房地产税基评价途径抉择
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本文作者：陈汉明作者单位：清华大学建设管理系
一、计算机辅助批量评估介绍
国际上对房产课税主要目的是增加地方政府收入，几乎对所有辖区内房产课税，税基评估工作量往往是巨大的，因此，有些国家为保障评估质量、提高评估效率，采用技术(CAMA)。计算机辅助批量评估指利用计算机程序，以事先搜集的反映物业特征、市场情况等信息的数据为基础，按一定方法对大量物业单元在指定时点的课税价值作出准确、快速和大批量评估。[1]
2002年国际估价官方协会《批量评估准则》，认为批量评估是指在给定时间，使用标准方法，采用共同的数据，并考虑统计检验的、对一系列房地产进行评估的过程。即依靠与评估客体类似的房地产的各项数据指标和运用计算机回归分析技术对批量资产进行批量评估的方法。批量评估技术的实质是以资产评估的三大基本方法（收益法、市场法和成本法）原理为基础，根据不动产价值随时间变化的趋势，结合多元回归分析等数理统计方法，以计算机技术和地理信息系统等为辅助手段的评估技术。其常见的表达形式如下所示。批量评估的常数项可以通过比较法获取，也可以利用成本法来测算，从而可以看出，批量评估并不是完全都采用市场法的路径，如果常数项通过成本法测算出来的，并且定期更新，那批量评估结果就也能够充分反映成本法的思路。
批量评估结果也可选择多种价值类型，批量评估模型常数项与自变量的不同选择为评估结果可采用不同价值类型提供了可能。因此，我们可以认为，批量评估既可以用于多种价值类型，也可采用市场法、成本法和收益法等不同的技术路径。对于批量评估而言，其一个重要的特性在于它将大量的计量、统计检验等数学工具纳入评估过程。在应用计量工具（特别是多元回归）的时候，批量评估方法认为所要评估的不动产（财产）的价值受到众多因素的影响，这些因素包括房屋的面积、朝向、建筑结构等等，而通过对已有房屋特征及价值数据的分析，可以计算出每一个特征对房屋价值的贡献程度，它对应于批量评估计量模型中的各个变量的系数值。在得到计量模型中的各个变量的系数之后，就可以将需要评估的不动产的各个特征输入模型中，从而在一次评估中对多个不动产的价值进行评估。在税基批量评估中，根据其是否有计算机辅助可以分为手工批量评估和计算机辅助的批量评估（简称CAMA）。税务领域目前是计算机辅助批量评估方法最重要的应用方向。
进行计算机辅助批量评估核心问题之一是设计科学的自动估价模型。国际估价官方协会，即IAAO等协会在20世纪90年代陆续推出自动估价模型的操作手册和规范，IAAO还于2003年了《自动估价模型规范》[1]的相关要求。为确保评估质量不出现系统性偏差的问题，计算机辅助批量评估技术下还会对样本的估价与市价之比率的时间序列进行分析、比较以检验其评估质量并进行误差调整。如IAAO于1999年了《估价-售价比率分析规范》，[2]采用估价-售价比率（Ratioi=P∧i/Pi）检验自动估价模型之准确性。计算该比率的95%置信区间(IAAO认为区间接近1，且区间越小越好)、该比率的离散系数(该比率与中值的偏差程度)及价格相关差额(该比率的加权平均值与算数平均值的比值)。如果城市每个区域的房屋价格都采取这种方式进行税基评估作业，工作量将十分巨大，这些工作没有计算机辅助如果靠人工是难以完成的。运用CAMA进行税基评估需要大量的基础数据，往往结合地理信息系统(GIS)使用，通过GIS获得课税对象的物理属性和周边环境情况。CAMA已经在世界各国使用了20-30年，美国、英国、加拿大包括中国香港等国家或地区拥有丰富的CAMA税基评估经验，如在香港，近9成的物业估价是由CAMA协助完成的。
二、价值类型与路径选择的争议
时下不少人认为应对应税房产进行价值评估，按照房产的市场价值征收房产税。按照评估价对房产进行课税是国际通行的做法，但是如果说成是按照其市场价值课税就存在一定的争议。评估价与市场价值是两个不同的概念。评估价是专业人士根据特定的价值定义在特定时间内对商品、服务价值的估计。可以对评估价进行价值类型的分类，其中一种就是按照资产所处的市场条件和使用状态将其划分为市场价值和非市场价值。故而评估价可以表现为市场价值，也可以表现为非市场价值。
在《国际评估准则》中，市场价值的定义为：“自愿买方与自愿卖方在评估基准日进行正常的市场营销之后，所达成的公平交易中某项资产应当进行交易的价值的估计数额，当事人双方应当各自精明、谨慎行事，不受任何强迫压制”。由此可见，资产评估中的市场价值是指资产在评估基准日公开市场上最佳使用状态下最有可能实现的交换价值。
