新时代科学处理三农问题方针部署

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1978年十一届三中全会提出把党的工作重点转移到经济建设上来，出台了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》；2008年党的十七届三中全会做出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。30年间，两个三中全会，两个涉农的重大决定，全面反映了不同时期党对占中国人口最大多数人口的关心，也反映了解决好“三农”问题在党和国家的方针政策中一直居于重要地位。对照学习十一届三中全会文件和十七届三中全会文件，可以增加对改革开放历史脉络的理解，深化对党中央科学解决“三农”问题思路的认识。

一、两个不同历史时期的重大决策

建国后很长一段时期，由于实行“大锅饭”的管理模式，农村经济增长缓慢，粮食供应难以满足要求。20世纪60年代初，国民经济面临严重困难，国家采取了“调整、巩固、充实、提高”的原则，甚至动员2000万人口下乡。但是，由于长时期人口增长过快和没有建立起动员农民的新体制新机制，“三农”问题不仅长期没有解决好，反而在影响国家实现经济发展与社会稳定的地位方面更加突出。1978年，中国的城镇人口只有1.7亿，农村人口多达7.9亿，然而多达82%的农村人口却不足以向只有18%的城镇人口提供能够满足基本需求的粮食及其他农副产品，也就相当于4个农村人还养活不了1个城市人，粮食、布匹、肉类的销售还依赖于票证制度限量供应，农村经济运行和管理的效率十分低下。因而，党的十一届三中全会报告明确指出：“全党目前必须集中主要精力把农业尽快搞上去，因为农业这个国民经济的基础，这些年来受了严重的破坏，目前就整体来说还十分薄弱。”有鉴于此，党中央提出：“必须首先调动我国几亿农民的社会主义积极性，必须在经济上充分关心物质利益，在政治上切实保障民主权利。从这个指导思想出发，全会提出了当前发展农业生产的一系列政策措施和经济措施。”[1]从此，中国拉开了改革开放的历史序幕。

从1978年开始，中国广大农村发起了一系列影响全局的改革，尤其是广泛推行的联产承包责任制，把国家利益与农民家庭利益结合起来，对推动“三农”问题的解决具有至关重要的意义。从1978年到2007年，在全国耕地面积有所减少、人口总数增长37.26%的情况下，全国的粮食产量增长了64.59%，棉花、油料、甘蔗、甜菜、茶叶、水果产量也都增长了数倍，肉、蛋、奶、水产品的产量也都大幅度增长，水产品的产量也增长了近10倍。

2007年，全国的城镇化水平已经达到44.94%。也就是说，中国逐步走向1个农村人口养活1个城镇人口的阶段。从全球角度看，中国以占全球7%的土地，很好地养活了占全球20%的人口，无论是纵向与改革开放前相比还是横向的国与国比较，中国农业都取得了十分了不起的经济成就。[2]

但是，从国际经验来看，中国的农业、农村、农民问题还远远没有解决。2007年，中国GDP虽然居于世界第四位。但是，相对于占全国55%的农村人口来说，第一产业占比只有11.3%，对国民经济的贡献率只有3.6%。在2007年全国11.9%的增长率中，来自第一产业的拉动作用只有0.4%。多年来农民收入增长缓慢，2007年全国城乡居民人均纯收入之比达到3.33：1。在许多发达国家，大都实现以1个农村人口养活4个城镇人口，而我国还达不到1个农村人口养活1个城镇人口；农村规模经营水平还不够高，剩余劳动力的问题依然比较突出；农产品供求关系处于一种紧平衡水平，大幅度提高产量面对许多环境因素的制约。一旦发生自然灾害等因素，农产品供求矛盾还会尖锐化。因而，十七届三中全会从关系国计民生的战略高度提出重视“三农”问题，指出由于体制、机制、政策和环境等方面的因素，农业基础仍然薄弱、农村发展仍然滞后、农民增收仍然困难，必须加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展。

二、我国已经进入以工促农以城带乡的战略阶段

在马克思主义经典作家看来，小农经济是与高度发达的市场经济相矛盾的，是应该逐步加以淘汰的。马克思曾指出：“这种小农生产方式是以土地及其他生产资料的分散为前提的，即人口的最大多数生活在农村，占统治地位的不是社会劳动，而是孤立劳动；在这种情况下，财富和再生产的发展，无论是再生产的物质条件还是精神条件的多样化和发展，都是不可能的，因而也不可能具有合理耕作的条件”。[3]

