气象服务领域市场管理制度探析
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气象服务是国民经济中关系国计民生的重要服务行业和重要服务活动。正是由于气象服务涉及各行各业各个层面,因此气象服务的种类繁多,而且随着社会需求的不断丰富,气象服务还在不断产生新的内容。迫使我们必须正确认识气象服务领域社会管理机制,认识气象主管机构的管理制度与规范,来依法管理新形势下的气象服务市场。
一、气象服务领域市场管理制度与规范
关于气象服务领域的市场管理制度的含义,法律、法规和部门规章均未给出明确的界定。结合当前实际,我们可以将气象服务领域的市场管理制度理解为：政府或其授权机构规定公民和法人进入市场从事气象服务商品生产、经营活动所必须满足的条件和必须遵守的制度与规范的总称,是为保护社会公共利益而对气象服务市场进行监管的基本制度。这些制度在法律规章、资质认证、规范标准有所体现。
(一)气象领域法律条例对社会管理能力相对较弱
《气象法》、《人工影响天气管理条例》、《气象灾害防御条例》与《气象设施和气象探测环境保护条例》,基本构成气象领域法律体系。其中,《气象法》对气象服务的市场准入虽未明确指出,但为气象服务市场奠定了法理基础。《人工影响天气管理条例》对人影设备有明确规定；《气象灾害防御条例》对防雷领域的工程建设和资质证明进行规定；《气象设施和气象探测环境保护条例》强调了气象设备的配置要求。应该看到围绕气象服务市场管理进行考虑的法律法规较少,气象业务管理色彩较重。强调业务技术,社会管理要求相对较弱。
(二)气象服务的管理办法正在不断完善
气象服务的管理办法虽然较为分散,但正在不断完善。譬如《施放气球管理办法》明确施放气球单位的管理与施放气球作业的条件与申请,指出对施放气球单位实行资质认定制度,并明确《施放气球资质证》与《施放气球资格证》；《防雷工程专业资质管理办法(修订)》、《防雷工程专业资质认定细则》、《防雷装置设计审核和竣工验收规定》、《防雷减灾管理办法(修订)》则是对防雷工程、防雷检测、防雷产品等准入要求进行了较为详细的规定。还有《气象行业管理若干规定》、《气象装用技术装备使用许可管理办法》、《涉外气象探测和资料管理办法》等相关规定。2015年出台的《气象预报与传播管理办法》明确气象预报实行统一制度,并对违法本办法规定行为进行了明确。同年,《气象信息服务管理办法》对辖区内气象信息服务活动和进行监督管理,明确国务院气象主管机构应当建立全国统一的气象信息服务单位备案统计与公示制度,这两个办法都顺应了气象服务市场发展的需要。
(三)气象服务需求的标准规范仍集中在防雷领域
此外,适应气象服务需求的标准规范仍集中在防雷领域。既有《建筑物防雷装置检测技术规范》的气象国家标准；也有《气象(站)防雷技术规范》、《新一代天气雷达站防雷技术规范》、《人工影响天气作业点防雷技术规范》等气象行业标准；以及北京市质量技术监督局的《建筑物电子系统防雷装置检测技术规范》、辽宁省质量技术监督局的《户外广告设施防雷技术规程》、《电子信息系统防雷检测技术规范》等各省质量技术监督部门的规程规范等。在实践中,气象服务领域市场管理制度设计正在逐步完善,从早期偏重于具体的业务技术环节与工程建设标准,逐渐向气象服务的监督管理上转变,但仍与市场和社会需求有一定差距,而且气象服务领域市场管理往往包含在基础设施建设、地理测绘信息、交通运输、住房建设等产业的市场规制之中,需要就具体行业特性进行深入的挖掘。
二、气象服务领域市场管理存在的问题
(一)制度设计未能充分激发产业发展活力
目前统领气象服务领域市场管理的法理基础是1999年人民代表大会通过的《气象法》。《气象法》明文规定发展气象信息产业,但时至今日气象服务产业特别是气象信息产业并未形成规模,气象服务的商品属性并未充分激发,产业主体仍然是部门内中介企业。相关的管理规定是为了规范气象服务产业发展,但却没能培育或发展出相对成规模的气象服务产业。这与强调气象事业的基础性、公益性定位,事业与产业发展理念于一致,社会管理制度设计不尽完善,较难吸引市场和社会力量参与气象服务产业发展有关。
(二)行政审批中介服务事项限制市场准入
行政审批制仍然是现阶段我国市场准入制度控制的主要手段。且审批制度的实行方法主要在于审查与许可,侧重于实体条件的把握,不可避免限制市场进入。目前,气象局共有行政许可12项,其中,气象行政审批中介服务事项共有10项。而且,存在着环节多、耗时长、收费乱、垄断性强等问题,一些从事中介服务的机构与政府部门存在利益关联,在一定程度上消解了行政审批制度改革的成效,扰乱了市场秩序。在当前改革的大背景下,推进简政放权、放管结合、职能转变,必须深化行政体制改革,创新行政管理。
