于此类。
免费医疗保障模式具有覆盖面广和基本免费的特性，保障了人人享有初级卫生保健的公平性。但由于医疗保障基金的主要来源是政府财政资金，其运行又需要充足的财力支持，所以对国家财政产生很大压力；由于没有充分的竞争机制，各级医疗机构的工作效率很低，医护人员对工作的积极性不高；由于医疗服务基本免费，容易出现医疗资源滥用和浪费。该模式维护了公平，却牺牲了效益，体现了社会福利却占用了大量的国家财力。实践中，有些实行该模式的发达国家都面临着难以为继的尴尬局面。所以，在设计农村医疗保障模式时，不能搞攀比，必须要以本国经济发展水平为依据。
现在，我国的经济在飞速发展，国家日益富强，进入了“工业反哺农业，城市支持农村”的发展新阶段，但要在一个有十几亿人口的大国实行免费医疗，目前来看还只是一个美好的愿望。农村医疗保障不可能一步到位，要一步步发展。
（二）市场主导的商业医疗保险模式
商业医疗保险是把医疗保险作为一种特殊商品，按市场法则自由经营的医疗保险模式。其资金主要来源于参保者个人及其雇主所缴纳的保险费，一般而言，政府财政不出资或不补贴。美国是该模式的代表。
美国商业医疗保险模式的特点是，医疗保险主要有市场经营和管理，政府只负责老年人和贫困者的医疗保险，保险经费主要有个人和企业负担，政府基本不负担。美国的医疗保险名目众多，居民自愿参加，能够通过医患双方的博弈，最大限度地满足不同人群的对医疗服务的不同层次的消费需求。但该模式按照市场法则自由经营，公平性较差，往往把一些最需要得到医疗帮助的健康条件差、收入低的居民拒之门外。而且要运行该模式不仅要求国家具备成熟的商业保险市场，而且要求人们具有为疾病风险投保的财力和意识。
我国的商业医疗保险市场还很不健全，远远达不到支持该模式的程度。而且我国农村人口文化程度普遍较低，医学知识有限，对疾病风险的主观认识与客观疾病风险存在差距。人们需要时间来形成为疾病风险投保的意识，来判断和理解这种安排的价值。但最关键的一点是，该模式的公平性差，与我国农村医疗保障追求社会公平的价值取向不相符。
（三）社区合作医疗保障模式
该模式是指依靠社区力量，按照“风险共担，互助共济”原则，在社区范围内通过群众集资建立集中的医疗基金（政府通常给与一定补偿），采取预付方式用来支付参保人及其家人的医疗、预防、保健等服务费用的一项综合性基本医疗保健措施。
社区合作医疗模式将一个区域内医疗资金的筹集、因病造成经济损失的分担机制及医疗保健服务的提供三者结合在一起，能够在基层单位提供较好的基本医疗和预防保健，有效保障基层农民的身体健康。其局限性是资金有限，覆盖人群少，保障水平比较低，抗御大病风险的能力差。
我国传统的农村合作医疗属于社区合作医疗保障模式，它是农村集体经济繁荣时期的产物，在当时为广大农民的身体健康提供了最基本的保障。20世纪80年代初，农村土地联产承包责任制开始实行，集体财产都包干到户。随着集体经济的衰落，传统的农村合作医疗失去了赖以存在的经济条件，逐渐消失了。我国农村医疗保障需要在传统的农村合作医疗基础上，根据我国农村实际情况，进行制度创新，探索新的医疗保障模式。
（四）个人储蓄医疗保险模式
新加坡的医疗保险制度主要是个人储蓄医疗保险模式，这种模式包括保健储蓄计划，医保双全计划和保健基金计划三个层次。保健储蓄计划是一种强制性的保险制度；医保双全计划是一种实行社会统筹的大病保险计划，作为保健储蓄计划的补充；保健基金计划由政府拨款建立保健信托基金。
个人储蓄医疗保险模式有利于增强个人的自我保障意识和费用意识，激励人们合理地利用医疗服务，尽可能减少浪费。但这种模式由于强调个人责任，在个人账户内无法体现社会保险的互助互济原则，使积累的资金十分庞大，存在基金保值增值的压力和通货膨胀的风险。
