食品安全监管策略

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一、食品安全监管体制先天不足，缺乏协调配合，应在信息沟通上加大力度

自《食品安全法》正式颁布实施以来，理论界与实务界对“分段监管机制”一直很有争议。食品的生产与消费是一个环环相扣的链状过程，涉及食品及其辅料的生产、加工、分销、贮存和处理，也包括与食品接触材料或原材料的生产。按照《食品安全法》的规定对食品安全实行分段监管，即在县级以上人民政府统一领导组织协调下。由卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门按照各自职责分工．依法行使职权，承担相应责任。从本质上讲这是依照行政部门既有现状，对食品消费链的人为分割。由于上述食品消费链状过程的紧密性．加之食品的不同形态、不同制作工艺、销售方式、经营业态在实际生活中往往相互交叠，客观上链状过程的阶段界限并不清晰。在这种情况下，分段监管体制先天上就隐伏着环节过多、职责不分、职能交叉、监管领域重叠与空白同时存在等诸多问题。在《食品安全法》出台前，各职能部门在食品监管上一直是分而治之．这种体制惯性并未在该法出台之后得以根本改变，而食品安全监管却经常需要跨行业、跨部门、跨专业的联合治理。

这就从外部环境上给工商部门实现更有效地食品安全监管增加了协调配合的难度。从以上分析不难看出．当前监管模式确实存在缺陷，不能适应食品安全的需要。对此无非有两种改革方向：一是坚持多机构联合监管模式下的渐进式改革，二是将现有的食品监管机构的职能全部合并．或者把现有机构的有关职能全部剥离，建立独立监管机构。从《食品安全法》确立的“分段监管”立法思路来看．现行的方案是第一种。这就导致了政府监管体制内部的监管多元化。单纯从政府监管的角度来讲，多元化与一元化并无绝对的优劣之分。多部门联合监管模式的代表是美国。美国联邦和各州具有监管职能的机构有20个之多，其中主要有5个，即卫生部的食品药品管理局(FDA)、农业部的食品安全检验局(FSIS)和动物植物健康检验局(APHIS)、环境保护局(EPA)、海关与边境保护局(CBP)。西班牙、日本、法国、印度等国。都采取这种多部门各有侧重联合监管模式，也收到了较好的监管效果。究其原因，是必须有一个强有力的协调联络机构，美国先后成立了“食品传染疾病发生反映协调组”和“总统食品安全委员会”，日本则以厚生省为主。

从工商内部监管体制来看，工商机关食品安全监管内容至少包括食品流通许可、食品流通企业日常经营行为监管、流通环节食品快速检测、受理食品消费申投诉等．虽然，各级工商行政管理机关大都设置了食品安全专职部门，但从实践看上述这些职能仍分布在各专业部门。食品专业部门的统领作用能否发挥得好，各层级、各部门之间协调配合得是否紧密都是能否实现更加高效食品安全监管的重要因素。工商部门要主动把自己放在食品安全委员会重要组成部门的位置，主动进行信息的报告与沟通。这一方面是促进食品安全委员会加强统一领导的有效手段，同时，也可以通过横向与纵向的信息沟通进一步明确自身的定位。这种定位，不仅是法律、法规所规定的职责权限，更重要的是能够在执法实践中，特别是在与其他部门的互动中进一步划定监管界限，确立监管地位。