资本主义社会化生产，“使目前自己耕种自己土地的大部分小农的农业劳动变为多余”。马克思还指出“：无产阶级要想有取得任何胜利的可能性，就应当善于变通地直接为农民做很多事情”。恩格斯在晚年也曾经指出“：当我们掌握了国家政权的时候，我们决不会用暴力去剥夺小农，而是通过示范和为此提供社会帮助。为了农民的利益而必须牺牲一些社会资金，从资本主义经济的观点看来好像只是白花钱，然而这却是一项极好的投资，因为这种物质牺牲可能使花在整个社会改造上的费用节省9/10。在这个意义上说来，我们可以很慷慨地对待农民”。[4]

近年来，总书记一再指出，我国已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。十七届三中全会文件延续了这一结论。这个重要判断，既与马克思主义经典作家的认识相一致，也符合我国与世界经济社会发展的普遍规律。从我国与世界城市与产业发展的规律看，我国已经进入“以工促农、以城带乡”的新的发展阶段的主要表现有：

一是国家经济实力大大增强，具有解决“三农”问题的物质条件。1978年，中国的GDP占全球GDP总量的约1.8%，大体相当于美国GDP的6.5%、日本GDP的15.2%、西德GDP的20.6%，但到2007年，中国GDP已经占全球GDP总量的6%左右，相当于美国23.5%、日本的74.9%、德国的99.5%。1978~2007年，中国GDP年均增长9.8%，财政收入年均增长达到14.1%。1978年，我国人均国内生产总值只有200美元左右，到2007年，全国人均国内生产总值已经达到2460美元。与此同时，全国财政收入也在2007年达到5万多亿元。在国家综合国力明显增强的背景下，具有了解决三农问题的雄厚物质基础。

二是农村人口所占比重大幅缩小，城市越来越有能力援助农村。“以工促农、以城带乡”战略的实施的另一个条件是，城市人口的比重越来越大，越来越能够支持农村。2007年，我国地级以上城市以占全国6.5%的土地面积，容纳了占全国28.2%的人口，占全国国内生产总值的63%，占全国固定资产投资的54%，占全国进出口总额的99.3%，占全国普通高等院校数量的97.7%，城镇的经济实力越来越强。随着城镇化的推进，未来的人口分布版图有可能出现逆转，更多的人口集中在城镇。相应地，依然出现先是少数人支持多数人，再逐渐演化成多数人支持少数人的趋势。可见，调整方向是先由农村支持城镇，再由城镇支持农村。

三是城乡二元结构的矛盾进一步突出，提出了城乡协调发展的新要求。科学发展观要求统筹城乡发展，促进城乡经济的一体化。尽管中国的经济体制改革是从农村发起的，改革开放以来农村经济取得了较大的发展，但是相对于城镇来说，农村发展还不够快，城乡二元结构的格局还没有明显改变。1978年，全国城乡居民收入比为2.57：1，但到2007年，这一比例已经扩大为3.33：1。农村道路、自来水、污水处理、排水等设施还不能满足要求，农业生产支持的技术基础还比较薄弱，农业还受到严重的自然灾害影响，农民增收还存在较大的难度。

四是推动“三农”问题的解决，有利于实现城乡之间的互利双赢。“以工促农”是指推动工业资本与技术等优势资源对农业的援助；但是农业有效地发展，也将有利于以农产品为原料的工业发展，优质廉价农产品供应还有利于降低工业行业等系统就业者的生活成本。“以城带乡”将会促使更多农村人口转移到城镇，使农业较好地实现规模经营。同时转移到城镇的农民得到良好的就业，可以大幅度提高收入水平，并增加对城镇工业与生活用品的需求，有助于实现城镇的规模经济。在农村与城镇两个规模经济的实现过程中，城乡的总体经济效益与劳动力利用率会都得到提高。

五是解决好“三农”问题是经济发展到一定阶段的普遍规律。由于工农、城乡之间劳动生产率的差别，国民经济发展到一定程度，会出现政府大幅度增加对农业保护的现象。在过去半个多世纪中，美国政府在包括固定农产品价格、补贴性市场价格、出口补贴、限制竞争性进口、加强对种植和市场销售的管制、优惠贷款、增加农业基础设施和科学研究投入等方面都花费了大量投入，对于稳定农业生产、创造就业机会都发挥了重要作用。2005年，美国农场的净收入为832亿美元，其中政府补贴高达227亿美元。欧洲各发达国家、日本等国家，也都对农业有大量补贴。这种补贴，可以适度弥补工业与农业、城市与乡村之间一定的利益缺口。从我国来看，在城乡之间存在巨大的收入差距、种植业在市场化条件下越来越缺乏竞争力的情况下，实施补农惠农的政策，更有利于城乡之间、工农之间的协调发展。