我国农村居民的收入不高，而且不稳定，如果主要依靠个人储蓄来积累医疗保障基金，与完全依靠自我保障相比差不多。医疗保障作为社会保障的重要组成部分，具有公共产品或准公共产品的性质，政府应当承担制度设计、立法规范、财政支持、资源配置、监督管理等责任。这决定了在探索适合我国的农村医疗保障模式时必须明确政府的责任，发挥政府的作用。
（五）社会医疗保险模式
该模式是指由国家出面以社会保险的形式组织的，向农民提供因生病、受伤或生育所必需的医疗服务及经济补偿的制度，具有强制、互济、福利和社会性等特征。社会医疗保险的基金来源于国家、集体与个人三个方面，通常个人只需要承担小部分费用。日本、韩国和墨西哥等国是该模式代表。
该模式由国家主导，将社会保障与个人保障结合起来，既能发挥国家设计、规范、管理、监督农村医疗保障的作用，又能兼顾个人责任，避免医疗资源的浪费，还因由多方筹资，可以保障医疗资金的积累，而且可以通过调整国家、社会和个人的筹资比例来适应不断发展变化的经济社会生活，是一种能与时俱进、不断完善的医疗保障模式。
新型农村合作医疗是具有中国特色的医疗保障模式，是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，开展以大病统筹为主的农民医疗互助制度。新型农村合作医疗因实行农民自愿参加，所以不属于典型的社会医疗保险模式。
通过对外国几种医疗保障模式的分析，结合我国目前的经济社会条件，可以得出在未来相当长的一段时期内，我国仍应采取以新型农村合作医疗为主的社会医疗保障模式。该模式是现阶段比较符合我国实际情况的模式，但也应看到它仍存在诸多缺陷。新型农村合作医疗是我国农村医疗保障的重要组成部分，但不是全部，不能期待它能独自解决农村医疗保障问题。只能希望尽快建立健全农村医疗保障相关法律法规，规范和引导新型农村合作医疗，使它在历史使命时期内能发挥最大的作用。
三、推进新型农村合作医疗制度的立法建议
（一）农村医疗保障立法坚持“公平优先，兼顾效率”的价值取向
社会保障制度是维护社会公平正义，实现国民共享发展成果的基本制度保障，其目标是更好的增进公民的社会福祉，促进社会公平。公平是现代社会保障制度的核心价值追求，应当成为主导社会保障制度建设的根本理念。豓农村医疗保障制度作为社会保障制度的组成部分，应将社会公平作为其本质的价值追求。这决定了农村医疗保障立法的价值取向为“公平优先，兼顾效率”农村医疗保障立法的价值取向决定农村医疗保障模式的价值取向，进而指导具体制度的设计。
（二）坚持权利义务对等原则
法律以权利义务双向规定为调整机制，通过规定人们的权利和义务来分配利益，影响人们的动机和行为，进而影响社会关系。新型农村合作医疗坚持权利与义务对等是自我保障与社会保障相结合，不仅能减轻国家和社会的负担，而且能有效防止医疗资源的浪费，同时培养农民的互助意识。
享受基本医疗保障是宪法赋予每位公民的权利，而保障公民能及时有效的实现这一权利是国家必须承担的义务。但医疗保障在一定程度上也是私人产品，受益者也应当承担一定的责任。而且由参加新型农村合作医疗的人员缴纳一定费用并承担一定比例的医疗费，不仅是筹集资金，保证新型农村合作医疗待遇给付的需要，也是防止医疗资源过度浪费的有效措施。
（三）立法要改变思路，重视预防工作