(三)行业协会的作用没能充分发挥
在专业市场的管理职能方面,未来主要依靠行业协会等社会组织。利用行业协会促进和管理专业市场管理制度的实施和发展,是成熟市场经济国家的惯用做法。行业协会是行业自律性的组织,从根本上讲,其威信来源于公众对专业人员的信任。行业协会的基本任务是为专业人员提供服务,维护公平竞争的环境,维护专业的声誉。因此,协会受全体专业人员的委托,拥有某些行业内公认的处罚的权力。但是目前中国气象服务协会刚刚成立,管理层次和水平都不高,在维护专业人员的权利和监督专业人员与专业机构的行为方面缺乏有力的措施。
(四)执业资格认证与教育培训不到位
现有气象服务领域市场管理制度,对资质认证有相关的规定。但到具体的教育培训上相对较少,培训范围往往只是局限在气象行业内部人员,真正能够推广到社会层面的执业资格认证体系还没形成。此外,国务院为鼓励大众创业、万众创新,取消多项职业资格许可和认定事项。除天气预报员、气象观测员、气象资料业务人员等基本业务岗位持证外,其他气象服务并未开展资质认证,如何用最经济有效的手段确保专业气象服务人才的标准和质量是今后气象服务领域监管的一个难题。
三、新形势下气象服务领域市场管理的相关建议
(一)顺应国家改革的需要完善市场准入制度
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)要求“建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)规定“法不禁止的,市场主体即可为；法未授权的,政府部门不能为。”目前,气象部门对气象服务负面清单进行相关分析思考,并就各级气象部门权利清单和责任清单征求意见。新近出台的《气象预报与传播管理办法》与《气象信息服务管理办法》也贴合社会发展的需要,气象部门正顺应国家改革形势和经济社会发展需要,积极为气象服务市场的健康、稳步发展创造良好的政策和发展环境。
(二)深化气象行政审批制度改革
《决定》明确“进一步简政放权,深化行政审批制度改革,最大限度减少中央政府对微观事务的管理”。同时,《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》(国办发〔2015〕31号)指出“破除中介服务垄断。放宽中介服务机构准入条件,除法律、行政法规、国务院决定明确规定的资质资格许可外,其他各类中介服务机构资质资格审批一律取消。”中国气象局取消“雷电灾害风险评估”、“防雷产品测试”,划转“人工影响天气新设备性能检测、试用”、“气象专用技术装备的检定、检测和测试”、“新建、改建、扩建建(构)筑物防雷装置检测”、“防雷装置设计技术评价”,这些与气象服务市场管理直接相关的中介服务事项,为了进一步深化行政审批制度改革,促进气象中介服务市场健康发展提供政策保障。
(三)明确气象行业协会的社会管理职能
管理社会事务的气象行业协会,不属于气象主管机构的管理机构系列,与气象主管机构没有隶属关系。承接气象主管机构转变职能、简政放权取消和转移的部分行政审批职能和服务职能；明确中国气象服务协会在气象相关政策、规划、项目的论证和评估,气象科技成果的鉴定,气象及相关专业资格认证、技术职务(称)资格的评审和科技标准的制定等方面的社会管理职能。切实发挥行业协会在气象服务准入、协调、监管、服务、维权等方面的职能,以及行业发展规划制定、监测研究、标准制订、从业人员执业行为规范、行业信誉维护、评比等方面的作用。
(四)构建适应市场的人才培养机制
在改革的形势下,国务院陆续取消了多项职业资格许可和认定事项,通过以往执业资格培训来促进气象服务人员专业知识素养,以不符合改革发展的要求。但可以考虑气象服务的专业性、公益性,加紧构建适应气象服务市场的人才培养机制。针对气象服务技能培训与经济社会发展需要的仍不相适应的矛盾,特别是信息技术突飞猛进,与气象服务相关的交叉技能运用快速更新的问题,不仅仅依托气象部门培训机制和高校教育仅能解决气象专业人才的知识培训,还要引入市场和社会力量,构建起开放式、可持续的人才培养机制与平台,培育新时期下的气象服务人员,提高气象科技和气象服务应用推广技能。
作者：林霖 单位：中国气象局气象干部培训学院