二、流通环节食品安全监管外延不清，监管能力有限，应在协调配合方面加大力度

从理论上讲，所谓流通领域，是相对生产领域而言，有狭义和广义之分。狭义的流通领域，一般是指以货币作为交换媒介的商品交换领域，即商品的销售：而广义的流通领域还包括商品的运输、检验、包装、储存、保管等诸多方面。同时，流通环节是指组成商品流通过程的每次买卖行为，由于商品交换在时间和空间上的分离，通常在商品流通过程中要发生多次交换。这些交换(即买卖行为)在商业经营者与生产者、消费者之间进行，包括批发、仓储、销售等环节。《食品安全法》以及工商部门制定实施的《流通环节食品安全监督管理办法》对流通、流通领域、流通环节都没有给予确切的定义，但从其规定中涉及的食品运输、检验、包装、储存、保管等内容来看，对流通环节的定义也是广义的。与此同时，《食品安全法》第九十九条对“食品”的定义如下：食品．指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。但是从《食品安全法》第二条所规定的内容，以及相关配套法规来看，生产食品的原料，食品原料种植、养殖过程接触的物质和环境，食品的添加物质，所有直接或间接接触食品的包装材料、设施以及影响食品原有品质的环境等都被纳入到食品安全监管的范围之内，这实质上扩大了食品概念的外延。

上述分析的从广义上对流通环节概念的界定，以及对食品概念外延的扩大，从理论上讲．有利于从源头和细节上强化食品安全监管．但当前各执法部门对上述概念的认识模糊不清。执法实践很难覆盖如此广大的监管范围．致使“五个部门管不住一个豆芽”的事件时有发生。流通领域对于工商部门来讲并不陌生，但是从商品质量到食品安全，这些监管内容对于工商部门来讲却是新的课题。在这方面工商部门虽然进行了多年的实践探索，但监管能力仍十分有限。

具体到食品安全监管方面有以下几点：一是对食品安全标准的制定与执行方面的知识极为有限。《食品安全法》规定，卫生部门负责食品安全标准的制定．关于生产技术方面的标准，一直以来都是产品质量监督部门的职权范围。工商对此既没有参与的权力也没有参与的能力。但是在日常执法中，却又必须掌握与运用这些技术标准，否则就难以履行如对非法食品添加剂行为，经营含有致病性微生物、含有重金属的食品的行为监管查处等职责。与此同时，工商执法人员，特别是一线执法人员，食品安全监管中有关专业知识局限，与食品安全相关的法律法规、产品标准、商品信息等方面的知识较为欠缺．也缺乏鉴别食品质量的必要技能和技巧。这些都严重制约工商部门食品安全监管履职到位。二是对食品安全性检测结论的法律效力有限。食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定由卫生部门负责，工商部门至今没有自己的检验机构。由于没有CMA认证。无论是食品检测车还是快速检测箱的检验操作人员．都没有法定认可的检验资格。因而出具的检验报告只能作为参考而无法律效力。这无疑会降低工商部门发现食品安全问题，处理食品违法行为的效率。三是对食品安全违法行为查处手段、力度有限。长期以来，工商部门对于查处违反《商标法》、《反不正当竞争法》等法律法规的案件得心应手，而对于《食品安全法》所规定的相关监管内容，由于以往接触的案例尚少，还没有理清办案思路。同时，工商执法缺乏强制手段，特别是在当事人拒绝配合的情况下，既无搜查权又无留置权，调查取证十分困难，根本无法体现行政执法的权威与力量。

从以上分析来看，工商部门在食品安全监管问题上执法的独立性较弱，没有其他部门的配合与支持很难完成监管任务。破解上述难题，除努力通过立法手段增强工商部门食品安全独立执法能力外，还应努力打破部门之间隔阂，建立更深层次的合作机制，从技术标准、执法经验、强制措施等方面广泛获得卫生、质监、农业、公安等部门的支持，以进一步把好流通环节食品安全关。