新型农村合作医疗“重治疗，轻预防”的观念，增加了农民享受医疗卫生服务的成本，是“看病贵”的主要成因之一。新型农村合作医疗又是以大病统筹为主的制度，而患大病的农民最多也只占总人数的5%，绝大多数农民需要的是预防保健和日常疾病治疗。20世纪60年代中期到70年代末，我国农村医疗卫生事业成功的原因之一就是采取了“预防为主”的方针。豖新型农村合作医疗在制度创新的同时，不应放弃之前的成功经验，而是要广泛吸收和承袭传统农村合作医疗的经验，并使之重新焕发出蓬勃的生命力。
因此，农村医疗保障立法应该改变思路，重视预防工作，不仅保大病住院，还要保小病门诊，在更广的层面上分散风险。只要处理得当，医疗保障基金不会因为提供了更多的保障而出现支付危机，相反，对小病门诊的保障可以有效降低小病向大病转变的概率，使医疗保障基金的运行更有效率，更能满足一般群众的实际需要。
（四）在立法上强化政府责任，发挥政府的主导作用
依法行政是当代行政的基本理念，也是行政机关的准则。强化政府责任，是立法要通过分配权力、权利、义务、责任来予以确认的主要内容之一，也是改进医疗保障制度的重要方面。
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，开展以大病统筹为主的农民医疗互助制度。政府承担着制度设计、立法规范、财政支持、资源配置、监督管理等责任，是医疗保障制度的规划者和管理者，处于主导地位；也是主要利益相关主体之一，负有法定义务，承担法定责任。强化政府责任是由社会保障制度本身的公共物品或准公共物品性质决定的，也是由我国特殊的历史文化传统决定的。
（五）立法确立基层卫生室的主体地位，保障其合法权益
村级卫生室作为新型农村合作医疗的最末一级医疗卫生机构，担负着治疗日常小病、进行基本预防保健、宣传卫生知识等工作，对方便农村居民就医，提高基础医疗服务的可及性具有重要意义。但如果说乡镇卫生院有政策倾斜和财政支持来保障其运行的话，那么村卫生室的利益在很大程度上被忽视了。
位于水湾镇牛辛店村的辛店卫生室是新型农村合作医疗定点医疗机构，成立于2006年，有专门的房屋，配备有4名医生，设有6张床位，覆盖周边5个村子近3000人的日常就医。卫生室每天都有医生值班，大大方便了村民就医，应该说发挥了其应有的作用。但在作者对卫生室的医生进行访谈时，他们却对新型农村合作医疗表达了很大的不满。总结原因是，卫生室的运行成本增加了，医生的工作强度加大了，利润却比较之前相对降低了。新型农村合作医疗只要求卫生室尽义务却没有赋予其相应的权利。对此，国家和政府应给予高度重视。村级卫生室作为新型农村合作医疗的最末一级医疗卫生机构发挥着分流病人，进行初级预防保健，普及医疗卫生知识的重要作用。国家必须用法律来明确村级医疗机构的主体地位及其权利、义务和责任，保障卫生室以及医生的合法利益。
（六）立法构建农民的主动参与机制
在互助共济性质的新型农村合作医疗制度中，农民不仅是受益主体，更应当是决策主体，要在法律上明确农民作为决策主体的地位，并构建农民的主动参与机制。
为取得农民信任并增强农民参合的积极性，可以建立乡镇新型农村合作医疗农民代表大会制度，发挥上传下达的纽带作用。同时，还可以民主评议县乡两级新农合管理机构及工作人员，促进服务管理水平提高；通过建立以农民代表为主体，各利益相关单位共同参与的新农合管理组织和监督机制，代表村民行使对新农合的决策、管理和监督职能。由此，农民的医疗保障需求及其他合理利益要求在新农合制度构建过程中得到及时、准确、充分的表达，有效地引导国家决策趋于客观全面的反映农民的现实需求，并且能激发农民参合的主观意愿，使个人筹资由外在压力转变为内在动力。同时，当农民有机会参与到决策过程中时，即使决策结果因受多种因素的限制不能尽如人意时，农民也可以理解并能欣然接受。