三、解决三农问题的几个关键点

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”），是把“三农”放在中国整个经济社会发展的大背景和以人为本、科学发展的国家战略基础上加以认识和提出对策的。“把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为基本要求”[5]，并以改革统领全会精神，由此出台诸多方面重大的理论创新和政策创新。通过对《决定》的学习，发现以下三个关键点需要着重注意：一是深化土地制度改革，二是促进城乡一体化，三是确保粮食安全。

（一）进一步深化土地制度改革

《决定》明确提出，要毫不动摇地坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”上述这段话包括以下几个方面的涵义：一是稳定了农民与土地之间的经营关系，这种经营权不得受到外力侵犯；二是在保障农民对土地经营权的基础上，维护农民的收益权，从而促使农民真正注重对土地的投资、经营和管理，以获得必要的收益回报；三是这种经营权将得到长期保障，引致农民形成长期的经营预期。这几个方面充分显示，土地承包不仅是一个长期行为，而且是一种永久性的制度安排，通过党的文件确定将承包合同无限延期，稳定承包关系不会变更或者被人为修改。与此同时，在延续过去承包制改革的基础上提出土地流转的新思路，就是允许农民按照依法、自愿、有偿的原则，以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。这种流转就是为了进一步推动土地的规模经营，进一步提高农业的组织效率、管理效率与技术效率。但是，这种流转是有一定约束条件的，就是“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。

与此相对应，在一些地方已经尝试建立土地承包经营权流转信息中心，并探索建立规范化的管理制度，将有助于推动土地承包权规范、合理、透明、公开的流转，在保护农民利益的基础上推动土地的适度规模经营。但是，考虑到农民对土地的依赖性、对就业等风险的承受程度以及城乡社会保障程度的差别，在相当一个时期，转包、出租、股份合作等形式将仍然是主要的土地流转方式。

与稳定和完善基本经营制度相联系的是———深化土地征用制度改革。近年来，由于农用地转换成商业用地的巨大收益，征地已经成为资本与权力争相竞逐的领域。农地征用环节曾经存在的大量的制度性缺陷，导致农民利益严重受损。比如，征地收益分配不合理，补偿标准偏低，征地补偿费测算方法不规范不合理，土地补偿资金管理不严，截留、挪用、克扣现象严重，失地农民得不到安置等等问题，这些都导致农民的经济利益得不到保障，激化了农民对政府的不满，引发诸多的社会矛盾，因而《决定》明确提出，“严格界定公益性土地与经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”“依法征收集体土地，应该按照同地同价的原则及时足额给农村集体组织与农民合理补偿，解决好被征地农民的就业、住房与社会保障。”

“要按照“先保后征”的原则，做好被征地农民的社会保障。”也就是说，在征用集体建设用地的过程中，必须考虑农民的就业权、居住权和相关的社会保障，充分保障农民的人权。此外《,决定》还指出，经过批准占用的农村集体建设用地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民的合法权益。也就是说，一旦农用土地被规划为城镇建设用地，在规划方向明确的基础上，农民可以参与土地增值的收益分享。这是对城镇扩张过程中无序侵蚀农村利益的方式的否定，是对资本和权力无节制地圈占农村土地的根本纠正，对于保障被征地农民的经济社会利益将有长期、正面与积极的作用。

（二）加快城乡一体化进程

尽管我国城镇化水平已经有了明显提高，但多年来进城农民的权益得不到保障。在同等条件下，农民工的收入比城镇职工低许多，在医疗、工伤、子女上学、就业、参军等方面也受到歧视。《决定》对这些涉及农民根本利益的问题进行了纠正。