从定义可以看出，市场价值最根本的目的是为交易提供价值咨询，而且是在资产的最佳使用状态之下，而房屋用于自住往往不是最佳使用状态。可见市场价值的评估目的并不是为了课税。在一定的评估目的下，市场价值不见得就是特定评估业务所作出的评估价，如房产税基评估不见得就一定是市场价值。从下表1可以看出，美国、巴西和中国香港等以市场价值作为课税评估参考，法国按政府颁布的标准认定建筑物价值，并以此作为课税参考，韩国按重置成本法测算出房屋的估值，以此作为课税参考。
评估价与市场价在性质上有差异，在数额上也存在较大的差异。美国等以市场价作为课税参考的国家的也并不是直接按照市场价值进行课税。如以美国为例，房产税的课税以房屋估价为课税依据，然而实际估价过程中，估价与市价往往相差较大，一般只将估价定位在市价的50%~75%。
税基评估价较之市场价低些，原因之一是住房课税价值评估不能完全采用最有效使用原则。清华大学公共管理学院李明认为，最有效使用原则是商业性地产的首要原则，它是保证经济效率及税收中性的基本要求。如果在税基评估中完全应用，会极大损害自住住房所有者的利益，导致民众对房产税的激烈反抗，严重阻碍房产税征收的顺利进行。以市场法评估出来的价值作为评估价而不加调整则至少部分体现了该原则。为此，部分国家规定了法定评估率制度，如约旦规定估价与市场价之比为25%，约旦规定为80%，加利福尼亚13号提案将税基定为1975年水平，评估税基价增长每年低于2%。这实际上通过立法的形式，明确和严格地要求税基评估必须按照课税的目的进行作业，不是在为市场交易提供咨询，故不应该完全反应市场价格。可见，市场价与税基评估价从立法的角度看是有差别的。
有的政府声称按照市场价征收房产税，但是实际操作中的评估价却明显低于市场价，从而一定程度上降低民众怨恨，推进房产税征收的顺利进行。若市场不稳定，房价起伏较大，按年征收的房产税如果与选定的评估时点市场价格过于接近，而在一段时间内房屋市场价格曾出现过较大的起伏，且评估时点不在房价低点处却在房价高点处，即市民按照纳税期间房价较高时的市价缴纳房产税，这会导致民众对该房产税基评估的不信任。
通过以上对批量评估定义的分析以及被评税基的用途，我们可以发现，批量评估结果既可以表现为市场价值，也可以表现为非市场价值，批量评估既反映市场法的基本原理，也反映成本法和收益法的基本原理。
三、我国采用CAMA和GIS存在的问题
（一）数据库建设的问题
采用CAMA有一个前提条件，即具备翔实、完备和高质量的交易数据及房屋登记的充分信息。另外往往还需要结合GIS使用，通过GIS提供被评物业的大量信息，基础数据库的建立往往被视为实现CAMA评估的最大难题。中国大陆在这方面不仅数据不充分，还存在房屋交易阴阳合同导致交易数据失真的问题。阴阳合同占所有二手房成交的比例可能达到70%以上，甚至达到90%，[3]果真如此，收集到的这些交易数据有何实际意义，如果使用这些失真数据，只会让评估结果扭曲。在相当一段时间内，高质量基础数据库的缺失将是制约中国大陆CAMA有效推行的最大障碍。
（二）税基评估的成本问题
评估成本是困扰各国房地产税基评估的问题之一。[4]JoanYoungman等1994年调查发现，荷兰有些市镇其不动产评估成本超过了应征税额5%，英国评估成本大概是应纳税额2.5%。[5]香港该值约为2%。美国马里兰州GIS成本及人员投入分析显示，在马里兰州每年对70万处房产进行评估作业，其费用为3200万美元。[6]（P218-220）而香港差饷物业估价署资料显示，其主要电脑系统1993~2005年总开发成本为2.035亿港元（不含维护与资料更新费用）。由于我国现在试行征收房产税只对高端物业课税，而且有较大的减免额度，税率也比较温和（重庆市税率(0.5%~1.2%)，上海市税率0.4%~0.6%），应税额必定非常有限，在这种情况下采用CAMA和GIS，其投资、维护及数据更新造成评估成本高昂，甚至可能导致应税额抵不上征收成本，从效益上看失衡。如重庆市房产税征收试行满一个月，已收取的房产税共149978.01元，假定采用CAMA评估技术，系统开发成本以2个亿估算，按重庆市已收取房产税水平测算，CAMA系统开发成本需要超过110年才能收回。因此，如果没有明确对住房进行普遍征收房产税，而过早投资建设CAMA及GIS，可能会造成经济上的负担。如果仅从绝对的经济负担能力来看而不考虑课税成本(主要是CAMA和GIS投资与维护和资料更新费用)与收益(应税额)的关系，在中国大陆个别财力雄厚的城市运用CAMA和GIS可能有一定的可能性。但是在大批城市推行CAMA和GIS有很大困难，CAMA和GIS系统初期会导致非常高昂的评估成本，使用阶段还需要维护和大量数据更新，维持费用较高，使得不少城市难以承受。
四、符合我国国情的技术路径分析
（一）我国税基评估技术的发展阶段