三、流通环节食品安全监管对象多元，共治自律不足。应从强化监管效能和监管机制上下功夫

市场经济条件下，“市场失灵”与“政府失灵”并存。单纯依靠市场机制的自我调节与政府部门管治的任何一个方面，都不可能解决好当前食品安全问题，建构和完善以“政府主导、行业自律、社会参与、协同共治”的食品安全治理模式成为必然选择。在行政主导传统意识的影响下，无论是政府职能部门、还是普通民众，甚至行业组织都把政府作为市场监管的主体，特别是食品卫生和工商行政管理部门被赋予了超过法律授权的角色。在这种民众呼声、政府本位观念，以及错综复杂的部门利益关系相互错位的环境下，使得原本对多元的监管对象的监管原则、监管界限模糊化。运动式、灭火式的监管方式手段，各种体制和制度障碍，仍然束缚着不同市场监管主体职能作用的发挥。从治理理论的角度而言，政府部门只是相对权威的治理主体之一，多元共治更强调包含政府的各种社会组织的共同治理。政府行政管理部门外部的市场组织和社会力量，不仅是重要的治理力量，而且在市场监管领域具有政府所不具备的优势。食品生产经营主体的多元化、食品品类的多元化，应与监管主体的多元化相对应，才能真正实现精细化的高效治理。但在现实中，“多头管理”、“分段管理”、“综合管理”、“具体管理”的食品安全市场监管原则下，社会组织显然没有受到足够的重视，加之我国社会组织的发展还很不成熟。多数依赖于政府存活，缺乏独立主张与行为能力，更加影响了其作用的发挥。综上所述。当前食品安全监管体制存在着政府主导形不成合力。行业自律难以到位，社会参与明显不足的情况，形成协同多元共治模式尚需一个较长的过程。这既是工商部门充分发挥作用的障碍，同时也是积极努力的方向。《食品安全法》规定工商行政管理部门负责对食品流通活动实施监督管理。食品流通活动外延十分广泛，守住这块阵地对于工商部门来讲确实是不小的挑战。因此．在食品安全执法人员特别是一线执法人员中，存在着畏难情绪。

对此，应从明确目标与构建机制两个方面人手：一是以效能化监管为方向构建食品安全目标体系。国家工商总局提出的“更加高效加强市场监管”无疑指的是“高效能”。有意见认为。“效能是行政产出与行政投入之间的比率关系”。笔者认为，这是不全面的，仍然是停留在了效率的层面上．行政效能必须把行政目标考虑进来。可以把行政效能定义为：行政管理活动达成预期结果或影响的程度。因此，在衡量工商部门食品监管效能的问题上，必须在确立“使人民群众满意”这一总体目标之下，逐步建立依法、程序、可操作的食品监管目标体系。依法是目标的来源，即根据法定职能对工作内容进行细分。明确内外部职责，划清岗位界限。程序是目标的载体，即通过工作流程、制度文件、巡查规定、标准规范．进一步确定各岗位职责的内容，在划清界限的同时，实现无缝对接。可操作是目标的标准，要适时、适度、适量。适时即突出时效性，特别是在跨专业流程的衔接环节上要把时间数量作为重要指标。适度即突出目标对食品流通环节的适应性，目标不是以理想状态为标准的，而是以逐步改善现状为标准。适量即突出工作任务量与工作人员能力的适应性，质量、数量等指标应该按照一般工作人员工作能力与工作时间来设置，使工作目标是可完成的．以保证监管工作取得实效。二是以网格化监管为依托构建食品安全监管体系。高效的监管活动必须由高效的监管体系来承载，同时高效的监管体系也是监管目标实现的必要保障。与流通环节食品经营主体、经营场所、经营行为的多元化与复杂化的情况相适应，必须构建一个在流通环节以食品为跟踪标靶、事前防范、事中监管与事后处置的保障体制。因此，依托工商行政管理现有行政架构，在食品监管上推行以流通环节食品为索引，以地域管理为分工依据的网格化监管模式是当前最为便捷，也是较为有效的措施。网格化监管模式的作用是在对流通环节监管对象进行区域网格化划分的基础上，明确职责分工、确定岗位责任、贯彻监管任务和实现监管目标。达到“风险能发现、事态能控制、问题能解决”的监管标准。从工商行政管理部门角度来讲，风险能发现就是指在相关部门的风险评估的基础上。确定流通环节食品安全风险点，进行重点监控。事态能控制是指当突发食品事件发生时．发挥网格监控的优势，迅速启动，控制事态发展。问题能解决是指在流通环节食品安全事件发生后，在运用日常监管掌握的基本情况的基础上，找到问题的根源，举一反三，推进长效机制的进一步完善。