首先，《决定》指出，应该在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务四个一体化方面取得突破，促进城乡资源配置、生产要素流动、经济社会发展等方面的融合。尤其是，在国家出口增长放缓、经济增速下降的情况下，加强农村基础设施建设，突出重点镇、中心村等的水、电、路、气、电信、学校、医疗设施等方面的设施建设，可以有效拉动内需，并引导农村居民由分散的乡村向小城镇集中，提高农村经济的集聚效果。其次，《决定》明确提出，要“统筹城乡就业，加快建立城乡统一的人力资源市场。”为此提出，逐步扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面。这表明，以人为本还表现社会公平与人的地位平等，《决定》透露出来的上述政策含义，就是着力改变农村居民与城镇居民的出身不平等带来的经济不平等与社会不平等。要求对进城农民在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等方面与城镇居民享有同等待遇。第三，《决定》强调指出，要推动户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转为城镇居民。对于传统的户籍制度带来的不平等，多年来社会各方面给予强烈的批评。三中全会提出推动户籍制度改革的要求，并明确了农民转化为城镇居民的条件，体现了前所未有的政策创新。在一些地方的具体实践中，已经提出了探索农民上楼和宅基地置换相挂钩的政策，以集约利用宅基地资源。在尊重农民自愿和因地制宜的基础上，对这一模式应该鼓励探索。有一种意见认为，这一模式对农民家庭养殖带来很大不便。问题在于，现在的单家独户的养殖模式存在很大的弊端：不利于集中处理疫情、带来养殖技术推广传播的不便、过多地占用土地资源、不利于进行质量管理。而农民上楼和宅基地置换，不仅可以去掉上述弊端，还有利于集中建设用水、用气等方面的基础设施，改善农民的生活条件。

解决中国的农村问题是与解决城镇问题联系在一起的。从国际经验看，城镇化水平越高，越有可能解决好“三农”问题。所谓城镇化，一方面是指农村人口转移为城镇人口的过程，另一方面是指农村土地转移为城镇土地的过程。在这两种转变中，农村人口转移为城镇人口的过程，需要采取积极的城镇化政策，保障农民进入城镇后的公平竞争与公平待遇；在农村土地转移为城镇土地过程中，农村土地的所有者应该获得土地的增值收益，所有者的权益不应受到不当剥夺。应该更多地坚持前向引导而非后向驱动的方式。所谓前向引导指农民正常转入城镇和从事城镇就业，在就业相对稳定和有意愿转入城镇社会保障的基础上，将农村的承包地依法转让。后向驱动是在农民没有自然转移的基础上，而采取行政命令的方式让权力与资本介入市场。这一类方式通常导致农民的土地收益被剥夺，农民的就业问题得不到保障，应该通过政策加以限制与约束。为此，十七届三中全会提出“统筹土地利用和城乡规划”、“统筹城乡产业规划”、“统筹城乡劳动就业”、“加强农民工权益保护”等一系列政策，“促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合”，政策方向正确、政策思路明确，体现了保障农民自由发展权利和维护农民利益和执政为民的精神和原则。总体来看，在城乡一体化方面，三中全会的决定站在城镇化过程中弱势的农民一方，充分保护农民在工业化、城镇化过程中的基本权利，并把维护广大人民的根本利益以政策操作的具体实践表达出来，对未来推进城乡一体化会有不可估量的积极意义。

（三）确保国家粮食安全

近几年，国际市场上一些大宗原料产品价格曾经大幅度上涨：石油、铁矿石、粮食价格曾经上涨到令人咋舌的地步。有观点认为，这些大宗商品价格上涨是因为中国需求扩大所致。如果说，铁矿石价格的上涨有中国钢铁生产规模扩大的因素在内还算靠边，但说粮食与石油价格上涨是由中国的需求推动引起的就毫无道理可言。实际上，与国际粮价大幅上涨对应的是，中国的粮食产量还有一定增长，粮食进口还带有结构性、调节性、小规模的特点。根据国际货币基金组织的研究报告，在国际市场上后期的粮食价格上涨中，15~30%的涨幅是由生物燃料需求扩大引起的。2008年下半年，国际市场粮食价格大幅下降，而中国的粮食需求没有明显改变，显见中国因素与国际市场粮价波动无关。事实上，在国际市场石油价格大幅下跌后，生物燃料已经无利可图，导致生物燃料转化对国际市场粮食供给的挤出效应大为减少，也是粮食价格下跌的重要因素。可见，中国既不是国际市场粮价上涨的主要推手，也不是国际市场上粮价下跌的主要影响力量。