我国对个人住房开征房产税，其税基确定的三个发展阶段：第一阶段，按照交易价格课税，主要在试行阶段，没有评估经验，或者时间急迫，来不及做好税基评估准备工作，必须尽快推出房产税以平抑房价。第二阶段，做好了部分税基评估准备工作，拥有相对完善的住房信息数据，可以开展税基评估，但如房产税以平抑房价为目的只对高端物业课税，则评估工作量相对较小，采用CAMA和GIS成本太高，或者数据资料尚不完备，不适合采用批量评估方法，此时主要采用人工操作的方法进行逐个单体评估。第三阶段，房产税以增加地方财政收入为主，对几乎所有住房均课税，且住房数据资料完备、翔实，交易案例数据质量较高，此时，应采用CAMA和GIS系统辅助完成评估作业，以降低评估成本和提高评估质量。中国大陆税基确定方法目前尚处于第一阶段，以交易价格为课税基础，将来还要进入第二阶段，即主要以人工评估作业为主，但依据房产税基评估的标准程序和规范，可大大提高评估的作业效率，虽然无法做到计算机辅助批量评估的高质量和高效率，但同样能够基本满足房产课税的需求。第三阶段就是采用计算机辅助批量评估技术与地理信息系统。现在国内不少学者都在介绍第三阶段的评估技术。但笔者认为，短期内采用计算机辅助批量评估技术与地理信息系统来协助税基评估的技术路径在国内绝大多数城市还不适用。因此有必要对第二阶段的评估技术路径进行分析。
（二）技术路径分析
中国大陆目前只对高端物业和投资性房产进行课税。据此，只要在房屋登记部门的软件系统中设置合理的条件，可以过滤掉大量的自住房屋而不需对这些房产进行价值评估，只需对部分高端物业和投资性房产进行评值，从而大幅度减少评估作业的工作量。这种技术路径首先将城市区域按照住房价格接近的原则划分为若干区块，在该区块内选取若干典型物业作为样本，运用房地产评估的基本方法(包括市场法、成本法和收益法)，测算其单价，并设定标准条件，将其调整为标准单价。然后根据区块特点选取对标准单价的调整因素，制作调整系数表。难度在于如何设定标准单价，如何识别影响因素以及如何对影响因素的指标进行量化以制作影响因素的调整系数表。区块的标准单价应根据该区块内住房的信息资料，结合物价水平采用成本法求取，当然也可以选取区块内已成交案例作为参照，在此基础上调整而测算出标准单价。总之，标准单价应按照资产评估的基本方法，遵循一定的作业规范而测算出来。该值可以每2~5年调整一次，并借鉴国外税基评估率的做法，参考该类型物业的市场价值，结合课税的目的确定一个合适的比值。具体到每宗房产，由于位置、面积、户型、朝向、楼龄、材料、交通便捷程度、周边配套设施、层数、景观、装修、楼房的类型(比如是否独栋等)等众多因素都对房价造成影响。由于第二阶段的税基评估主要依靠人工作业完成，故不可能设定太多的影响因素，更不可能穷尽所有对房价造成影响之因素。因此，本着评估高效率和评估质量合格的原则，结合地域特征，可以设定若干对房价影响较大的几个主要因素。在此基础上制作调整系数表，针对选取的因素设定调整参数，如楼龄10年以内的，楼龄调整参数为1，10~15年楼龄的参数为0.8。
由此可见，第二阶段的评估技术路径基本思路与CAMA基本相同，差别在于常数项由评估软件生成，而标准单价由人工作业完成，CAMA选取的影响因素也比较多。另外，CAMA支持对评估质量进行检验并提高评估水平，而人工作业完成的税基评估在这方面要逊色些。即便如此，完成标准单价的测定、影响因素的识别与调整参数表的制作也充满了挑战。这种路径符合房地产评估的基本原则，又不需要太多的交易实例，虽然评估结果可能粗糙，但简单易行，具有很强的可操作性。符合中国大陆当前情况下对房产税基进行评估的需要。
五、结论
当前情况下，对房屋征收房产税的目的是为了平抑房价，在这个特定目的下，如何克服中国大陆城市缺少CAMA及GIS，基础数据库不完善的情况下顺利公平地开征房产税，必须要解决被课税房产评值的问题，即要提供一个可行的房产税税基评估路径。一是明确了税基评估价与市场价值的区别。税基评估价属于非市场价格，当然课税价值可以运用市场法测算获取，但也可以运用诸如成本法在内的其他方法求取。税基评估价不仅在性质上，而且在数值上往往有差距，部分原因可能归结为住房课税价值不能完全遵循最有效使用原则进行评估。概念的厘清对于进行税基评估技术路径的分析具有重要意义。二是由于我国当前对住房征收房产税出发点是抑制房价，仅对少数高端物业课税，税源稀少。鉴于此，结合我国的国情，论文分析了这种情况下不适宜在我国过快推行CAMA和GIS评估技术和系统的两个主要问题。三是我国大陆可能面临较长一段时间内不适合采用计算机辅助批量评估技术，而这段时间内又必须为我国房产税征收提供课税评估，因此，有必要开发符合我国国情的税基评估技术，本文基于这种目的，提供了一个税基评估技术路径的设想，以期丰富我国房地产税基评估技术体系。