多年来，中国以占世界7%的土地，养活了占世界20%的人口。如果考虑到耕地的数量和质量，中国农业的生产效率更高。但是，鉴于人口总量庞大、人口数量不断增加而耕地面积却在不断减少以及中国粮食供求关系处于紧平衡状态的现实，确保粮食安全在国家经济社会发展中具有更为重要的意义。在十七届三中全会文件中，促进农业生产占有较多的篇幅，并把农业发展提升到实现科学发展的重要战略高度来对待。“推动科学发展，必须加强农业发展这个基础，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给”。有一种典型的说法，就是粮食问题可以完全由市场来解决；国内市场解决不了的，可以由国际市场来解决。引导市场上的资源配置促进农业发展是对的，完全由市场配置农业资源并不符合中国国情。这是因为农业是弱质产业，与工业生产效率不同，全世界许多国家都对农业进行扶持，而农业稳定事关我们这样一个人口大国的经济与社会稳定；二是在完全市场配置资源的情况下，只能造成各类资源与要素加速从农业向其他产业流动，恶化农业的生产环境，导致农业差、农村衰、农民穷的状况进一步恶化；三是加重主产与主销区的矛盾，主销区由于比较利益的差别，更加倾向于不发展农业，这样会加大农业的供求矛盾；四是导致商业地产等产业用地侵蚀农业用地。因而，十七届三中全会不仅提出“支持粮食生产的政策措施向主产区倾斜，建立主产区利益补偿制度，加大对产粮大县财政奖励和粮食产业建设项目扶持力度”外，还要求“产销平衡区和主销区要加强产粮大县建设，确保区域内粮田面积不减少、粮食自给水平不下降”。这些原则都是科学合理，符合中国国情的。除此而外，文件还在“加快农业科技创新”方面着墨较多，明确了“重点支持生物技术、良种培育、丰产栽培、农业节水、疫病防控、防灾减灾等领域科技创新，实施转基因生物新品种培育科技重大专项”，“适应农业规模化、精准化、设施化等要求，加快开发多功能、智能化、经济型农业装备设施，重点在田间作业、设施栽培、健康养殖、精深加工、储运保鲜等环节取得新进展”。可见，在今后的农业生产上，科技创新将发挥重要的支持作用。

四、贯彻实施三中全会精神的若干建议

十七届三中全会在中国农村、农业与农民问题的解决上提出了一系列新的思路与可操作的措施，具有里程碑式的意义。为贯彻三中全会精神，需要重视以下若干方面的工作：

第一，认真学习与宣传十七届三中全会精神。对各级政府来说，就是应该坚持用三中全会精神对照政府的行为和做法，对政府政策不符合三中全会精神的思路，该清理的必须认真清理；对不符合三中全会精神的各类政策法规，该废止的要及时废止；对侵蚀、损害广大农民利益的各类行为，该制止的应坚决制止。

第二，进一步完善三中全会的配套政策。三中全会决定有着丰富的理论内涵，对于今后开展三农工作具有长期的指导意义。要结合三中全会精神，出台相关的配套政策，明确政府扶农、惠农、护农的具体做法。同时，推动各地政府加强政策法规的调整，以适应三中全会的规定。比如，结合三中全会决定，土地承包权与宅基地所有权是一种独特的产权，应该加以特殊保护，应该明确农民的承包地、宅基地等产权的非抵押、非破产性质，不能在土地流转过程中因转包人管理不当，使承包人的土地被抵押和使其性质得以改变，损害承包人的根本利益。另外，在土地承包关系中，还需要进一步明确承包继承权。因为承包制是无限期的，但人的生命是有限期的，承包权长久不变，意味着一旦承包人发生各类变故，需要确定新的权责关系。根据我国各地的承包制改革实践，可以推行承包继承制，一旦承包人不能履行承包责任，可以由其继承人加以履行，但这也需要政策和法规予以明确。还有，土地流转需要进一步的细则。是在农民之间发生的管理关系与收益关系的变化，涉及到许多方式，各地政府应该容许探索多种流转方式，逐步细化政策，以减少合同造成的纠纷，使流转的农民双方都能够实现利益共赢，并积极推动承包地的规模经营。

第三，改革中央与地方之间的财税关系，促进财权与事权相统一。近年来，由于财权与事权不对等，财政收入重心逐渐向上，而公共服务职能的增强，又要求各级政府增加财政投入。这就导致各地政府热衷于经营城市，在任期目标制的情况下，强化了地方政府对房地产开发的依赖性。这样，就出现典型的两个“较大”现象：一是房地产投资占地方固定资产投资的比重较大，二是房地产收入占地方财政收入的比重也较大。其结果是，强化了权力介入征地领域，导致农民利益受损。要结合三中全会精神，深入研究中央与地方的财政结构，深化财政体制改革，使各级政府的财权与事权配置趋于一致，与此同时，要继续深化政府管理体制改革，规范地方政府管理行为，约束地方政府的趋利性，以充分维护农民的利益。

第四，加强城镇基础设施的建设，增加城镇的承载能力，以吸收更多的农民进城。一种具有代表性的观点是，我国目前存在着过度城镇化现象，理由是建设了许多不恰当的大广场、大马路、大学城，土地浪费现象严重。应该说，上述观点涉及的事实都是确定的，但是将其归结为过度城镇化却未必正确。这是因为，首先，相对于国外同等收入水平的国家来说，我国的城镇化水平还明显偏低。其次，目前所存在的大广场、大马路、大学城甚至豪华办公楼等现象，都与政府行为有关，是政府职能没有改变的产物，恰恰说明在城镇化过程中转变政府职能的重要性，而不是中国城镇化已经超过国力，不需要城镇化了。还有人认为，农民进城将造成对能源、水等方面的巨大需求，并产生大量的垃圾等废弃物，会加剧我国城镇资源环境矛盾。这样的观点不能说没有道理。但是，应该看到，我国的资源环境问题不主要是因为农民进城引起，主要是与我国粗放的生产方式有关。应该立足于转变经济发展方式，着眼于建设节约型社会来推进城镇化和工业化过程中的资源环境问题解决。

但是，绝不能因为资源环境存在问题，就否认农民进城的必要性。农民进城当然会带来收入增加、福利改善的效果，是中国现代化进程中必然出现的现象。资源环境的压力并不主要是因为农民进城引起的，即便是农民进城带来一些资源环境问题，也应该通过改善资源环境供给和提高政府对资源环境的管理水平来迎接农民进城，而不是因为农民进城带来一些资源环境问题便对农民享受作为改革开放成果的城镇化持否定态度。再次，农民进城后的劳动生产率远远高于农村。农业是一种季节性劳动，耗费的劳动时间较短，农民在农村的劳动普遍带有就业不充分性质，分散经营条件下的效率很低。只有在城镇就业，才可以使劳动力资源得到充分利用和收入水平得到有效提高。农村劳动力向城镇转移的方向和趋势不容置疑。应该顺应城镇化的趋势，加强城镇承载能力的建设，以吸引更多的农村居民进入城镇。

第五，实行积极的就业政策。近两年来，随着沿海地区出口增长速度下降，就业矛盾逐步突出，另一方面，城镇化过程转移过来的农民也需要寻求新的就业机会。因而，今后一段时期，就业压力将有可能增大。有必要调整政策方向，实施积极的就业政策，以创造更多的就业机会。根据我国各地城镇发展的现实，可以鼓励以下形式的努力：一是大力发展第三产业。第三产业本身对劳动力的容纳能力相对较大，而且资源消耗少、环境破坏小，在我国的广大城镇有较大的发展空间。二是大力支持中小企业发展。中小企业具有数量众多、经营机制灵活、容纳劳动力能力强的特点，应该进一步强化对中小企业的支持，吸收更多的劳动力。三是充分利用沿海地区产业转移的机会，把内地的劳动力就业与沿海的资本结合起来，在内地创造更多的就业机会。四是在国家制定扩大内需政策时，应该充分考虑到劳动力就业的需要，把促进劳动力就业作为扩大内需投资政策与消费政策中的重要内容。

第六，全面提升城镇的竞争力。“以工促农、以城带乡”的重大战略，既提出了针对农村、农业、农民的政策，也要求增加城镇的集聚能力和工业的竞争能力，以全面提升城镇经济的竞争力，这样，城镇才有动力、也有实力带动和促进三农问题的解决。只有增加城镇的竞争力，才能使城镇有更高的运转效率，城镇的容纳能力得到增强，农村劳动力得以顺利转移。因而，要加强城镇基础设施建设和基础产业的发展，重视城镇重点产业、重点企业的培育，加强产学研之间的合作，重视城镇主导产品品牌的建设，进一步扩大城镇的辐射能力和扩散能力。

第七，加强对三农重大问题的深入研究。我国是一个人口大国，城镇化过程会持续数十年，“以工促农，以城带乡”的政策将会长期坚持下去，这就需要把工业与农业、城市与农村结合起来加以研究，为中国现代化进程提供更好的政策支持。但是，由于目前学科的细分化，搞农业研究的不熟悉工业流程，搞乡村研究的不熟悉城镇运转规律的现象还在一定程度上存在，就农村论农村、就农业论农业的问题还比较普遍。这就需要加强跨专业、跨领域的研究，以便进一步深化三农问题的科学研究，为党和国家的决策提供理论支持。